丽水: 补齐开发区监督短板

陈吉英

开发区是各地开发建设、科技创新和产业转型的主战场，是国家和地方经济社会事业发展的重要增长极。丽水市人大及其常委会本着“提升开发区治理效能人大不能缺位”的理念，从2014年起，把丽水经济开发区列为市本级财经监督重点，摸着石子过河、不断探索实践，拓展监督领域、丰富监督方式，“三箭齐发”弥补监督空白，形成了以财政监督为重点、产业监督为关键、制度监督为基础的开发区人大监督新模式，切实保障宪法和法律在本级行政区域内得到全面实施。

经过6年持续加码，从最初的调研关注到常委会审议、人代会审查，逐步形成对丽水经济开发区经济社会发展计划及财政预算编制、执行、决算的全面审查和全过程监督，推动开发区管理体制得到完善，绿色经济得到高质量发展。

丽水经济开发区于1993年设立，2002年启动南城水阁区块建设， 2014年升级为国家级经济技术开发区，27年来面积扩大了20多倍。

随着开发区经济实力提升、区域面积扩展、集聚人口增加、社会事务增多、城市功能完善，早已由单一工业化的经济功能区渐变为多功能城市综合区，各类派驻和派出机构逐步建立健全，与其他行政区渐为趋同。

而长期的监督缺位，致使开发区在快速发展的同时，在产业布局、财政资金使用等方面出现了一系列问题，也为滋生腐败提供了土壤。

为破解这一困局，自2014年起，丽水市人大常委会逐年加大对开发区的监督力度，逐步形成对开发区经济社会发展及财政预算编制、执行、决算的全面审查和全过程监督，有力推进开发区经济高质量发展。

6年探索，开发区监督实现从无到有

2015年2月，丽水市三届人大五次会议期间，与会代表发现，提交大会审查的《关于丽水市2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年国民经济和社会发展计划草案的报告》，比往年多了一张附表——《2015年丽水经济开发区经济和社会发展主要目标安排表》，上面列有地区生产总值、规模以上工业增加值、一般公共预算收入等，包括经济发展、结构优化、环境保护三大类15项指标。

正是这张附表，标志着丽水经济开发区正式列入丽水市人大的监督范围。

此后的每年初，开发区都会研究编制年度经济社会发展计划草案，确定主要发展目标，并提交市人代会审查批准。而主要发展目标完成情况，于第二年提交市人代会审查。

闭会期间，市人大常委会还以调查研究的形式，年中听取开发区管委会关于上半年经济社会发展计划执行情况汇报，年底听取全年计划完成情况汇报，实现了人大对开发区经济社会发展计划的全过程监督。

可对开发区的监督，关键还是要“盯住钱”。2014年，丽水市人大常委会明确要求开发区按一级政府财政预算形式全口径编制预算，并提交市人大常委会审议，内容包括一般公共预算、政府性基金预算、基本建设预算以及政府性债务等。

丽水经济开发区管委会是市政府派出机构，不是一级政府，也不是政府组成部门，预算编制没有规范标准。如何编制预算，才能更切合实际、更体现开发区的全部资金管理？在市财政局的指导下，开发区着手编制2015年财政预算草案，起草《关于丽水开发区2014年预算执行情况及2015年预算草案的报告》。

2015年3月30日，丽水市三届人大常委会第二十六次会议听取和审议了市财政局受市政府委托所作的《关于2015年度市政府工作部门及开发区预算编制情况的报告》，并对丽水开发区2014年预算执行情况及2015年预算草案报告进行了审查。

2016年9月，市三届人大常委会第四十一次会议对丽水开发区2015年决算情况进行审查，并听取了审计情况报告。

至此，预算草案审查—预算执行监督—决算审计—决算审查批准，这一贯穿全过程的闭环监督机制，有效监督规范了开发区权力行使和财政资金使用。

2017年3月1日起实施的《浙江省预算审查监督条例》明确规定：“开发区（园区）管理机构等人民政府设立的派出机关（机构）应当编制预算”“预算纳入本级预算，报本级人民代表大会审查批准”。据此，丽水市人大常委会主任会议讨论决定，从2018年开始，开发区预算与其他部门预算草案一同提交市人代会审查。

自那起，丽水市人大對开发区预算审查监督，由人大常委会组成人员扩大至全体人大代表，对丽水开发区预算审查也更加细致、更加规范。

借力审计，开发区监督从程序走向实质

2015—2019年，丽水市审计局连续4年对丽水开发区预算执行情况进行了审计。每年审计侧重点不同，年年都审计出不少问题。对这些问题的整改，自然也成了市人大常委会关注的焦点。

2015年的审计工作报告，反映了丽水开发区因拆迁安置工作进展缓慢，增加安置成本3000多万元的问题。市三届人大常委会第三十二次会议审议后，向市政府提出了书面审议意见，要求切实整改问题。2016年1月，市人大常委会财经工委还会同财政、审计部门开展专项督查，督促开发区管委会倒排计划，力争用3年时间通过迁建安置和公寓安置完成历史存量安置任务，解决因拆迁尚未安置的2582户安置问题。

2016年9月底，丽水市三届人大常委会第四十一次会议听取和审议了市政府关于市本级2015年度财政预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告。报告反映的69个问题中，涉及丽水开发区的问题14个，且涉及资金量大。为提高监督效果，常委会审议意见明确提出，第二年要听取市政府关于该审计报告反映问题的整改情况报告。

这也是市人大常委会首次听取审计查出问题整改情况的报告。为此，市政府成立了以常务副市长为组长的审计问题整改工作领导小组，开发区管委会也成立了以管委会主任为组长的整改工作领导小组。

2017年5月下旬，市人大常委会听取和审议市政府关于市本级2015年度财政预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况报告时，开发区的14个问题已完成整改13个，部分整改1个。至当年9月底，14个问题全部整改，收回、上缴入库资金 1.2亿元，并出台了10项相关管理制度。

2019年，市审计局继续加大审计力度，审计查出丽水开发区2018年预算执行及其他财政收支中10个问题，其中包括企业招商合同未实施到位等历史遗留问题，涉及资金 4699.31万元。为督促問题整改，市人大常委会财经工委与市府办、市审计局联合组成督查组，对开发区审计问题开展专项督查。

2019年11月28日，丽水市四届人大常委会第十九次会议听取和审议了市政府关于2018年度市本级预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告，审议意见要求市政府加强协调，下决心解决好遗留问题，并于2020年11月向市人大常委会报告有关问题进一步整改情况。

力破困局，助推开发区高质量发展

助推开发区高质量健康发展，产业布局和体制问题是关键。6年来，丽水市人大常委会对开发区组织开展了4次产业方面的专项监督、4次体制方面的专题调研。

2014年，市人大常委会听取和审议了市政府关于招商引资专项工作报告，提出要注重开发区引进企业“亩均投资额”“亩均产值”“亩均税收”，推动开发区连续几年开展“亩均论英雄”改革，不断盘活利用闲散土地，整治“低散乱”企业，有效提高土地利用率。

此后，针对开发区企业科技含量低、环境污染严重等突出问题，市人大常委会先后就合成革企业转型升级、环境污染整治、战略性新兴产业培育等议题开展专项监督，推动开发区开展合成革转型升级3年计划、培育壮大战略性新兴产业、污水处理达标排放等行动。

为此，丽水经济开发区也曾经历过淘汰落后产能的发展低谷，规模以上工业增加值2015年下降了6.6%，但从2016年开始便出现了连续增长的态势，其中2016年增长4.0%、2017年增长8.8%、2018年增长8.9%、2019年增长11.5%。另外，2018年合成革产值比2015年减少了近一半，环境污染明显改善;战略性新兴产业增加值、高新技术产业增加值和装备制造业增加值分别同比增长16.5%、10.6%和21.5%。

为更好推进开发区高质量发展，在监督推动产业健康绿色发展的同时，丽水市人大常委会还紧盯丽水开发区的体制机制不顺问题。

2015年，市人大常委会听取和审议市政府关于丽水生态产业集聚区管理体制情况报告，审议意见要求市政府调整完善集聚区管理体制，加快丽水市生态产业集聚发展。

2016年，市人大常委会再次就丽水生态产业集聚区管理体制情况开展调研，分别形成关于丽水经济技术开发区管理体制、丽景民族工业园管理体制、丽缙五金科技产业园管理体制情况的3个调研报告提交市委，如实反映问题，提出切实可行建议。根据市人大建议，同年 11 月，丽水市委办、市府办联合出台《关于完善丽水经济技术开发区管理体制和运行机制的意见》，明晰了开发区行政审批和经济管理职能 ，调整开发区社会事务治理职能和机构编制，将丽缙园交由缙云县管理，解决了该工业园区与行政区域管理的现实冲突问题。

为贯彻《中共浙江省委关于高水平推进新时代人大工作和建设的意见》，2019年8月，市人大常委会就探索开展开发区功能区人大工作情况进行了调研。根据市人大常委会调研建议，《中共丽水市委关于高水平推进新时代人大工作和建设的意见》明确：“在丽水经济技术开发区设立人大常委会工作委员会，作为市人大常委会的工作机构，协助开展监督、组织代表活动等。”

接下来，丽水市人大常委会将继续坚持把开发区年度发展计划、财政预算提交市人代会审查，通过人大监督与审计监督有机结合，不断加大对开发区的预算监督，并把开发区政府性重大投资项目和产业发展作为市人大常委会每年的专项监督重点。同时，还将在丽水经济技术开发区设立人大常委会工作委员会，作为市人大常委会的工作机构，协助开展监督、组织代表活动等。

（除署名外，本文其他配图由丽水市人大提供）