后撤军时代阿富汗局势对“一带一路”在阿推进的影响*

王二峰

(中国政法大学 政治与公共管理学院,北京 100088)

美国发动的阿富汗战争已经持续19年之久，阿富汗塔利班(以下简称“阿塔”)依然活跃在阿富汗的国土上，并有壮大之势，2015年至2017年间，塔利班发动的恐怖袭击活动比前十年之和还要多[1]。不难发现，美国发动的阿富汗战争开头打得漂亮、过程很纠结、收尾却很狼狈，美国深陷阿富汗战争泥潭，对其有种“食之无味、弃之可惜”之感。从2009年开始，美国时任总统奥巴马就表示要从阿富汗撤军；特朗普上台后，通过与塔利班的和谈加速撤军计划。自2014年以美为首的北约组织撤军以来，阿富汗境内不仅有阿塔武装组织，还有来自境外的几十个恐怖组织也非常活跃，致使阿富汗安全形势急剧恶化。长年动乱致使阿富汗国内政治失序、经济落后、社会问题突出，被世界公认为是“失败国家”。近年来，阿富汗政府积极响应并加入中国“一带一路”的发展进程之中，中阿合作领域愈发广泛和深入，2017年中国企业在阿富汗新签工程合同14份，合同金额高达3.55亿美元[2]41。阿富汗作为中巴经济走廊延伸带上的国家，探讨后撤军时代的阿富汗国内局势、影响及中阿合作的未来前景非常必要，可以为中国在阿富汗的投资提供借鉴和参考。

一、后撤军时代的阿富汗国内局势

用政治动荡的恶性循环理论解释阿富汗当前现状非常贴切。阿富汗长年战争，导致国家政局不稳、安全形势加剧，阻碍了其经济的发展，经济的落后伴随的是失业率增加以及贫困人口激增，这又给极端主义、恐怖主义的渗透提供了滋生的土壤，最终加剧了政治失序和动荡。

(一)存在多组政治矛盾

自阿富汗塔利班政权被推翻以后，美国扶植卡尔扎伊为临时政府开展战后重建工作，至今阿富汗已经经历了四届领导人的交接选举。虽然民主进程取得了一定成效，但阿富汗在全球民主指数排名中依旧很低，位居第149位。阿富汗政治转型过程中存在许多障碍和矛盾。一是阿富汗政府内部之间的矛盾。2014年的总统大选中，阿卜杜拉称加尼当选采取了不正当的“买票”手段，大选结果引发争议和政治对立，一度让阿富汗政府运行陷入停滞，经过美国的调和后决定以“双头领导”并行的方式治理国家，即加尼(代表普什图族的利益)为国家总统，阿卜杜拉(代表塔吉克族的利益)为首席执行官，分管不同的政治领域事务，但都拥有高级官员的任命权。国家治理过程中，加尼和阿卜杜拉政见存在分歧，相互掣肘，致使国家的行政效率低下，国家面临更多安全和经济问题。二是阿富汗政府与阿塔之间的矛盾。阿塔认为，当前的阿富汗政府是美国一手扶植起来的“傀儡”政权，因此阿塔不予以承认。虽然双方就和平进程进行过多轮谈判，但都没有达成实质性的共识，“边打边谈”成为双方的常态，严重阻碍着阿富汗的重建进程。三是阿塔与美国之间的矛盾。阿塔政权是被美国强力颠覆的，所以他们认为美国是西方侵略者的代表，对美国的打击是正义之战。近年来，阿塔实力越来越强，控制并影响着阿富汗近一半的国土面积，加大了对阿富汗政府军和外国军队的袭击力度。四是阿富汗政府与美国之间的矛盾。一方面，美国干涉阿富汗的内政，操纵其大选。阿富汗前总统卡尔扎伊曾公开指责美国在阿富汗事务上干预过多；另一方面，美国抛开阿富汗政府与阿塔进行单独谈判，引起阿富汗政府的不满和担忧，阿富汗政府表示对美国与阿塔达成的相关协议有所顾虑。特朗普上台以来，一直打着“美国优先”的口号，阿富汗政府担心美国会为了自身利益而向阿塔妥协，进而损害阿富汗政府的利益，甚至有被抛弃的风险。

(二)经济畸形发展

长年的政治动乱，阿富汗国内经济停滞，工业设施陈旧，存在发展过度依赖国际援助、产业发展不平衡、毒品经济泛滥等问题。一是经济上过于依赖国际援助。阿富汗长期依靠国际援助来开展经济和基础设施建设，据世界银行估计，阿富汗65%以上的政府开支都来自国际援助[3]；自国家重建以来，来自75个国家和26个国际组织的代表集体承诺到2020年，以每年38亿美元援助支持阿富汗[4]；迄今为止，世界银行已经为阿富汗的发展、紧急重建项目和其他项目活动，提供了总计超过44.8亿美元的资金支持，涉及领域包括教育、农业、工业、基础设施、卫生等。由于近年来国际援助水平有所下降，不稳定因素增多，导致在2018年南亚经济体中，阿富汗的经济增率最低。二是产业发展不平衡。近年来阿富汗农业生产停滞不前、工业发展落后、服务业发展迅速[2]21。2017—2018财年的GDP构成中，阿富汗的农牧业占比20.3%，工业占比22.2%，服务业占比52.6%[2]19。历经几十年的战争，阿富汗本就不发达的工业基础遭到严重破坏，陈旧的工业设备不能满足现代化的工业大生产需要，工业成为阿富汗最落后的产业，许多商品都需要通过进口来满足生活需要。三是毒品经济泛滥(如图1所示)。据报道，阿塔活跃在70%的阿富汗国土上，对国内重建存在很大的威胁。为了获取经济来源，阿塔影响和控制着阿富汗大部分毒品种植和毒品贩卖，成为毒品泛滥的罪魁祸首。一方面，阿富汗毒品经济泛滥是因为阿富汗经济落后，民不聊生，民众为了生计铤而走险进行毒品生产和毒品贩卖；另一方面，由于阿塔在其控制区内强迫民众种植毒品，然后再将毒品贩卖到亚洲、欧洲等地获得源源不断的经济来源。当前阿富汗的毒品经济占领了全球90%的市场份额[5]。

图1 2005—2018年阿富汗的罂粟种植面积①-③

(三)社会问题突出

几十年的战乱，不仅造成阿富汗国内的政治动荡、经济凋敝，而且引发了许多社会问题。阿富汗生产、生活物资短缺，全国有39.1%的人口生活在贫困线以下，40%以上的失业率，这在全球190个经济体排名中位居183位，是世界上最不发达国家之一[6]。尤其是2014年以来，随着阿塔实力的增强以及“伊斯兰国”等国际恐怖组织在阿富汗的肆虐，阿富汗一度成为恐怖主义的重灾区，难民人数持续攀升。据联合国统计数据显示，2009年1月至2019年5月，阿富汗平民至少死伤93 448人，其中32 695人死亡，60 753人受伤[7]，面对安全形势的恶化，百万民众被迫远走他国沦为难民。自2018年以来，阿富汗国内安全形势相对稳定，大量难民陆续返回阿富汗[8]。近年来，由于干旱极端天气以及灌溉技术落后使得阿富汗粮食歉收，伴随着难民返回阿富汗，随之发生的是粮食短缺问题。据称，目前约有40%的阿富汗人粮食短缺；过去3年来阿富汗粮食短缺人群新增400万，共有1 300万人面临粮食短缺[9]。另外，阿富汗的社会犯罪率随之升高。由于阿富汗政府忙于应对阿塔的频繁袭击和恐怖组织的渗透，无暇对民众进行有效的管理，阿富汗境内的犯罪率攀升。当前喀布尔市私人拥有枪支数量达到80万支，2018年末该市的1 500名犯罪嫌疑人就非法持有武器达到3万件，非法持枪导致喀布尔犯罪率不断上升，社会治安不断恶化[10]。

(四)安全形势恶化

从图2中的国际和平指数排名可知，近年来阿富汗的安全形势持续恶化。2017年阿富汗在全球最易遭受恐怖主义袭击的10个国家中排名第二位[11]；2019年在全球安全排名位居第163，已经代替伊拉克、叙利亚成为世界上最不安全的国家[12]。阿塔、“伊斯兰国”“基地组织”依然是影响阿富汗安全形势的重要因素，其中阿塔是影响阿富汗安全局势的关键。自2001年美国推翻阿塔政权之后的19年间，阿塔一直游离于政府之外进行武装对抗，不仅影响着阿富汗国内的政治稳定和政府转型，还给阿富汗的经济以及周边国家的安全造成不可低估的影响。自2001年以来，阿塔经历了从覆灭、逃亡、崛起、分化、重组的发展阶段，不同阶段呈现不同的表现形式，领导人也从最初的奥马尔到曼苏尔再到阿洪扎达，活动方式逐渐升级。近年来，阿塔在阿富汗国内的绑架、汽车炸弹、自杀式炸弹袭击、独狼式炸弹袭击等暴力恐怖袭击事件增多，而且袭击领域也逐渐扩大，从最初袭击军事基地、清真寺、政府部门等，扩展到袭击平民住所、酒店、检查站、电视台等人员较为集中的场所。仅2018年1月，阿富汗34个省中的27个省就发生154起安全事件，造成2 044人伤亡，环比增长15%，其中50起发生在首都喀布尔，造成162人死亡、286人受伤[13]。

图2 2008—2019年阿富汗和平指数排名④

二、阿富汗局势对“一带一路”在阿推进的影响

中国的“一带一路”倡议是在古丝绸之路基础上吸纳更多的沿线国家，以油气管道、公路、铁路连接起来的一条合作共赢之路。“一带一路”倡议一经提出，便得到阿富汗政府的积极响应。目前有14家中国企业在阿富汗进行投资，其中包括中石油、中兴、华为等。近年来，中国也加大了对阿富汗的援助，其中包括援建喀布尔市的阿富汗共和国医院、阿富汗国家职业技术学院等，并帮助其修复帕尔旺水利工程和改造公路项目等，还为阿富汗培训了几千名各个领域的专业技术人才。但是，由于阿富汗国内局势不稳引发的营商环境变差，致使部分工程项目目前处于停滞状态。

(一)局势不稳致使中阿两国贸易不稳定

虽然中国与阿富汗两国的进出口贸易总额除了部分年份外整体上呈现上升趋势，但从进口和出口维度看，两国贸易存在不平衡、不稳定的特点(如图3所示)。横向来看：中国对阿富汗进口少、出口多。中国对阿的出口与进口差距从2009年至2014年不断缩小，从最初的155倍下降到23倍，但自2015年以来，由于阿富汗国内形势的恶化，两者的差距再次被拉大，在2017年达到158倍的差额。 纵向来看：中国对阿富汗的进口从2009年开始持续上升，2014年达到1 737万美元的最高峰，之后开始呈现下降趋势，在安全形势极度恶化的2017年仅有343万美元。中国对阿富汗的出口存在不规律的波动特征，自2015年之后持续上升。这是由于阿富汗国内经济发展畸形、三大产业发展不平衡、阿塔的阻碍、“伊斯兰国”恐怖组织的肆虐、极端天气的影响等众多原因综合导致的结果。一方面，一是由于安全形势的恶化、政府管理不佳、极端天气的影响，导致阿富汗的农业种植面积及农业产量不稳定；二是由于阿富汗工业发展落后、生产工具陈旧、部分公路遭到阿塔的破坏，所以阿富汗大规模的工业化生产条件比较恶劣，生产率不高；三是由于阿富汗的粮食短缺、生产物资贫乏，阿富汗重建过程中急需外国粮食和物资的输入，以解决阿富汗的困境；四是阿富汗的出口额取决于阿富汗的生产总量，由于阿富汗的整体生产能力较低，遇到安全形势极端恶化的年份，其生产总量更是严重下降，导致中国对阿富汗的进口额整体不高。另一方面，中阿经济相互依赖程度低且不对称。对阿富汗来说，中国是其重要的贸易伙伴，但对于中国来说，中阿贸易额的占比几乎可以忽略不计[14]。近年来，阿富汗由于安全局势、人口增长等原因，需要从中国进口大量生活必需品，以满足国内的需求。总之，阿富汗国内的政治动乱、经济畸形、社会矛盾突出、安全形势恶化等决定了阿富汗的营商环境差，同时也在动态地影响着中阿两国的经贸关系。

图3 2009—2017年中国与阿富汗贸易-投资情况⑤

(二)营商环境不佳直接影响中国对阿的投资力度

中国对阿富汗的投资力度与阿富汗国内整体安全局势的走向存在密切的关联性。2014年以前，中国对阿富汗的投资存量逐年增加，2014年达到51 849万美元。自2009年奥巴马宣布从阿富汗撤军以来，阿富汗局势基本处在动荡之中，阿塔实力逐渐增强，其年度暴力升级通常在4月左右开始发动“春季攻势”，袭击的致死性遵循与“季节战斗”相吻合的季节性模式。2015至2016年，由于国际恐怖组织“伊斯兰国”在阿富汗“建省”，加剧了阿富汗国内安全形势的恶化。近几年，中国在阿富汗的工程项目大多因为形势严峻而被迫停工。中国对阿富汗的投资自2014年以后明显减少，对阿的直接投资流量波动也非常大。虽然2016年7月29日阿富汗正式加入世贸组织，但是由于国内营商环境比较差、运输通道不佳，尤其是安全形势的恶化，即使阿富汗改革了投资法并简化了投资手续，但依旧鲜有私营部门前往阿富汗进行投资。目前阿富汗大多数都是国际援助或者国家公共部门的投资项目。据世界银行发布的《2016年营商环境报告》显示，世界上189个经济体中，阿富汗营商环境排名第177位[15]；阿富汗在基础设施方面的竞争力低于平均值。阿富汗没有出海口，所有贸易需要通过公路、铁路进行运输，目前阿富汗有8条国际运输通道，但由于某些路段被破坏以及安全检查等原因，致使运费高、运期长、运量少等[2]28。一旦遇到安全形势恶化的情况，阿富汗政府会将部分路段封闭，阿私营部门为此每天损失约200万美元[16]。

(三)安全形势恶化严重威胁着投资者的人身安全

阿富汗地处中亚、西亚、南亚的交汇处，自然资源丰富，拥有廉价的劳动力，虽然具有巨大的开发价值和吸引力，但鉴于阿富汗国内的绑架、炸弹袭击等恐怖事件频发，所以很少私有部门和私人项目进驻阿富汗，最主要的原因是人身安全无法得到保障。中国人民大学国际关系学院许勤华教授在《2019“一带一路”能源投资的政治风险评估报告》中指出，中国“一带一路”沿线国家有4个高投资风险的国家，其中就包括阿富汗，而且阿富汗综合评分仅为37.21[17]。阿富汗境内藏匿着约30个来自境外的恐怖组织，成为恐怖主义活动最密集、最活跃的地区，阿富汗国内的恐怖主义活动不断增长，所有袭击事件由2017年的占比10%增加到2018年的15%[18]4，致使其恐怖袭击占世界的18%，死亡人数占世界恐怖主义袭击死亡人数的43%[18]3。阿塔为了达到其政治诉求，通过在国内频繁制造恐袭以此向阿富汗政府和美国施压，不仅破坏农业、工业、道路等基础设施，还绑架、杀害外国投资者，给阿富汗的营商环境造成严重的消极后果。由于阿富汗政府军和阿塔在阿北部昆都士省持续战斗，当地安全形势十分严峻，商业活动受到极大影响，许多行业处于停滞状态，武装冲突造成昆都士省的贸易量下降了70%，主要商人都已逃离了昆都士[19]。2008年中国“中治江铜联合体”获得阿富汗艾娜克铜矿的开发权以来，正是由于安全、征地等原因，致使该项目多次被中断[20]。

三、“一带一路”在阿富汗推进的前景

“一带一路”在中亚、南亚的推进是一条以油气管道、铁路、公路为纽带的放射状经济带，辐射广，受益地区多，未来前景可观。阿富汗作为“一带一路”南线上的重要国家，其国内资源丰富、劳动力廉价、市场广阔，再加上阿富汗国内的重建工作急需外国资本进行投资，未来一段时间内阿富汗存在许多投资机遇。然而，鉴于阿富汗的国内政治矛盾众多、经济畸形发展、社会问题突出、安全形势堪忧等原因，中国与阿富汗的合作和中国“一带一路”在阿富汗推进风险较大。

(一)阿富汗资源丰富，投资机会多，投资发展潜力大

第一，在和平谈判进程顺利的情况下，阿富汗未来经济发展前景较好。阿富汗2016年加入WTO至今已经与周边多个国家建立贸易关系，有利于拉动阿富汗经济外向型发展。阿财政部表示，2019财年的前5个月国家税收同比增长21%，达到810亿阿尼(约10.8亿美元)[21]，上半年实现财政收入1 020亿阿尼(约12亿美元)，同比增长14%[22]。在阿富汗和谈进程顺利的前提下，根据现在的阿富汗的经济增长率，预测阿富汗2020的经济增长率为3.2%、2021年为3.5%，经济发展前景较好。另外，阿富汗国内资源丰富，基本处于未开发阶段，被称为“躺在矿山上的穷人”。据估测，阿富汗的矿产资源价值超过3万亿美元，已发现包括煤、铁、铜、宝石在内的1 400多种矿藏[23]。第二，阿富汗的基础设施建设正在不断发展。自2001年以来，阿富汗一直得到来自国际上的援助，国内的基础设施建设整体有所改善。在国际援助和“阿富汗重建信托基金”的支持下，阿富汗的公路、铁路等基础设施建设正在不断扩展，有望通过改善道路使民众受益，现在已有多条国际运输线路连通着哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、伊朗、巴基斯坦、印度、中国等周边国家。阿富汗的铁路建设也正在进行发展建设的过程中，2016年由中国江苏始发经过新疆、中亚国家到达阿富汗的班列已经开通，预计到2030年前，阿富汗将修建3 000～3 500公里铁路[2]28。第三，中国与阿富汗两国在政治、经济、安全领域互相需要。首先，阿富汗的国内重建进程离不开中国，中国在阿富汗的和谈进程中扮演着“调停者”的角色，中国秉持“阿人主导，阿人所有”的原则，为阿政府和阿塔提供和谈平台。其次，当前阿富汗的资源开发和基础设施建设处于低洼区，水利、道路等基础设施建设需求旺盛，农业、工业、服务业整体处在初级起步阶段，中国与阿富汗双方在合作上空间较大。最后，中国与阿富汗是邻邦，极端主义、恐怖主义、毒品问题等需要两国在内的多国合作参与治理和打击，才能彻底解决区域内的非传统安全问题。未来一段时间内，中国与阿富汗的合作领域会越来越广，前景可期。

(二)中国与阿富汗合作依旧是以政府合作为主，私人投资为辅

自1955年中国与阿富汗建交以来，中阿关系整体较好。2006年中国与阿富汗建立全面合作伙伴关系，2012年升级为战略合作伙伴关系。2013年中国“一带一路”倡议提出后，阿富汗政府和民间欢迎中国到阿富汗去投资，前任总统卡尔扎伊和现任总统加尼都曾公开表示中国的“一带一路”建设是阿富汗快速发展的机遇。2014年，阿富汗加尼总统一上台，首站便选择出访中国，可见阿富汗希望借此机会发展阿富汗国内经济、改善阿富汗国内落后的基础设施。2016年5月中阿签署共建“一带一路”谅解备忘录，2017年10月阿富汗加入亚洲基础设施投资银行，基本构建了两国长远合作的框架。“一带一路”建设向阿富汗延伸，不仅可以弥补中国近年来的能源紧缺需求，也可以通过基础设施的建设、人文教育的合作、经贸合作造福阿富汗的民众。中阿两国贸易总额逐年升高，中国对阿富汗的投资存量和援助金额也逐渐增加，两国在经贸关系、人文教育、水利合作等方面取得了良好成效，积累了深厚的政治互信。中国在阿富汗投资的艾娜克铜矿和阿姆达里亚油田项目是中阿合作的样板，也是中方支持阿富汗长远发展的典范[24]。由于近年来阿富汗的安全形势依旧严峻，导致营商环境持续恶化、投资者人身安全无法保障、投资收益周期长等因素大大限制了中国私人企业前往阿富汗进行投资。鉴于此，短期内中阿两国的合作形态不会有太大的改观。

(三)阿富汗国内安全局势依旧是阻碍中国投资的最大障碍

2014年，由于以美国为首的北约组织撤军，阿塔卷土重来、“伊斯兰国”趁机“建省”，极端组织和恐怖组织之间相互竞争、相互勾连，使得战后脆弱的阿富汗成为暴恐袭击的重灾区，安全局势急剧恶化。阿富汗一度沦为地区动荡的震中，境内34个省份中一半以上都充斥着武装冲突，在2017年至2018年期间，阿塔发动的恐怖袭击次数增加了40%，死亡总数增加了73%，未来一段时间内阿塔依然是阿富汗安全形势中的关键因素[25]。著名的澳大利亚智库“经济与和平研究所”在2019年6月12日发表的年度“全球和平指数”指出，阿富汗在163个国家中和平指数最低，成为最不安全的国家和世界上暴力冲突最严重的国家[26]，其暴恐事件的数量和烈度在整个中国-中亚-西亚经济走廊沿线国家和地区都占据前列。虽然当前阿富汗的和谈释放出积极信号，初步签订了和平协议，但是未来阿塔在阿富汗的政治进程中扮演何种角色、如何融入“喀布尔进程”，依旧是问题的关键。阿塔为了尽快让外国军队撤离，通过加大袭击力度向美国施压。在此过程中，仅2019年上半年就有3 812名阿富汗平民伤亡，其中1 336人死亡，2 446人受伤，虽然较2018年同期下降27%，但国内安全局势仍然严峻，2019年第二季度平民死亡人数较第一季度上升了27%[27]。困扰阿富汗19年的塔利班难题不可能在短时间内得到解决，恐怖分子的回流仍具有潜在威胁，所以未来阿富汗的安全形势仍具有很大的不确定性。当前中国对阿的贸易和投资不适合大规模的劳务输出，投资仍需谨慎。

四、结语

自“9·11”事件后，阿富汗在美国的扶植下开始了战后重建工作，至今已经有19年的时间，阿富汗不但没有恢复到正常国家的轨道上，而且还变成了极端分子、恐怖主义和毒品种植的集散地；阿富汗不仅有严峻的安全问题，还面临经济可持续增长来源的困扰。如何重塑阿富汗国内营商环境，也是阿富汗政府面临的棘手问题，阿富汗战后重建进程依旧任重而道远，安全问题依旧是中阿开展深入合作的“绊脚石”。作为阿富汗的邻邦，中国应该积极在多边框架下做好“协调者”的角色，积极推进阿富汗和平进程向好发展。在安全形势改善的前提下，中国“一带一路”在阿富汗推进前景广阔。

注 释

① 2005—2015年数据来源于United Nations Office on Drugs and Crime.AfghanistanOpiumSurvey2015，http://publicintelligence.net/unodc-afghan-opium-survey-2015/。

② 2016—2017年数据来源于中华人民共和国驻阿富汗伊斯兰共和国大使馆经济商务处网站文章《2016年阿富汗鸦片产量增长43%》，http://af.mofcom.gov.cn/article/tbbd/201610/20161001463487.shtml.

③ 数据来源于2018年5月22日新华社文章《阿富汗罂粟种植面积创历史新高》，https://3g.china.com/act/news/10000166/20180522/32437578.html.

④ 数据来源于Afghanistan-Global Peace Index，经笔者整理所得,https://countryeconomy.com/demography/global-peace-index/afghanistan。

⑤ 数据来源于国家统计局网站，经笔者整理所得,http://www.stats.gov.cn/。