全域国土综合整治与生态修复研究

夏钰

【摘  要】在生态文明建设要求与自然资源部门职责调整的背景下， 国土综合整治与生态修复的意义和作用愈发凸显，其具备的全域性、过程性、实施性对国土空间规划新架构是极大的补充与完善，相关内容如何与国土空间规划体系衔接已成为亟待研究的紧迫问题。本文重点对全域范围内的国土综合整治与生态修复的内涵和特征进行分析和汇总，在此基础之上明确这两者的重点内容，提出具体的实施对策。

【关键词】国土综合整治;生态修复;内涵特征;实施措施

引言

随着社会经济环境的改变，全国土地整治工作也得到了优化，尤其是从改革开放以来，我国开始大范围推广土地整治工作，并加强了有关工作的研究力度。现如今，为了科学实现可持续发展目标，土地综合整理与生态修复工作已经逐渐上升为国家战略工程。传统国土整治与生态修复主要体现为土地利用规划中土地整治工作，其定位与作用与国土资源部所承担的职责紧密相关，在新的国土空间规划中，原有的土地整治已无法应对新的变化与要求。基于上述背景，本文重点对新时期土地综合整治与生态修复进行研究。

1.新时期全域国土综合整治与生态修复新要求

作为自然资源的保护与利用的新方法。为推进生态文明建设， 统筹山水林田湖草系统治理， 解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题， 国家组建自然资源部并以承担“ 两统一、一建立” 的主要职责。成为国土空间规划的重要内容和支撑。在新的发展理念下， 资源利用水平提高、生态环境质量提升等内容将是国土空间规划的重要规划目标和价值导向;国土空间整治与生态修复工作具有工程性、实施性、支撑性， 两个工作具备较为明晰的承接和补充关系， 应该是国土空间规划的编制与实施的重要内容和支撑手段， 甚至成为贯穿整个规划的重要脉络。国土综合整治与生态修复工作的具有重大意义与作用，但传统土地整治工作的方法已无法适应新的要求，亟须在新的国土空间规划体系中构建符合新要求的综合整治与生态修复架构。

2.国土空间综合整治与生态修复的内涵与特征分析

2.1国土空间综合整治与生态修复的内涵

国土综合整治在此概念基础上，本文综合相关研究成果，对整治的目标、理念、方法进行提升， 认为新的国土综合整治是指遵循“ 山水林田湖草生命共同体” 理念， 通过修复国土空间功能、提升国土空间质量，发挥国土空间的生态、经验、社会等方面综合效益的治理活动。在新的自然资源部门职责与国土空间规划架构中，本文认为生态修复概念的外延应该扩大，将原有的生态恢复与生态重建一并纳入生态修复的内涵中来， 以此实现对人工活动与生态系统关系进行全过程的管控。

2.2国土空间综合整治与生态修复的特征

首先是对象与内容的综合化。结合国土综合整治的主要内涵，其工作对象应重点着力于人居环境、特色文化空间、重要农产品生产、重要生态功能区等具有潜在价值的国土空间;生态修复则重点着力于生态重点及优先地区，特别是国家禁止开发区、生态环境敏感区和脆弱区等区域的保护与修复。城乡的国土价值和人居环境与自然生态系统密不可分，两者在山水林田湖草共同体等理念的指引下， 呈现综合化的交织状态。新的形势要求国土综合整治与生态修复工作由原有的工程性手段向多元化手段转型。

2.3两者之间的联系

首先，生态修复是国土综合整治的关键目标之一。国土综合整治的内容、手段、范围不断拓展， 在不断提升国土资源利用效率和质量的同时， 必然会对生态系统产生相应的影响，国土资源的可持续利用需要建立在生态系统完善的基础上，因此， 国土综合整治必须将生态系统的改善作为关键目标之一，是“生态系统”和“山水林田湖草” 生命共同体内在逻辑的统一。其次，国土综合整治是生态修复的主要方法之一。生态修复的实现必须依靠国土综合整治的技术方法、工程手段和综合效益补偿，通过整治活动提升生态修复的效率，提升生态系统的服务与功能，提供生态产品，发挥生态价值。

3.新时期全域国土综合整治与生态修复重点内容与实施对策

3.1新时期全域国土综合整治与生态修复重点内容

国土综合整治与生态修复的内容涵盖山水林田湖草整治与修复、城镇地区低效用地与环境整治、农村地区综合整治、地质环境整治与修复、海洋海岛整治与修复等各类问题，规划中应对结合地方实际， 采用基础数据分析、部门材料综合等多种方式，通过“问题分类、空间分区”的方式明确整治与修复重点。首先是在保证上位要求可传递的前提下，采用符合地方实际的整治和修复的问题分类体系，体现地方特色;同时结合不同国土空间的开发和保护格局要求， 划分特定的整治与修复分区，并确立不同分区应解决的重点问题。如城镇地区应重点关注人居环境提升、资源利用效率等问题，生态保护区域则重点关注生态安全、生态系统修复等问题。

3.2新时期全域国土综合整治与生态修复实施对策

（1）转变传统思想观念。①在不同阶段，一直坚持结合重大政策与措施和居民美好生活向往的要求，对发展中出现出的问题进行有效处理。②要构建以省级工作领导小组，着重推广国土空间综合整治与生态修复工作，同时要在办公室内部涉及自然资源部门，并将实践工作融入到各级政府中，以此在突破传统单一管理模式的基础上，构建共同促进土地综合整治与生态修复的工作环境。③针对土地综合整治与生态修复提出有关政策，这样有助于实践工作在政策融合的引导下构建政策合力，以此实现预期发展目标。（2）灵活运用体制机制。①突破政策界限。在甘肃地区进行土地整治与生态修复工作，必须要突破各项政策之间的连接通道，并提出具有突破性的政策，如新增建设用地指标奖励等。同时，指标收益要融入到指标出让村民委员会的乡村振兴战略工作中，并由此调动基层政府、社会群众等自主性和积极性。②平衡资源资金。为了让土地综合整治与生态修复工作的资金与资源实现自我平衡，在发展中必须要将由土地资源带来的各项效益看作获取资源的主要途径，这样不仅能增加资金渠道，而且可以促进其他资金的投入。③改善组织模式。土地综合整治与生态修复工程要将县级政府看作责任主体，并在实践推广中提出具有多样性的模式，不仅能保障基层群众的各项权益，而且可以针对不同情况提出有效的处理措施，以此保障实践工程落实展现出高效性和科学性。（3）确定工作重点。①强化整合力度。各县级政府要在明确国土空间规划内容后，提出具有针对性的土地综合整治与生态修复方案，并在整合各部门力量的基础上进行相关工作，以此保障各类工程可以集中落实。通过充分展现自然资源部门的政策优势，并优化耕地指标和结余建设用地指标交易，促使更多社会、金融等资本融入到实践工作中，不仅能有序落实土地综合整治与生态修复工作，而且可以达到预期效果。②加强示范作用。一方面在实践工作中要鼓励创新，支持先行先试;另一方面要做好业务和技术的指导，及时结合各地工作情况总结试点经验，并构建良好的沟通平台，这样不仅能加快土地综合整治与生态修复工作步伐，而且可以逐渐展现示范作用。③关注基础建设。通过深层探索各地土地空间的各项政策、技术及规程研究等，有助于更快构建较为稳定的工作系统。

对正处于革新阶段的新时期而言，土地综合整治与生态修复具有重要作用。通过了解当前土地综合整治与生态修复面临的机遇与挑战，必须要充分了解工业化、城镇化及农业化发展水平，并结合自然资源及环境特点，全面优化国土空间规划工作的要求和内容，同时要注重加强各部门员工的责任意识和战略思维。

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