基于农村居民金融发展权的农村金融法律制度完善

摘      要：随着我国金融市场的逐步成熟，社会主体要求创新金融服务、增加资本性收益的呼声也越来越高，但农村居民的金融利益因农村金融法律制度不完善而没有得到充分保障。本文分析了农村金融供需失衡问题的表现及成因，从农村金融市场供给保障出发，提出由全国人大或全国人大常委会制定农村金融专门立法，明确农村金融机构金融供给的法定责任;从农村金融市场需求保障出发，提出要增强农村金融需求者的融资能力，加快农村土地抵押担保制度立法，规范农村民间金融机构的金融服务活动，从而为实现农村居民金融发展权提供完善的农村金融法律制度保障。

关  键  词：金融发展权;农村居民;农村金融法律制度

中图分类号：F320        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）09-0080-10

收稿日期：2020-08-03

作者简介：廖丹（1977—），女，湖南岳阳人，湖南理工学院政法学院副教授，研究方向为经济法。

基金项目：本文系湖南省社科基金项目“金融发展权视角下的农村金融法律制度研究”的阶段性成果，项目编号：17BYA191。

中国人民银行发布的《中国农村金融服务报告（2018）》①[1]的统计结果表明，在政府推进农村金融发展的各项政策支持下，农村金融服务能力不断增强，但农村金融供需矛盾仍然突出。相对于城市居民，部分地区农村居民在政治、经济、教育等各个领域的发展有所弱化。联合国《发展权利宣言》将公民发展权界定为全体社会成员获得各项发展的母体性权利。建立健全农村金融法律制度，不仅是对农村居民金融发展权合法地位的制度回应，也为农村金融体制改革提供了法律保障。在农村金融发展与法律制度构建问题上，吕志祥（2009）等人认为应明确农村金融机构职能定位并进行专门立法，赵博（2010）专门探讨了扩大农村金融担保物的制度设计问题，甘强（2014）认为农村金融法律制度的完善要从农村金融组织、金融服务、金融市场和金融监管四个方面进行制度创新，左平良（2014）则从农村金融调节法治视角分析了农村金融关系中权利与权力配置问题，王煜宇（2017）认为要在新农村建设背景下推进农村金融法律的深化完善。上述研究都侧重法学视角，从农村金融法律制度中某个问题的不足提出解决方案，没有从农村金融供需结构上加以分析，缺少对解决农村金融市场供需失衡法律保障的经济分析框架。

一、农村居民金融发展权的基本含义及权利内涵

农村居民金融发展权是发展权[2]在特定群体中的具化。作为金融资源配置的不利群体，金融发展权的核心在于谋求法律制度的终极正义。

（一）农村居民金融发展权的基本含义

作为一种法律意义上的权利类型，农村居民金融发展权实质上是金融经济发展背景下人与资本之间产生的特殊权利义务关系，它包含以下基本含义：第一，权利主体虽须具备农村居民身份，但该权利不仅是农村居民自我获取金融资源的个体性权利，也是对国家及其它负有义务的主体主张保障农村整体经济发展所需金融资源的团体性权利。第二，金融资源配置不均衡是“制约公民基本权利实现和发展的因素”，[3]认可和保障农村居民金融发展权就是要打破金融资源市场配置的不均衡性，保障农村居民获取金融资源的平等机会。第三，农村居民金融发展权的基本义务主体是且主要是国家。国家不仅要为其在立法上“正其名”，而且要在实践中履行金融资源倾斜供给的具体义务。第四，对农村居民金融发展权的确认与保障就是对农村地区经济发展所需金融服务的制度保障，以期实现农村居民发展机会与发展结果的实质正义。

（二）农村居民金融发展权的权利内涵

⒈获取金融服务的权利。只有农村居民的基本金融服务得到保证，才能提高其分享国家金融发展成果的能力，这是农村居民金融发展权的内在要求。一方面，通过设立公共农村金融机构，国家要向农村居民提供基本公共金融服务项目，满足农业生产融资需求;另一方面，通过农村金融制度创新，开放民间资本进入农村金融市场，向农村居民提供“定制化”的“付费”金融服务，满足农村居民的生活消费融资需求。

⒉分享国家金融发展改革成果的权利。任何一个国家的经济发展，哪怕存在时间先后、地域差距，最终追求的必然是整体经济的共同发展。党的十八届五中全会提出的“五大发展”理念中的共享发展理念，就是力图实现“人人共建、人人共享的经济社会发展的理想状态”。[4]因而，农村居民有权利分享国家金融发展改革成果，比如与城市居民享受同等的金融服务。

⒊请求国家金融帮扶的权利。向“弱势群体和弱势个人提供缩小与强势群体及强者间差距的机会”[5]是发展权重要的权利内涵。据国家统计局的数据显示，2020年我国新农村建设新增资金需求总量已经达到15万亿。这么庞大的资金需求，只靠农村集体或农村居民自身是无法得到全面满足的，必须通过构筑农村金融供需保障體系来实现对农村集体及农村居民获得必要金融服务的帮扶。2016年，中国人民银行等7部门联合印发的《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》也指出，要努力“让每一个需要金融服务的贫困人口都能便捷享受到现代化金融服务”。

二、农村金融供需结构失衡的表现及原因

党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”以来，国家日益重视资本投入对支持农村经济发展和脱贫攻坚的关键性作用。因此，只有深层次挖掘农村金融供需结构失衡的原因，结合农村金融发展的现实要求，才能对我国农村金融法律制度的完善提出有针对性的建议。

（一）农村金融多元供给机制尚不健全，金融供给与金融需求不匹配

农村金融供需失衡是指农村经济发展（含农户个体发展）的资金需求与所能获得的资金供给不对称，其实质仍然是资源配置问题。罗尔斯认为，所有的“社会基本善”都应该被平等的分配。[6]因此，实现农村金融供需平衡，就是要实现金融资源的“分配正义”。

我国当下农村金融供给量不能满足需求量，在金融资源供给方面既有宏观原因，也有微观原因。就宏观层面而言，“自上而下”的农村金融体制改革发挥了应有的作用，但却不足以支撑金融支农职能的实现，这是导致农村金融供需失衡的原因之一。自1979年以来，我国经历的三次农村金融体制改革都是由政府主导的，没有充分考虑农村金融市场改革发展的现实需要，个别地方政府为谋求政绩，在一些重大“涉农”融资项目上过度强调政府行政意志，损害了农村金融供给主体的经营主体地位，破坏了其商业持续性经营目标：农业发展银行和农业银行分别作为国家法定支农和专业支农的金融代表，其在农村金融体系中的主导地位不容置疑，但农业发展银行仅对国家重大农业生产建设项目提供政策性融资服务，供给对象相对有限，而农业银行作为商业性金融机构，较高的服务门槛以及严格的审批手续使其业务范围主要以城市为主;邮政储蓄银行“多存少贷”导致农村金融资源大量流失，反而成为增加城市金融资源储备的“贡献者”;农村金融供给主体中的农村信用合作社无法支撑全部农村资金供给任务，金融支农职能客观上被淡化。就微观层面而言，农村金融市场竞争机制尚未形成，一方面，银行类金融机构“垄断”了农村金融供给，特别是中长期农业发展项目的融资，除了中央和地方政府财政支持外，基本上由各大国有商业银行和农村信用合作社提供。因为农业生产带有较长的周期性、较高的风险性以及融通资金的规模性，一般农村合作金融机构（除农村信用合作社以外的农村合作金融机构）以及农村民间金融机构即便“有心”但也“无力”参与;另一方面，各农村金融供给主体之间提供的金融服务内容同质性程度较高，缺乏有效竞争。目前我国银行类与非银行类农村金融机构仍然以存、贷、汇等传统金融服务为主，缺乏针对不同融资需求的“定制化”涉农金融服务，行业竞争无从谈起。

（二）农村金融需求主体融资能力不足，消费金融需求无法得到满足

不同于农村金融供给结构的“自上而下”的发展轨迹，农村金融需求结构是伴随着我国农村经济改革、“自下而上”自发形成的。发展中国家在经济发展初期，一般由金融供给占据主导地位，然而一旦经济发展趋于成熟，金融需求就成为金融服务引导的方向。[7]同时不少学者的研究也表明，农村金融需求与农村经济发展水平、农户收入水平呈正比关系，即经济发达的农村地区，其金融需求总量要超过经济欠发达地区;收入越高的农户，其对金融的需求也大于收入低的农户（农村居民对金融的需求既包括融入资金也包括融出资金，本文所论及的农村金融需求仅指融入资金需求）。农村地区经济增长方式的转变、新型农村融资需求主体的出现不仅使农村金融需求从以往生存性金融需求向发展性金融需求转变，而且融资需求也从单一生产环节延伸到产、供、销以及管理的各个环节，但是农村金融需求结构的变化并没有改变农村金融供需失衡的状态。这是因为，虽然农村金融需求总量因农村经济发展、农村居民收入水平提高而逐步增加，但增加的农村金融需求总量无法促使农村金融供给量的相应增加。第一，农村金融需求主体的还贷能力没有相应增强，限制了农村居民涉农金融需求的现实转化。农村金融需求主体的融资周期一般都比较长，且农业生产盈利状况的不确定性使其承诺的收入期待有很大的不确定性，缺乏足值抵押物或担保导致农村金融供给主体怠于实施融资行为，所以农村金融需求主体能实现的融资需求量低于其真实需求量。第二，长期以来，农村金融供给主体主要承担涉农融资供给保障，所以使住房、教育、医疗、养老等提高生活质量的农村消费金融需求①无法得到满足。首先，农村居民“重储蓄轻消费”的保守消费观使得农村居民更注重对未来生活的保障而不是超前消费。其次，虽然如义务教育、医疗、养老社会保障体系已经覆盖农村地区，但保障力度还较低，未能完全解除农村居民对未来生活保障的担忧。再次，各类金融机构为农村金融需求主体提供的消费融资产品种类单一，融资门槛较高，资金投放明显不足。

三、农村居民金融发展权实现之农村金融法律问题分析

2018年中央一号文件中明确提出要“充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用”，习近平总书记也提出了“健全符合中国国情的金融法治体系”[8]的要求。近年来，我国农村金融体系在提高金融服务水平、创新农村金融组织机构、满足多样化农村金融需求等方面已经取得了一些成绩，但农村金融供需失衡问题仍然存在。究其原因在于农村居民金融发展权还存在立法上的缺失。

不论是实施乡村振兴战略还是打赢脱贫攻坚战都离不开金融助农支持，虽然目前我国农村金融供小于需的问题很突出，但农村金融供需平衡不是只靠增加金融供给就能实现的，还须充分考虑农村金融供需结构的特殊性。

（一）农村金融多元供给主体缺乏金融供给义务的法律依据

农村金融供给主体广义上包括所有向农村金融需求主体提供金融服务的金融机构，既包括银行类金融机构，也包括非银行类金融机构，如农村资金互助社、村镇银行等非银行类金融机构。因此从农村金融供给渠道上看，农村金融多元供给主体结构已经形成，但供需失衡矛盾仍然突出。

根据中国人民银行发布的《中国农村金融服务报告（2018）》中的数据，2018年全国银行业金融机构发放的涉农贷款余额达到32.7万亿元，[9]其中农村信用社占比超过三成;而中国银行业监督管理委员会公布的数据为，截至2018年末，农村地区银行网点数量12.66万个，平均1.31个/万人;同期城市银行网点的数量达到22.86万个，平均6.72/万人。前一份数据说明农村信用合作社已成为农村金融供给的最重要支柱，其不仅面临着巨大资金压力，同时经营风险也不斷加大。这种失衡的农村金融供给主体结构并不能全面实现对农村居民和农村经济发展的支农功能。中国银行业监督管理委员会2006年12月发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》把落实“支农性义务”作为政府支持农村金融机构发展的前提，但现实情况并不乐观。追根溯源是因为农村金融供给主体大部分都是商业营利性机构，效益导向的管理模式必然影响金融支农功能的实现。后一份数据说明各农村金融供给主体因逐利而压缩网点建设，农村金融供给出现了地区供需失衡问题。为此，中国人民银行、银行业监督管理委员会出台了多项措施，有条件地放宽了农村金融市场准入限制，支持、鼓励农村合作性金融机构和农村民间金融机构有序发展。农村金融资源供给总量不足及金融供给主体支农功能的弱化，都凸显了农村金融供给法律保障的不足：一是未能打破城乡二元的金融资源配置结构，农村金融问题无法得到根本解决，大量金融机构及其网点撤离农村，导致资金流出农村;二是各农村金融供给主体之间发展不均衡，金融支农的权利义务不配套且缺乏法律的明确规定。

（三）加快培育农村金融市场，构建农村金融需求保障的法律体系

农村金融法律制度的完善，应以农村现实金融需求为依据进行制度创新。由于我国农村金融市场机制不完善，金融机构对农“难放贷”导致农村金融需求主体“贷款难”。构建农村金融需求保障法律体系，就是要实现农村金融需求者由“不能贷”到“放心贷”的制度安排。

⒈深化农村土地产权制度和土地流转制度改革，推进农地抵押担保和农村征信制度立法，增强农村金融需求者的融资能力。程郁（2019）在对种田大户、家庭农场和普通农户的信贷融资状况调查中发现，2016-2017年间有近63%的受访者不同程度地存在资金短缺问题，“缺乏信贷支持让农村金融需求者难以实现扩大再生产和进行产业转型升级”。[12]农村金融需求者的融资需求之所以难以满足的根本原因在于没有有效的抵押资产，所以农村金融需求的现实转化要建立在增强农村金融需求者的还贷能力上。增强农村金融需求者的融资能力，要通过制度安排赋予农村宅基地及地上房屋之产权、农村土地承包经营权以金融功能，提高农村金融需求者的资产抵押价值和资产变现能力。2016年《農村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》、2019年《中华人民共和国农村土地承包法》（2018修正）在农地流转融资问题上都有了较大的突破，立法层面允许农村金融需求者创新融资途径，但现实中如何操作还有待立法的进一步完善，特别是相关配套制度之间的衔接。用农村土地抵押融资以增强农村金融需求者的融资能力，首先，要完成对农村宅基地及地上房屋的产权价值、农村土地承包经营权的经济价值的确权，同时制定配套的农村土地产权评估与交易机制。因为如果不精准确权，就无法确定融资主体的融资资格;不准确定价，就无法实现有效融资。其次，要广泛搜集农村金融需求者的融资活动记录（包括但不限于融资规模、融资用途、资金使用情况、融资收益以及按期还贷情况等），并据此对农村金融需求者进行信用评级，好的信用评级有利于提高农村金融需求者获得融资的概率。农村地区一直是我国失信高发地区，由于大多数农村居民的法律知识匮乏，法治意识、守信意识不强，一定程度上导致了农村金融机构金融供给动力不足，同时也抑制了农村金融需求者的金融需求。近年来，由于精准扶贫政策的实施，截至2018年12月末，我国已经为1.84亿农户建立了信用档案[13]（其中绝大部分是贫困户的信用档案），这为进一步推进农村地区征信制度立法奠定了良好基础，但仅靠中国人民银行的征信系统不足以覆盖全部农村金融需求者，在涉及金融需求者有关诚信方面的记录还存在不少空白。要实现农村金融需求者的信用数据统计工作的完整性、全面性，必须整合政府财政部门、国有商业银行、农村信用合作社、其他农村金融机构（含农村民间金融机构）以及各地农民专业合作社内部融资的信用数据。

⒉推动农村民间金融机构运营立法并规范其运营，满足农村金融需求者的小微融资需求。农村民间金融机构具有融资手续简便且无需等值抵押物等特点，更易获得农村融资需求者的青睐，因此农村金融需求者在“满足信贷需求过程中具有明显的民间渠道融资偏好”。[14]特别是在市场经济体制改革进程中，一些原本由国家承担的开支转由私人承担（如医疗、教育等），因而基于亲缘、地缘基础产生的农村民间金融机构在一定程度上能够满足农村金融需求者的小微融资需求。然而我国绝大多数农村民间金融机构结构松散、管理混乱且不受国家利率政策监管，如不加以立法规制，易产生金融风险，危害国家金融安全。所以，应在法律上明确农村民间金融机构的合法经营主体资格条件，取缔非法机构，同时将其纳入金融监管体系，以保护合法民间金融机构的健康发展并引导其依法开展金融服务活动。

⒊加大政府支农财政投入，加快农村社会保障立法，完善农村金融需求保障法律体系。在农村金融市场上，农业企业和农村居民的金融需求既有相似性也有差异性。相似之处在于农业生产回报率低，农产品市场价格波动大，两者的抗风险能力都不强，抑制了其真实的金融需求;差异之处在于农村居民不仅有涉农金融需求，还有消费金融需求，并且农村居民的消费金融需求直接受其收入水平的影响。收入水平高的农村居民，其金融需求（包括涉农金融和消费金融）受抑制程度相对较重;收入水平低的农村居民，其金融需求受抑制程度相对较轻。对于农业企业而言，必须加大政府对农业企业生产性融资需求的财政投入，为涉农融资需求提供必要的财政担保，适度分担农村金融机构的融资风险，降低农业企业融资成本和还贷压力;对于农村居民而言，政府应积极调整农村产业结构，拓展农民增收渠道，完善农村社会保障立法，提高农村居民抗风险能力，解除农村金融需求者的后顾之忧，提高农村金融需求的法律保障能力。

【参考文献】

[1][9][13]中国人民银行农村金融服务研究小组.中国农村金融服务报告（2018）[EB/OL].中国人民银行，http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3892519/index.html.

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[12]程郁.引导金融资源向农村回流的政策性机制研究[J].经济纵横，2019，（11）：58-69.

[14]徐彰勇，杨贺.农户信贷行为倾向及其影响因素分析—基于西部11省（区）1664户农户的调查[J].中国软科学，2014，（3）：45-56.

（责任编辑：马海龙）

Abstract：With the gradual maturity of China's financial market，the voice of social main body to innovate financial services and increase capital income is also increasing.However，the financial interests of rural residents are not fully valued and guaranteed because of the imperfection of rural financial legal system.In order to further promote the realization of rural residents' financial development rights and interests，this paper analyzes the performance and causes of the imbalance of rural financial supply and demand，and proposes that the National People's Congress or the State Council formulate special rural financial legislation to clarify the legal responsibility of rural financial institutions' financial supply，and proposes to strengthen rural areas from the perspective of rural financial market demand guarantee The financing ability of financial demanders should speed up the legislation of rural land mortgage guarantee system and regulate the financial service activities of rural non-governmental financial institutions，so as to provide perfect rural financial legal system guarantee for the realization of rural residents' financial development right.

Key words：financial development right;rural residents;rural financen