对贵州省织金县政策性森林综合保险的思考

夏彩贵

摘 要：森林保险对于保障林农经济利益、增强林农抵御自然灾害能力、调动社会各界造林育林积极性都具有重要的意义。该文在了解织金县政策性森林综合保险实施情况、总结其主要做法的基础上，客观评价了森林综合保险取得的成效;针对存在的问题，提出了促进森林综合保险健康发展的对策建议，主要包括：多方面调动林农参保积极性，解决承保难问题;提高森林保险科技含量与制度约束力，解决理赔难问题;提高森林保险政策科学性与有效性，解决服务不到位问题。

关键词：织金县;政策性森林保险;问题;对策建议

中图分类号 F842.6 文献标识码 A文章编号 1007-7731（2020）20-0060-05

Thoughts on Policy Based Forest Comprehensive Insurance in Zhijin County

XIA Caigui

（Zhijin Forestry Bureau，Zhijin 552100，China）

Abstract：Forest insurance is of great significance to safeguard the economic interests of forest farmers，enhance the capability of forest farmers to resist natural disasters，and increase the motivation to afforest and forest for all the society.Based on the understanding of the implementation of policy forest comprehensive insurance in Zhijin County and summing up main practices，this paper evaluates its effectiveness objectively.At last，for the problems in the development of forest comprehensive insurance，this paper puts forward some countermeasures：first，to encourage forest farmers to participate by various ways to solve the problem of lack of insurance drive;second，to improve the scientific and technological content of forest insurance and institutional binding to solve the hardness of claims;finally，to improve and perfect forest insurance policy to solve the problem of inadequate service.

Key words：Zhijin County;Policy based forest insurance;Problems;Solutions

林業是生态文明建设的基础和关键，但同时也是一种生产周期长且风险性高的行业。随着我国市场经济体制的不断完善和林权支改革的不断推进，有效规避森林风险，建立健全森林保险制度势在必行。

森林保险是森林经营主体（被保险人）按照一定标准缴纳保险费以获得保险公司（保险人）在森林遭受灾害时提供经济补偿的合同行为，即投保人与保险人之间签订的相应经济合同[1]。该保险以公益林和商品林等林木为保险标的，这种行为以契约形式固定下来，并受到法律的保护;投保可以是国有林业生产 单位、集体所有制合作林产、林业股份制企业以及林业专业户、重点户等。森林具有准公共物品的特点，市场机制难以单独对森林保险发挥调节作用，为避免“市场失灵”现象，政策性森林保险受到重视。政策性森林保险是指在政府补贴下对林业经营者因非人为或非故意的原因造成的森林方面的经济损失提供补偿的一种保险制度【2】，它属于政策性农业保险的一种。开展政策性森林保险的目的在于保护受灾林农合法利益，以农户自愿为前提，各级财政按比例补贴为基础，由政府主导森林保险的供给，先试点、后推广，先起步、后完善，以提高林业抗灾能力。政策性森林保险具有非盈利性、强制性与自愿性相结合、政府扶持等3个方面的特点。政策性森林综合保险负责赔偿因火灾，自然灾害，森林病虫（鼠）害直接造成保险林木死亡、流失、掩埋、主干折断或倒伏的经济损失。因此，随着保险承保面积和补贴比例的不断提升，我国政策性森林保险已成为分散林业生产经营的风险、提高林农抵御自然风险的能力、保障林农的利益、调动社会各界造林育林的积极性等方面的重要工具和手段，但目前财政对森林保险的保费补贴已经远远超过农户自缴保费[3]，其政策预期效果是否达到？补贴效率到底如何？林农自愿投保的积极性是否提高？政府支持森林保险的能力是否有所加强？诸多问题备受社会各界的关注。为此，本文以2014年正式启动政策性森林综合保险项目的贵州省织金为对象，通过查阅资料、座谈交流的方式（座谈交流对象涉及全县32个乡（镇、街道）及1个国有林场具体负责政策性森林保险业务的工作人员）开展调研，获得相关资料，系统分析了存在的问题及原因，并提出了对策建议，以为促进织金县政策性森林综合保险业的健康发展提供参考。

1 研究区概况

织金县位于贵州省中部偏西，毕节市东南部，地处乌江上游六冲河与三岔河交汇的三角地带。东面与贵阳市相邻，南面与安顺市和六枝特区接壤，西面与纳雍县和六特区枝交界，北面与大方县和黔西县毗邻。气候属亚热带东南季风湿润气候，年降雨量1060～1500mm，无霜期240～290d，年相对湿度82%。植被属中亚热带常绿阔叶林带，其组成种类繁多，类型复杂，森林植被又具有较强的次生性。

2 织金县政策性森林综合保险实施情况

2.1 政策支撑 在我国，森林保险属于农业保险的范畴，自2004年到2018年的中央“一号文件”中，其政策内容均有所涉及。尤其随着集体林权制度改革的不断推进和深化，政策性森林保险的重要性越发凸显，除中央“一号文件”外，从2008年起，中央及各级部门先后出台了多项政策文件来推动政策性森林保险工作，2009年，福建、江西和湖南3省的森林保险首先被财政部、国家林业局纳入了国家政策性农业保险试点范围，相关部门先后出台了《关于中央财政森林保险保费补贴试点工作有关事项的通知》《关于做好森林保险试点工作有关事项的通知》等政策文件，逐步将森林保险纳入中央政策性森林保险保费补贴范围，以确保政策性森林保险工作的有序开展。2013年3月贵州省林业厅会同金融、农业、保监相关部门联合下文《关于进一步扩大我省农业保险保费补贴品种相关工作的通知》，《通知》明确了政策性森林保险保费的各级保费补贴比例，公益林保费补贴：中央50%、省30%、市6%、县14%;商品林保费补贴：中央30%、省25%、市7.5%、县17.5%，林农20%;2013年6月，贵州省林业厅会同财政、金融、保监部门联合下文《关于印发贵州省政策性森林保险指导实施意见》，2013年7月，毕节市人民政府办公室出台了《毕节市政策性森林保险实施意见（暂行）》，2013年8月，织金县人民政府办公室出台了《织金县政策性森林保险实施方案（暂行）》。该实施方案中明确了织金县政策性森林保险统一实行综合险，保险期限为1年，辖区内的森林资源，不分林种、树种，保险费率为3‰。2016年，贵州省林业厅会同省金融办、省财政厅、省农委、省扶贫办、省保监会出台了《贵州省2016年政策性农业保险工作实施方案》。2017年3月，毕节市林业局下發了《关于加快推进2017年政策性森林保险工作的通知》，文件中调整了政策性森林保保费补贴的比例，公益林比例不变，商品林保费补贴比例调整为：中央30%、省级财政30%、市级财政7.5%、县级财政17.5%、林农15%。

2.2 实施情况

2.2.1 入保情况 根据上级林业主管部门的相关文件，织金县积极开展了政策性森林综合保险的相关工作，2014—2017年入保情况见表1所示。由表1可知，2014年、2015年、2016年、2017年保险金额和保费分别为89713.455万元、269.1404万元;89712.66万元、269.1379万元;90091.988万元、270.276万元;99188.503万元、297.5656万元。投保森林类型涉及公益林和商品林，投保对象涉及集体林权改革部分、国营桂花林场、退耕还林部分。

2.2.2 理赔情况 2014年受灾林地49宗，受灾面积329.85hm2，理赔金额为140.6355万元，2015年受灾林地40宗，受灾林地面积202.67hm2，理赔金额103.04625万元，2016年受灾林地39宗，受灾林地124.59hm2，理赔金额为47.2902万元，2017年受灾林地14宗，受灾林地面积66.24hm2，理赔金额21.941625万元。4年累计理赔金额312.9136万元，年均理赔金额78.2284万元，理赔金额占保费的比例为28.29%。

3 主要做法和成效

3.1 主要做法

3.1.1 确定工作目标 通过保费补贴的政府财政支持方式，把全县范围内集体林权制度改革时颁发过林权证的公益林和商品林纳入政策性森林保险范围，引导林业企业、林业专业合作组织、林农积极参与政策性森林保险，提高森林灾害预防和应急能力，实现生态得保护、林农得实惠、保险得发展的目标。

3.1.2 明确工作思路 以科学发展观为指导，以政府引导为前提，以政策支持为保障，以市场运作为手段，以扶持林业生产发展、服务林农为目标，以防范和控制林业生产过程中的风险为目的，以确保林木安全和促进林农增收为重点，充分发挥公共财政对林业的支撑保障作用，加快完善林业生产融资体系，增强林业抵御风险的持续健康发展能力，促进农民增收。

3.1.3 规范管理行为 根据《贵州省政策性森林保险指导意见》（黔林宣通〔2013〕155号）和《毕节市政策性森林保险实施意见（暂行）》（毕林办通〔2013〕120号文件要求，出台了《织金县政策性森林保险实施方案（暂行）》（织府办〔2013〕230号），规范管理行为，确保从承保单位的确定、承保协议的签订、投保清单的确认、保单的签订、发放保险凭证的管理、保费补贴申报及划拨、森林保险灾害损失鉴定、理赔资料收集，到受灾保险赔款及理赔时效等一系列工作能有理有据、有条不紊地开展。

3.1.4 坚持科学实施

3.1.4.1 统筹部署，分工明确，强化宣传 政策性森林保险承保单位中标后，织金县林业主管部门同承保部门签订《织金县政策性森林保险承保协议》。为推动该项工作的开展，林业主管部门组织召开了林业部门的分管局长、相关业务人员、分管林业的乡（镇）领导、林业环保站负责人、保险公司负责人及负责政策性森林保险工作的业务人员为参会人员的政策性森林保险专题大会，大会上分管局长对织金县政策性森林保险工作做了全面的部署，林业局及各乡（镇）负责提供投保单及参与赔付的查勘定损工作，保险公司负责保单的签订及受灾赔付工作，财政部门负责保费补贴的拨付工作。并要求乡党委、政府通过召开各种会议等形式，大力宣传开展政策性森林保险的意义、政策、保险内容和具体实施办法，真正做到家喻户晓。

3.1.4.2 兼顾利益、分类实施 统筹兼顾财政补贴能力、林农缴费能力和保险承办机构的承保能力，对公益林和商品林区别对待，分类指导。公益林保险费由各级财政按比例补贴：中央财政补贴50%、省财政补贴30%、市财政补贴6%、县（区）财政补贴14%。商品林保险费由各级财政补贴与投保人自缴组成：中央财政补贴30%，省财政补贴25%（2014、2015、2016年）、30%（2017年），市财政补贴7.5%，县（区）财政补贴17.5%，投保人自缴20%（2014、2015、2016年）、15%（2017年）。

3.1.4.3 明确责任，突出抓实 根据专题会议明确投保清单由林业局及乡（镇）负责提供，乡（镇）领导又将其工作明确给林业环保站（或包村干部）和村书记、主任负全责。并要求投保清单中每一宗林地的林木所有权人签字盖章。

3.1.4.4 协同配合，共同推进 因政策性森林保险是一项新生事物，投保人员多而杂，按照传统保单签订方法签订保单，工作量大;群众对政策性森林保险知晓率低，农民对保险报案、赔付程序不清楚。针对以上问题，以保障林农利益为出发点，林业主管部门、承保机构、财政部门建立协同配合机制，及时解决实施过程中的新情况、新问题上。按照政府和有关部门要求，结合实际制定切实可行的实施方案。

3.1.4.5 遵循规则，搞好服务 参与政策性森林保险的经办机构要严格按照国家法律法规和有关要求做好承保、理赔、宣传、培训等全过程服务，尽量做到承保手续简单、理赔流程便捷、赔案处理规范，赔款及时足额。承保单位在电视、广播、网络、宣传海报、宣传折页、服务手册等媒体、媒介发布政策性森林保险报案电话、查勘应提供的材料、定损相关规定、理赔流程等信息。

3.2 取得的成效 自2014年织金县实施政策性森林综合保险以来，取得了一定的成效。

3.2.1 森林保险覆盖面稳定扩大，保险金额逐年增加 自实行政策性森林保险以来，保险覆盖面逐年扩大，保险金额逐年增加，保障能力逐步增强。2014年启动政策性森林保险，承保面积7.9746万hm2，提供保障风险金近9亿元，2017年，承保面积8.8168万hm2，提供保障风险金近10亿元，惠及林农近6万户。

3.2.2 风险保障功能 政策性森林综合保险在帮助林农降低经营风险、及时恢复灾后生产方面发挥了重要作用。自2014年开展政策性森林保险以来，全县先后发生了森林火灾、洪灾共102起，因灾损失森林面积723.35hm2，理赔面积723.35hm2，支付理赔312.9136万元，有力地化解了林木经营者森林火灾、洪灾等自然灾害的风险，帮助林农及时恢复生产，充分体现了森林保险的保障作用。

3.2.3 林业投融资环境得到优化，经营者资产保险意识进一步强化 政策性森林保险补贴制度的实施，加大了各级财政对林业的投入，强化了林业经营者的资产保险意识和管护森林资产的责任意识，增强了各类金融机构投资林业的信心，林业融资环境得到了改善，促进了林权抵权抵押贷款增长，调动了林农开展生产经营的积极性，对于保障林农收益、推动生态建设发挥着重要作用[4]。自2014年以来，开展林权抵押贷5宗，抵押林地面积73.8hm2，获得贷款金额426万元。

3.2.4 集体林权制度改革得到巩固，林农发展林业生产的信心增强 政策性森林保险的实施让林农以较少的投入获得了较稳定的经营保障，增强了林农发展林业生产的信心，有力地推动了集体林权制度改革的发展，促进了林区的和谐发展[4]。

4 存在的问题

通过查阅相关资料及对林农个人及家庭的基本情况、林农家庭经济状况、森林保险情况以及林农政策需求等方面的了解，织金政策性森林综合保险工作的开展存在以下几个方面的问题：

4.1 承保难

4.1.1 林农风险意识淡薄 由于林农受教育水平低下，思想观念比较落后;多数小户林农保险意识不足，风险意识淡薄，投保意愿不高[5]。

4.1.2 保险费收取困难 一方面，由于小户林农家庭收入有限，闲余资金缺乏，不愿购买森林保险，保险费缴纳缺乏积极性;另一方面，由于林木生长周期漫长、灾后恢复极为缓慢，林业部门对林木采伐限额控制严格，林业收益对小户林农的收入增长影响十分有限，导致其投保意愿不高[6]。

4.1.3 承保信息采集难 在森林保险实际运行中，保险机构对商品林投保信息采集成本较高，投入较大，效果欠佳 ，如林農身份证号、联系方式、账户信息、林权证复印件等信息，常常受制于林农分散、外出务工、转承包等因素，采集成本投入和产出反差较大，而且如果承保信息不全将引发后续理赔信息确认、理赔时效性不足等衍生问题[6]。

4.1.4 森林保险承保率低于考核目标 由于部分林木权属不清，影响政策性森林保险承保率。根据《织金县政策性森林保险承保协议》内容及上级业务主管部门下达的目标考核任务，织金县应纳入政策性森林保险面积为13.58万hm2，其中公益林11.2173万hm2、商品林2.3627万hm2;而经2008年集林林权制度主体改革发证的面积为9.5827万hm2（其中公益林7.686万hm2，商品林1.8967万hm2），国营桂花林场发证面积为0.2773万hm2，退耕还发证面积约0.8万hm2。织金县已发证面积约为10.66万hm2，小于应纳入政策性森林保险面积13.58万hm2，还有约2.92万hm2的林地没有确权发证，故2.92万hm2的林地难与开展政策性森林保险投保工作，织金县政策性森林保险的承保率只有78.5%，低于考核目标。

4.2 理赔难

4.2.1 查勘定损技术准确度欠佳 保险机构面临受灾地块区划、损失程度、赔付率的确定等技术问题，容易引发争议。目前，保险公司仅能依靠林业技术人员运用对坡勾绘，GPS定位测量技术，对受灾林地进行查勘定损，定损准确度和林农认可度欠佳，容易引发争议[6]。

4.2.2 理赔资料收集难 集体林木受灾，在收集理赔相关资料时因涉及人员较多，理赔资金分配方案难确定，相关资料难收集影响赔付资金的拨付。

4.2.3 部分受灾信息上报受阻 森林火灾是森林的第一灾害，是织金县林木的主要灾害，为保护好织金县的生态环境，森林火灾纳入织金县各级政府目标考核，在收集统计灾害信息时，各级政府怕影响年终目标考核，隐瞒了部分火灾信息，导致理赔不到位。另外，保险公司宣传工作不到位，发生火灾时林农找不到报案电话，灾害信息上报受阻，导致理赔不到位。

4.3 服务不到位

4.3.1 法律支撑不足 政策性森林保险的发展离不开政府的扶持和法律的保障，但目前还没有专门的森林保险的法律法规，政策性森林保险制度仅仅作为一项政策而非法律条文的形式予以规定[7]，政策性森林保险的实施缺少法律保障。随着国家法治体系建设的加强，农村法律知识日益普及，林农的法律意识不断增强，在调处林木受灾理赔纠纷过程中，一些林农对提供的“实施意见，实施方案”持怀疑态度，他们要求实施部门出示相关的法律法规条文，但由于国家缺乏森林保险的法律法规，因此，给基层纠纷调处工作带来一定难度。

4.3.2 县级调整政策出台不及时 2013年织金县政府出台《织金县政策性森林保险实施方案》，2016、2017年贵州省、毕节市相继出台相关方案，调整各级保费补贴比例，但县级政府并未出台相应的调整方案加以跟进，仍然还在使用2013年县级政府出台的《织金县政策性森林保险实施方案》。

4.3.3 宣传力度不足 政府对政策性森林保险的宣传力度不够，林农接受信息有限，林农对政策性森林保险了解不足，导致林农投保意愿不高。另外由于宣传不到位，林农理解出现偏差，导致林农对林木的管护放松，林农认为受灾后都会有保险机构赔偿，放松管护也不影响林农收入，甚至有的林农还故意制造灾害，如森林火灾，主要是针对集体公益林部分。

4.3.4 财政补贴划拨不及时 由于各级财力不足，省、市、县财政补贴划拨出现不及时，当年的保费补贴常常出现夸年划拨，一定程度上影响了森林保险工作的开展。

5 促进政策性森林综合保险健康发展的对策建议

5.1 多方面调动林农参保积极性，解决承保难问题 （1）加强宣传力度，提高林农风险意识，调动林农参保积极性，提升入保覆盖度。一是通过电视、广播、网络、宣传海报、宣传折页、服务手册等媒体、媒介发布政策性森林保险政策、意义、报案电话、查勘应提供的材料、定损相关规定、理赔流程等信息，让更多林农了解、认可、参与政策性森林保险。二是通过走访群众，服务群众，让更多群众受益于政策性森林保险，从而参与政策性森林保险。（2）创新林木采伐限额控制制度、积极发展林下经济，增加林农林业收入，提高林农经营林业的预期，调动林农参保积极性。（3）地方政府积极处理集体林改遗留问题，进一步明晰部分林木权属，保障林农的合法权益，调动林农参保积极性，提高承保率。

5.2 提高森林保险科技含量与制度约束力，解决理赔难问题 （1）推行高新技术，提高查勘定损技术准确度。引进卫星定位、遥感影像等技术和装备在林业灾害监测监控、查勘定损中的应用，提高承保机构查勘定损的精确性。（2）建立森林保险信息平台，确保理赔提速。建立政策性森林保险入保数据库及信息查询共享平台，解决承保信息采集难问题，提升保险机构的理赔服务能力，从而达到受灾林木的及时理赔。（3）建立健全森林灾害信息报送机制，确保受灾信息及时报送。一是建立森林灾害信息报送平台，及时反映森林灾害信息;二是健全森林受灾信息报送监督与奖惩机制，提高制度约束力，杜绝相关政府部门隐瞒部分火灾信息，导致理赔不到位的行为发生。

5.3 提高森林保险政策科学性与有效性，解决服务不到位问题 （1）完善森林保险制度，加强政策、法律支撑。国家应出台政策性森林保险的法律法规，如“政策性森林保险法”或“政策性森林保险实施条例”等，提高森林保险政策的科学性。这样可打消部分林农对政策性森林保险相关政策的怀疑，使基層林业工作者在政策性森林保险工作时更加顺利、更加有法可依。（2）转变管理理念，提高森林保险政策的执行水平。一是县级政府相关部门要转变工作作风，跟踪上级新出台的森林保险政策，积极研究本县实际情况，及时出台县级调整政策，提高森林保险政策的有效性和时效性。二是完善财政补贴划拨制度，强化各级财政为民理财观念，消除当年的保费补贴常常出现夸年划拨的非正常现象，保障森林保险工作的正常开展。

参考文献

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[2]李文会 张连刚.中国政策性森林保险的政策演进与展望——基于中央“一号文件”的政策回顾[J].林业经济问题，2017，37（03）：55-60.

[3]邓晶 陈启博.基于DEA模型的我国森林保险保费补贴效率研究[J].林业经济，2018，40（10）：88-95，112.

[4]祁门县财政局.祁门县政策性森林保险民生工程成效显著[OL].[2017-10-25]http：//www.ahqimen.gov.cn/BranchOpennessContent/show/705952.html

[5]隗红超.林改背景下湖南林业政策性森林保险实施情况的调查分析[D].长沙：中南林业科技大学，2013：24-30.

[6]孙哲斌.政策性森林保险实务和监管问题究[OL].[2018-01-19]中国保险报.（http：//www.chinarm.cn/Insurance/2018/0119/23209_1.html）

[7]辛旭东，肖蓓.浅谈政策性森林保险的不足与完善[J].法制与社会，2011，5（上）：159-160.

（责编：张宏民）