政策落实跟踪审计中多元主体参与路径

钟琳毓

摘要：多元主体参与是完善政策落实跟踪审计的重要路径之一，政策落实跟踪审计的宏观性和涉及范围广的特征与审计资源的有限性促成了多元主体参与的必然。从政策的对象、负责政策落实、以及对政策落实进行监督的各方主体来看，各类主体在政策落实跟踪审计中具备各自角色定位。政策落实跟踪审计对各类主体的利用中存在国家审计与多方主体的联系度过密、国家审计提请协助所得到的配合度不高、国家审计向政策对象获取信息付出时间成本高的问题。由此提出设置专门联络人并定期轮换、重视审计人员的技术能力培养和巧用媒体宣传提升政策落实跟踪审计效果的建议。

关键词：政策落实跟踪审计;多元主体;国家审计

中图分类号：F239    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2020）11-0006-04

一、研究背景与文献综述

党的十九届四中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为大会的鲜明主题，推进现代化进程需要有系列制度安排和顶层设计，逐步将制度优势转化为治理效能并不断增强和完善。制度安排和顶层设计需要有政策措施的层层落实加以巩固，而对于国家政策措施的具体部署、执行进度和实际效果则需要国家审计进行监督，以促进政令畅通和经济的平稳运行。2015年中办国办联合印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意見》，肯定国家审计在保障国家重大决策部署贯彻落实的重要作用，2016年审计署印发《“十三五”国家审计工作发展规划》将政策落实跟踪审计列为重点开展的审计业务。不论是从国家全局意义的层面，还是从国家审计的实务工作角度来看，政策落实跟踪审计都是现阶段需要深入探索的重要主题，开展政策落实跟踪审计的理论研究具有深远意义。

现阶段的政策落实跟踪审计研究主要为国外案例借鉴和国内案例总结，在提出完善政策落实跟踪审计的路径方面，进行多元主体参与成为被反复提及的建议之一。首先，在国家审计系统的内部协调方面，何菊莲（2019）认为应当形成区域协同，实现审计监管成果共享。[1]其次，在国家审计与外部主体的联动方面，刘国城和黄崑（2019）认为在扶贫政策落实跟踪审计中应当重视包括工商注册、房屋登记等政府部门的相互合作，[2]周泽将和陈骏（2017）认为，应当建立政策主体和专业机构参与横向联动机制。[3]最后，在政策落实跟踪审计的执行环境方面，王士红，孔繁斌（2015）提出，需要增加普通民众与媒体成为共同参与的多元主体，保障公共政策审计的公正性。[4]虽然对于政策落实跟踪审计中多元主体参与协助的重要性得到了广泛肯定，但对于多元主体在政策落实跟踪审计中的意义、角色定位、能够发挥的作用以及如何向国家审计提供协助以促成审计活动的高效完成等内容都没有展开阐述。综合文献，除政策落实跟踪审计的执行主体，即国家审计的各级审计机关外，参与政策落实跟踪审计中的多元主体主要还有社会审计、其他政府部门、企业、普通群众、媒体等。文章认同学者对政策落实跟踪审计中的多元主体共同参与的重要性的看法，在并在此基础上对如何进行参与和协助展开论述，为国家审计开展政策落实跟踪审计的理论研究提供新的研究思路。

二、政策落实跟踪审计多元主体参与的意义

（一）政策落实跟踪审计的特征促成多元主体参与的必然

黑龙江省审计学会课题组认为，政策措施落实审计具备任务新、政治性强、频率快（每月上报）、审计风险大、责任追求力度大的特点。[5]相比其他审计类型而言，政策落实跟踪审计具备明显特征——宏观性强和涉及面广。一方面，政策落实跟踪审计的关注面为政策层面，需要对政策进行整体把握并对落实细节进行监督，政策落实跟踪审计需要关注包括三大攻坚战、供给侧结构性改革、“放管服”推进、营改增实施、重大项目落地、金融服务实体经济等情况，宏观性体现明显。另一方面，政策落实跟踪审计涉及面广，体现在触及的行业领域广，以及审计项目中涉及到的相关部门和人员多。政策涉及行业涵盖农业、制造业、金融业、环境与公共设施管理业等。每个政策处在其特定行业，其从政策下达后的具体部署和执行单位的各个环节中，会不可避免将相关的国家机关连接起来，以政策的贯彻落实为主线，在不同阶段中牵扯到其他部门的工作责任。尤其是，政策落实跟踪审计的相关方除了国家审计和被审计对象外，还有非常关键的第三方，即政策的作用对象，一般体现为在政策落实的结果中接受政策优惠或受政策约束的组织、团体或个人，由此，在政策落实跟踪审计中能够形成以政策为中心的监督、执行和作用对象的三方关系。可见，政策落实跟踪审计的特征属性决定了政策落实跟踪审计会面对到多方主体，而其中多方主体的被动参与是不可避免存在的。

（二）国家审计的有限资源要求多元主体参与的存在

不论是单独开展审计还是结合其他审计项目开展审计，政策落实跟踪审计的特征都使得其在审计工作内容会具备有工程审计、金融审计、财政审计等多种审计的内容，其需要在审计团队中拥有相匹配的专业能力，以符合对审计胜任力的要求。且面对政策的涉及面广和时间拉锯长等特点，国家审计需要在政策落实跟踪审计中投入的审计资源也相应加大。但作为属于公务员体系中的国家审计，其人员数量一定，尚且还需兼顾其他审计项目，能够在政策落实跟踪审计中投入的审计资源有限，在不借助外部力量的前提下，容易面对审计资源分配是否合理的问题。此外，虽被审计对象需要向国家审计提供所必须的材料文件，但从证据的证明力度来看，从内部获得的证据证明力度会小于从外部获得的审计证据的证明力度，国家审计需要从外部获得佐证或具备直接证明效力的证据来提供较高程度的保证，而此时审计会需要与外部主体产生联系，外部主体会自然参与到政策落实跟踪审计中来。

三、政策落实跟踪审计的多元主体阐述

从相关法律法规中可以得到，审计工作必然能够与多主体产生接触。例如审计法第三十七条规定，国家审计能够在必要时提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关提请协助。审计准则第二十条规定，审计机关可以聘请外部人员参加审计业务或者提供技术支持、专业咨询、专业鉴定。结合政策跟踪审计的特征，多元主体在政策落实跟踪审计进程中具备更鲜明的特征。

（一）政策落实跟踪审计的多元主体角色定位

以政策的贯彻落实为中心，文章将包括国家审计在内的多元主体的角色定位简单可分成三类，即政策监督、政策落实和政策对象。参与政策落实跟踪审计的多元主体主要聚集在政策监督类中，例如国家审计及其购买的社会审计服务、提请进行协助的其他国家机关等。政策落实类涵盖政策贯彻落实全过程中负责部署和执行的所有部门和单位，包括机关单位和国有企业，都在政策贯彻落实中承担不同责任。政策对象，即为政策贯彻落实过程中的受惠方或被约束方，可以为组织、团体或者个人。此外，还存在政策贯彻落实的环境因素，主要为新闻媒体，能够对政策措施的贯彻落实与监督情况进行宣传和监督。

（二）政策落实跟踪审计中多元主体的功能作用

三类主体在政策落实跟踪审计中发挥着不同的功能作用。毫无疑问，国家审计是政策落实跟踪审计的开展主体，其他的主体在政策落实跟踪审计中发挥的作用需要依赖于国家审计得以体现，而国家审计与其他主体之间产生的关联则是主体能够在政策落实跟踪审计中参与和协助路径。

首先，向国家审计提供协助的主体主要有社会审计、相关的国家部门和单位。社会审计通过国家审计购买服务，实现协助国家审计开展政策贯彻落实的监督作用，在国家审计发起审计服务购买的前提下，社会审计能够成为政策落实跟踪审计团队的一部分，参与政策落实跟踪审计各个阶段，以及在具体阶段中参与任何一个部分的审计任务，但具体安排由国家审计确定。在审计监督之外，例如税务局、房产局、车管所等国家部门和单位都是国家审计可以提请协助的对象，这些部门和单位大多为国家审计提供与被审计对象相关的数据，而国家审计将其整理成为审计证据。国家审计提请协助的部门在政策落实跟踪审计中的协助体现在资料的提供，相对社会审计，国家部门和单位提供协助的时间更为短暂且迅速。

其次，政策的贯彻落实的执行方不仅在国家机关单位，还在于国有企业，执行方根据相关文件要求开展具体落实方法的制定和选择，最终获得政策落实效果。执行方需要在落实方法的制定、执行与否、执行进度、执行效果都受到国家审计的监督，且监督是持续跟进并需要进行反馈改正的。当国有企业作为被审计对象时，国家审计可以对内部审计工作进行合理信赖，并适当利用企业内部审计的工作。在审计过程中，国有企业内部审计负责与国家审计对接，以促成工作的顺利开展。对于政策执行方的作用阶段，其需要在审计过程中负责与国家审计进行持续配合，以在后续问题的反馈中及时更正。

再次，政策的落脚点会体现在工程项目的竣工、惠及人员的利益得到、环境指标的达成等等。部分政策的服务对象为组织、团体或个人能够受到政策的优惠或被约束，其会处在政策贯彻落实全过程的最后一环，政策贯彻落实效果能够通过政策服务对象进行反映。另外体现在工程项目或环境治理等客观环境上的政策效果，也依然能够被组织、团体和个人直接感知。当政策的贯彻落实能够带给政策服务对象以好处，国家审计可以从政策落实进程的最后一环开展逆向审查，向政策对象取得审计思路或线索，与账面内容进行双向验证。另一方面，作为政策对象，由于利益的切身相关，可以对政策落实和国家审计的监督情况进行反向监督，即可以形成政策对象对政策落实和政策监督主体的监督。

最后，新闻媒体在政策落实跟踪审计中的作用也不容忽视。一方面，政策的贯彻落实全过程和国家审计的监督工作都能够被新闻媒体所监督。新闻媒体能够关注到政策的落实情况，在政策落实的全过程中对政策落实进行监督，而国家审计能够通过新闻媒体的报道关注到政策措施的落实情况，新闻媒体可以成为国家审计进一步获得审计证据的入口。另一方面，新闻媒体能够通过宣传，提升对政策落实的关注度，达到拉拢多方主体参与监督的效果。此外，新闻媒体还能够对国家審计的职责权限和政策落实跟踪审计结果进行宣传，增强各方主体对国家审计认识，让协助更加顺畅。

四、政策落实跟踪审计的多元主体参与路径问题剖析

（一）国家审计与多方主体的联系度过密

在政策落实跟踪审计的多方参与中，国家审计需要面对与多主体相接触所产生的联系过密的风险。一方面，在保密性问题上。国家审计在利用社会审计参与政策措施落实跟踪审计过程时，会自然将政策落实的具体情况以及审计监督内容暴露在社会审计当中，即会有泄密风险。而媒体报道所需要的信息详细准确也会与国家审计的专业性和保密性产生冲突，[6]如果满足媒体报道所需要的详细信息要求，国家审计将会难以完成保密要求。另一方面，在独立性和客观性问题上。国家审计与多元主体接触过程中，在人员之间的相互联系中的过度熟悉会影响审计人员的公正判断，让国家审计处于人情的为难当中，而如果在接触之中产生矛盾和不愉快，纠葛也容易产生偏见而独立性损失。

（二）国家审计提请协助所得到的配合度不高

虽在政策落实跟踪审计中，国家审计为了证据证明效力或审计效率，需要提请相关的国家机关或单位的协助配合，且提请协助具备相应的理论基础。但在实际工作中，提供协助的程度和速度能够影响提请协助原本目标的达成，可能遇到的情况会有拒绝配合、只提供要求的部分资料、无限拖延回避等。造成此情况的原因有很多。一是虽在相关法律法规中规定国家审计可以在需要时提请协助，但对于被提请协助的一方是否必要提供协助没有强制性规定;二是其他国家机关单位对于国家审计的职责权限并不了解，对国家审计的工作存在抵触心理;三是提供协助的工作是相关国家机关单位的额外工作，从主观上会有心理抵触 ，客观上需要暂停原先工作提供协助。总而言之，相关部门单位在政策落实跟踪审计的参与主动性不强，国家审计通过提请协助达成的审计效率提升的目标不易被实现。

（三）国家审计向政策对象获取信息付出时间成本高

当政策对象能够在政策过程中收获实惠时，出于对自身利益的考量，其称为政策落实的监督者和国家审计开展政策落实跟踪审计的配合者的可能性将更大。而对于在政策落实中的被约束方，例如污染防治中需要开展环保措施的工厂或企业，这些主体需要在政策落实中付出切实的短期成本，对于政策的贯彻落实持有欢迎态度的可能性不大，其在政策落实中的协助配合度并不确定。国家审计可以在政策跟踪审计中向政策对象详细解释法律法规以及政策的相关规定，以期获得政策对象的更高配合度，但其中需要付出的时间和精力成本将会变高。尤其是在政策对象数量多，分布地区广泛的情况下，在单个政策对象所耗时间将影响审计开展的效率。

五、政策落实跟踪审计的多元主体参与的完善建议

针对政策落实跟踪审计中多元主体参与可能面临的障碍困境，提出以下建议。

（一）设置专门联络人并定期轮换

为加强政策落实跟踪审计中多元主体参与的主动性，需要提升多元主体对审计工作的理解和认识，国家审计可以增加与其他部门的例行交流，沟通内容可以包括对国家审计的职责权限，需要的部门协助，协助的利用等方面的内容，促进部门对其自身参与重要性的进一步了解。此外，可以在被审计单位和提请协助主体中设置专门联络人员。将例如被审计单位的内部审计人员、机关单位中负责政策落实的人员、提请协助单位的对外联络人员等设置为专门联络人员，专门负责与国家审计进行对接联络。但为了避免熟悉而造成的独立性损失，对于专门联络人需要定期轮换，避免重复接触产生的不必要人情关联。

（二）重视审计人员的技术能力培养

政策落实跟踪审计中涉及的专业领域广，需要具备有各专业的审计人员匹配所需的胜任力。政策落实跟踪审计需要进行多方材料的获取、整理和利用，审计人员需要掌握相对应的数据获得和整理能力，若传统审计方法将用去审计人员大量的时间精力，审计人员需要掌握新兴审计技术来应对政策所带来的数据处理问题，例如大数据审计、联网审计、数据爬取等技术能够让审计中事半功倍。国家审计除了可以随政策贯彻落实进程进行顺向审计，还可以从政策对象和政策结果进行逆向审计，与相关人员的大量沟通需要审计人员培养审计沟通能力，沟通能力将利用在与其他部门的提请协作中和向政策对象获取线索。

（三）巧用媒体宣传提升政策落实跟踪审计效果

从政策对象方面找到政策落实跟踪审计中的突破口，需要政策对象的积极配合。面对政策对象可能与政策执行方形成的联合舞弊，审计人员可以通过沟通提升政策对象对政策的了解，以促成对审计工作的配合，但其中审计人员需要付出较多的时间，而运用新闻媒体进行政策宣传可以提升公众对于政策的了解。对于国家审计在政策落实跟踪审计过程中，可以对政策落实跟踪审计结果进行宣传，不仅可以向社会传达审计监督的作用，还可以提升公众对于国家治理和特色制度的自信。对于政策落实跟踪审计的宣传，审计机关可以通过自有媒体运营并不定时公布政策落实跟踪审计结果。此外，可以与其他具备社会影响力的媒体达成合作，将审前公告、审计进度和审计结果等可以进行社会公布的内容在媒体进行发布，提升公众对于政策落实跟踪审计过程的关注，既可以鼓励政策对象维护自身权益而配合审计工作，也可以提升对于相关法律法规的认识而消减与政策执行方进行联合舞弊的想法。

六、结语

開展政策落实跟踪审计对推进国家治理体系和治理能力现代化、实现审计全覆盖、促进民生保障具备深远意义。多元主体参与是政策落实跟踪审计提升效率和效果的重要路径之一，政策落实跟踪审计的特征和国家审计资源的有限性决定了政策落实跟踪审计需要多元主体参与，且相关法律法规使得政策落实跟踪审计的多元主体参与具备理论基础。社会审计、相关国家机关单位、国有企业、其他各类组织、团体和个人都可直接或通过国家审计与政策落实跟踪审计全过程产生关联，并在其中各自发挥着不可替代的作用。但在政策落实跟踪审计的实际状况会与理论设计有所出入，可以通过在主体中设立专门联络人、提升审计人员技术能力和巧用新闻媒体等手段进行完善。文章只对政策落实跟踪审计多元主体参与进行了初探，对于多元主体参与的新模式还可进行进一步探讨。

参考文献：

[1] 何菊莲，王善平.脱贫攻坚效能审计：监管困境与机制完善[J].湖湘论坛，2019，32（2）：160-168.

[2] 刘国城，黄 崑.扶贫政策落实跟踪审计机制研究[J].审计研究，2019（3）：11-19.

[3] 周泽将，陈 骏.国家善治导向下公共政策审计优化研究——基于政策科学的视角[J].江海学刊，2017（5）： 209-214.

[4] 王士红，孔繁斌.美国气候公共政策审计的范式演变及其启示[J].江海学刊，2015（6）：222-226.

[5] 黑龙江省审计学会课题组，孙景山，王骏勇，等.基于政策措施落实情况审计实践的思考和分析[J].审计研究，2015（6）：25-30.

[6] 李兆东，巫心培.舆论监督对自然资源资产离任审计的促进作用研究[J].会计之友，2020（4）：21-25.

[责任编辑：方 晓]