部门预算分项审查的“温州探索”

吕进科 殷旭晶

足国之道，节用裕民。財政预算就是“政府账本”，每一笔收入和支出都关乎国计民生。对财政预算进行审查和监督，就是为了看紧政府的“钱袋子”，使财政资金用在急处、用到实处、用出效益，这也是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。

近年来，为了提高对财政预算审查监督的实效，温州市人大以部门预算分项审查为切入点，探索推进公共财政预算改革——在全国首创分项审查表决市级部门预算，引入公众参与和民主监督，建立部门预算听证、分项审议表决、预算刚性约束和部门决算审计及绩效评价等一整套较为完善的监督机制，使得温州在部门预算审查方面逐步达到全口径、全过程、全覆盖，实现了从程序性监督向实质性监督的转变，这项工作也走在了全省和全国前列。

一张网

连续11年分析部门预算数据，实现从周期性监督到实时监督

2019年，全新一版的温州市人大预算联网监督系统项目投入试运行，这是原有预算在线监督系统的“升级版”。该系统的最大亮点是，实现了与财政金财工程、资产云管理平台和审计督改平台对接，实现与部门国库支付数据的实时无缝关联，在国内处于领先水平。

据温州市人大常委会预算工作委员会相关负责人介绍，升级后的监督系统，功能更强大：可捕捉的信息更翔实，预算审查更深入，每笔支出可追踪到最终使用去向，为专家审查部门预决算提供必要参考。同时，内容更丰富，监督范围除涵盖四大预算的编制、执行、决算监督外，更扩展到对政府投资项目监督、财政专项资金监督、国有资产管理监督、转移支付资金流向监督、财政资金的绩效评价等。

温州市人大预算在线监督系统可追溯到2009年。就在这一年，温州市人大为了探索深化部门预算审查，与市财政局建立了预算在线监督系统。有了这个系统，在市人大机关在线监督室的专用电脑上，可以实时看清政府部门的每一笔开销。

在做好预算支出实时监督的同时，每个季度结束后，预算工委将所有部门预算执行情况通过在线监督系统导出，部门预算指标下达是否及时、支出进度是否合理……分析出来的数据和问题，将由预算工委提供给预算审查专家，作为下一年度预算审查的重要依据。

到2020年，温州市人大对于部门预算的数据分析工作已经坚持了整整11年。在线监督系统和数据分析工作，大大提升了问题发现和整改的效率。2015年市人大统计发现，45个市级部门年末结余资金5.69亿元。为此，市人大及时提出整改要求，督促财政部门及时清理结余资金。经过几年的努力，财政部门形成了一套当年收回市级资金结余、两年收回省拨资金结余的机制，基本消除了财政资金沉淀，提高了资金使用效率。

“在决算和预算审查中，我们可以利用联网监督系统，对以往年度部门预算的每一笔项目支出详细情况进行深入的查阅，及时发现问题。”市人大代表、预算审查专家郑小秋说，大数据等技术的应用，为改变监督方式、提高监督实效提供了强大的技术支撑。同时，也可以促进审计发现问题的整改落实，改变屡审屡犯现象的发生。

一场听证会

连续8年召开，从“一堆数字看不懂”到“越做越细、很通俗”

2019年12月3日，温州市人大常委会对市国资委、市粮食和物资储备局等单位2020年的预算草案进行了专题听证。这是温州市人大常委会连续第8年举行预算草案听证会。

在这次听证会上，市人大常委会组成人员、市人大代表、市民代表等围绕预算编制依据、预算执行率、财政资金使用绩效等情况进行提问，预算单位和财政部门现场进行了答复、解释和说明。

“过去的预算草案是一堆数字让人看不懂，预算审查改革后，部门预算草案越做越细，通俗多了。哪些钱该花，哪些钱不该花，预算审查、听证会，都是为了管好‘钱袋子。”市人大代表孙国勇曾多次参加听证会。他发现一个现象，每次听证会，虽然不是对每个部门预算都进行听证，但没有轮到听证的部门也会过来听，这说明大家对这一块工作都很重视。

公开听证，倒逼部门公开预算的更多“细节”。部门在预算草案编制的时候，越来越细致。2018年的听证会上，温州市人力社保局提交了长达58页的预算草案，包括《人力社保局基本情况表》《2018年部门预算执行分析表》《2019年部门预算项目支出表》等7张表格。

从中可以很清楚地看出市人力社保局2019年有哪些项目要开支，花钱的依据是什么，花多少钱是怎么测算出来的，2018年这个项目花了多少钱，执行的情况如何等等。比如，人才工作经费，在一般项目中安排人才经费375万元，人才管理服务办公室213万元，另外在市级专项中又分别安排人才工作相关经费三项共1736万元。代表们结合温州引人才难、留人才难的困境，对上年度经费使用效果提出质疑，并要求人力社保局详细说明将采取哪些举措，如何有效使用这些资金，为温州经济社会发展提供人才支撑。

在听证会上，有关部门被质疑、被责问，成为一种常态。在某场听证会上，体育局被质疑偏重竞技体育，被要求增加群众体育方面的经费，而国土、卫生两部门则因为出现部分项目经费较大结余、执行率较低情况，也被要求调整。

开展部门预算听证，使得预算安排走向公开，直面人大代表和社会公众的监督，有效扩大预算民主，充分体现了人民群众对预算的知情权、参与权、监督权，确保公共财政取之于民、用之于民。

一次常委会会议

重点审查部门的预算草案逐个审议表决，科学预算理念深入人心

2019年12月24日，温州市第十三届人大常委会举行第二十五次会议，这次会议表决通过了重点部门预算（草案）。每年12月底召开的常委会，对重点审查的部门预算草案逐个进行审议表决，这也是温州人大工作的一大亮点。

常委会审议表决前，财政部门根据市人大常委会审查意见，对部门预算草案文本进行修改，再将修改后的部门预算草案文本和审查意见整改落实情况重新提交市人大常委会，由市人大常委会会议对重点审查的部门预算草案逐个进行审议表决。表决通过后的部门预算草案才能提交市人代会。

以2019年为例，温州市人大常委会通过部门预算分项审查，对市国资委、粮食局部门预算草案进行公开听证，推进78个部门共269个预算项目优化调整，涉及金额4.28亿元。

温州市人大常委会预算工委有关负责人表示：“常委会预算表决权的设定，使得常委会对部门预算分项审查意见得到落实，从而实现由程序性审查到实质性审查的转变。”

预算的执行和编制同样重要，温州市人大常委会会“跟踪监督”预算的执行情况。按照相关规定，如果某个部门预算执行调整超过10%，要提请市人大常委会的审查批准。审议表决的重点审查部门，其决算草案最终需经过市人大常委会的审查批准。同时，在審查批准决算前，要求审计部门、财政部门对重点部门当年的预算执行情况进行审计或整体支出绩效评价。市人大常委会还专题开展审计发现问题整改跟踪落实，将绩效评价结果应用于预算审查，推进了部门预算编制、执行规范化。

一套制度

建章立制、探索创新，为部门预算分项审查“铺平道路”

2012年发生的众多事件，在温州公共财政预算改革史上写下了浓墨重彩的一笔。

2012年2月，温州市人大常委会决定设立预算工作委员会，并成立了预算审查专家委员会;2012年4月，温州市委出台了《关于加快推进公共财政预算改革的实施意见》;2012年10月，温州市人大常委会出台《温州市市级部门预算审查监督办法》。这一整套制度的制定、完善，为温州部门预算分项审查进入“深水区”创造了条件，为人大的监督厘清了路径。

根据实施意见和监督办法的相关规定，2013年1月5日，温州市人大常委会会议首次对人力社保局、国资委、卫生局、外事办、人防办、海洋渔业局等6个部门预算草案进行了分项审议表决，当时此举在全国尚属首创。

2013年1月9日的《人民日报》以《温州：首创分项审查表决市级部门预算》为题，记录了这一事件，并为温州市人大做出的新探索点赞。

《人民日报》在报道中称，从“整体表决”到“分项审查”，从“攥着一个总数字”到“审查一沓报告”，这有利于预算监督落实到政府部门的每一个项目中，有利于深究每一笔预算安排的合理性，有利于保证政府的每一个行为更加体现民意、贴近民生。

为了进一步深化部门预算分项审查，2018年，温州市人大常委会对《温州市市级预算审查监督办法》和《温州市市级部门预算审查监督办法》进行逐条研究和修改。在坚持制度创新、监督方式创新的基础上，使温州人大的预算监督工作能更加适应新时代关于“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求，进一步强化审查实效。

2019年，市人大常委会还制定出台《关于政府重大投资建设项目监督办法》，首次建立对财政投资超 3 亿元建设项目的审查监督机制，首批审查通过瓯江引水工程、温州港核心港区深水进港航道工程、瓯海二高迁扩建工程等 3 个政府重大投资建设项目。

部门预算分项审查的持续推进，让财政部门从5月份就开始部署下一年度部门预算编制工作，并改进编制方式，完善项目规范和单项定额标准，使得部门预算规范化、科学化程度大大提高。科学预算的理念逐步深入人心，部门预算理念已从“尽量多要”向“需多少要多少”转变，预算变得更加公开透明、更加体现民意，为打造公共财政、阳光财政建设提供了“温州样本”。

（图片由温州市人大提供）