非洲之角政治转型及中国的政策选择*

张 春

[内容提要]非洲之角多国政治、经济、社会的发展进入关键时期，开启了整个地区的中长期转型。这一历史性转型同时在个人、国家和体系层次展开：个人层次是顺应地区人口年轻化趋势的政治领导人代际更替；国家层次是顺应地区发展需求的从“安全第一”向“发展第一”的治理思维转型；体系层次是因应全球和地区地缘政治变化而来的跨红海地缘政治回归。这一转型的推进充满不确定性，也蕴涵巨大的可塑性。鉴于地区内国家自身能力差距及其传统国际交流合作关系，中国与该地区的合作尤其是“一带一路”倡议的实施面临新的历史机遇，可望把握好该地区的可塑性并降低不确定性，推动其政治转型稳步走向可持续的和平与发展。

非洲之角(1)非洲之角在严格意义上包括吉布提、厄立特里亚、埃塞俄比亚和索马里四国；在宽泛意义是包括上述四国，以及肯尼亚、苏丹、南苏丹和乌干达的部分或全部地区。本文使用宽泛意义上的非洲之角，但较少涉及肯尼亚和乌干达。相当长时期内处在动荡与欠发展状态，这在进入21世纪第二个十年特别是2018年后更显突出。2011年“阿拉伯之春”期间南苏丹的独立就具有独特的政治意义，而其迅速在2013年12月陷入内战意味着超越地区传统政治逻辑的发展远为困难。自2015年也门内战爆发和2017年卡塔尔外交危机起，海湾国家内部矛盾日渐外溢，严重冲击非洲之角，以军事化为表征的地缘政治回归似乎正在上演。2018年4月埃塞俄比亚阿比·阿哈默德(Abiy Ahmed)担任总理及由此开启的一系列新政，如埃塞与厄立特里亚的和平进程、苏丹2019年4月发生的政治更替及至2020年2月南苏丹联合过渡政府的组建等，显示出非洲之角当前的动荡、欠发展与此前时期的重大差异。如此短时期内如此密集的重大事件接连发生在很大程度上表明，非洲之角开启了历史性的中长期转型，只是其未来方向尚未明确而已。这一历史性转型同时在三个层次展开，即个人层次的政治领导人代际更替、单元层次的国家治理思维转型和体系层次的地缘政治回归。这一转型的未来走向充满不确定性，其中蕴含着巨大的塑造机会。要充分把握这些机会、推动非洲之角实行超越式发展，外部的积极支持而非消极介入将是重要的变量，中国特别是中国倡导的“一带一路”国际合作项目的重要意义更加凸显。加强中国与非洲之角的合作，可望助推非洲之角治理思维的转型和治理能力、治理机制的建设，有利于非洲之角可持续的和平与发展。

一

阿比担任埃塞总理后出台了一系列变革举措，加上其他相互平行但未必完全孤立的发展政策，整个非洲之角的国际关系由此发生了快速、大幅度的巨变。如果将考察时段拉长，可以发现，进入21世纪第二个十年后，非洲之角就已启动某种长期性、历史性转型，其中内生性的个人、国家层次和外生性的体系层次转型同步展开，且相互交织、相互影响。

在个人层次上，非洲之角人口结构普遍年轻，地区各国顺应人口发展趋势的政治领导人代际更替正得以启动。非洲之角政治治理面临固有的困境。一方面，非洲之角各国的人口年龄结构相当年轻，除吉布提缺乏相关数据外，非洲之角其余各国15岁以下人口占总人口的40%以上，比全球平均水平高出10个百分点；而其65岁以上的老龄人口仅相当于全球平均水平的一半不到。(2)笔者根据世界银行数据(https://data.worldbank.org/indicator)计算得出。但是，非洲之角的人口红利却很难实现，年轻人失业率长期居高不下。例如，2019年，除埃塞(1.79%)外，其他非洲之角国家的失业率均远高于全球平均水平(4.94%)，也均高于撒哈拉以南非洲平均水平(6.11%)，其中索马里(13.95%)、苏丹(13%)、南苏丹(12.72%)及吉布提(11.03%)均超过10%；在失业人口中，年轻人超过50%。(3)笔者根据世界银行数据(https://data.worldbank.org/indicator)计算得出。另一方面，在非洲之角的政治结构中，年轻人的政治代表性极低，国家领导人普遍年龄偏高或执政时间过长。例如，苏丹前总统奥马尔·哈桑·艾哈迈德·巴希尔(Omer Hassan Ahmed Elbashir)于2019年4月被迫下台前，不仅年届75岁，且执政超过30年；目前仍在位的厄立特里亚总统伊萨亚斯·阿费沃尔基(Isaias Afwerki)也已74岁且执政接近30年；吉布提总统伊斯梅尔·奥马尔·盖莱(Ismaaciil Cumar Geelle)也达73岁，任职满20年且接近其宪法规定的最高任职年龄(75岁)。由此而来，代际冲突成为非洲之角政治治理中的重大难题，无论是埃塞还是苏丹或其他国家，年轻人往往是政治骚乱、示威游行的主力军。

在此背景下，阿比在42岁担任埃塞总理，穆罕默德·阿卜杜拉希·穆罕默德(Mohamed Abdullahi Mohamed)于55岁担任索马里总统，加上苏丹已然启动的政治转型，这一切意味着非洲之角年轻一代政治领导人登上政治舞台的机遇之窗正在开启。当然，年迈或长期执政的政治领导人是否愿意主动推动政治领导人的代际更替，仍是未知数。但是，代际更替本身不只是个政治过程，更是个生理过程，非洲之角政治领导人的代际更替不可阻挡，但不可能一蹴而就。

在国家层次上，非洲之角国家在经历长期动荡后，治理思维正逐渐转向“发展第一”，埃塞俄比亚在其中扮演着引领角色。

其一，非洲之角大国埃塞坚持“发展第一”思维的主导地位。埃塞是非洲之角地区较早采纳“发展第一”思维的国家，体现为其对“发展型国家”(developmental state)方略的采纳。其战略后果是，埃塞俄比亚成为进入21世纪后“非洲崛起”的重要代表，经济增长率超过10%的年份超过10年，即便在面临重重危机的2018年也超过6%。(4)相关数据来源于世界银行数据库(https://data.worldbank.org/indicator)。大致从2014年开始，埃塞各类社会矛盾日渐爆发，国家发展态势面临中断的危险，到2018年阿比上台前夕已到临界点，外界普遍担心埃塞的发展道路突变。但是，阿比总理就任后坚持既有的“发展型国家”方略，更是通过改革政府结构、促进民族对话、启用新型政治动员话语体系，推出重大的经济自由化规划以缓解短期压力并释放长期可持续发展潜力，完善地区大国战略构想以缓和地区局势，迅速缓解政治局势并确保基本发展道路的稳定。(5)“One Year On, Tough Times Loom for Ethiopia’s Abiy Ahmed,” ECADF, April 1, 2019; Awol Allo, “The Abiy Doctrine: One Year of Ethiopia’s New Foreign Policy,”African Argument, April 5, 2019; Karthryn Urban, “Ethiopia’s Abiy One Year On,”Charged Affairs, September 30, 2019.尤其是，阿比总理在2018年6月宣布全面接受2000年时结束埃厄战争的《阿尔及尔协议》，迅速推进地区局势的和解。7月，埃厄两国签署《和平友好联合声明》，9月两国又签署了和平协议。埃厄和平不仅推动埃厄双边关系的重大改善，更在助推地区安全复合体的解构，甚至具有跨地区的影响。(6)Aleksi Ylönen,“Is the Horn of Africa’s‘Cold War’Over?Abiy Ahmed’s Early Reforms and the Rapprochement between Ethiopia andEritrea,” African Security Review, Vol.27, No.3-4, 2018, pp.245-252.

其二，非洲之角整体经济增长维持了某种稳定性和可持续性，有利于“发展第一”思维的地区性推广。自20世纪60年代以来，非洲之角各国的内乱和地区冲突不断，形成复杂的安全复合体。(7)Berouk Mesfin, “The Horn of Africa Security Complex,” in Roba Sharamo and Berouk Mesfin, eds., Regional Security in the Post-Cold War Horn of Africa, Pretoria: Institute for Security Studies, Monograph 178, 2011, pp.1-29.长期动荡给非洲之角各国带来严重的经济社会和安全后果。非洲之角与红海对岸的海湾国家的经济发展20世纪60年代差距不大，但如今却有天壤之别。随着进入21世纪后“非洲崛起”现象的出现，非洲之角国家普遍反思其治理思维和实践，逐渐从“安全第一”转向“发展第一”，至目前为止已维持长达10余年的中高速经济增长。整个非洲之角国家自2010年以来的经济增长率都明显超过撒哈拉以南非洲的平均水平；苏丹经济受南苏丹独立影响而在个别年份增幅明显下滑，2010年以来也保持明显增长。(8)相关数据来源于世界银行数据库(https://data.worldbank.org/indicator)。此外，非洲之角各国开始摈弃相互竞争、相互拆台的传统思维，逐渐推进地区经济的一体化，其典范是将整个次地区联系起来的拉穆港—南苏丹—埃塞俄比亚运输走廊(LAPPSET)建设；目前埃塞已开始将该走廊建设扩展至索马里兰伯贝拉港(Berbera)，并获得该港19%的股份。(9)Curated Content, “Ethiopia Buys 19% Stake in Somaliland’s Berbera Port Deal,” Horn Affais, May 14, 2017, https://hornaffairs.com/2017/05/14/ethiopia-buys-stake-in-somaliland-berbera-port/.(上网时间：2020年1月20日)

其三，以中国、土耳其、阿联酋等为代表的新兴国家及海湾国家近年来加大了对非洲之角的投资力度，为非洲之角治理思维转型注入了活力。这些投资规模并不大，但对于体量较小的非洲之角国家的经济仍具有相当大的拉动作用。非洲之角各国的外国直接投资普遍增长较快，2011～2018年间仅一年为负增长，其他年份增速均在6%以上，此间4个年份增长率超过13%，1个年份增长率为12.6%，共计5个年份增长率超过12%；就国别看，埃塞、吉布提和肯尼亚所获得的外国直接投资份额更多，增长速度也最快。(10)笔者根据UNCTAD(http://unctad.org/)数据计算得出。

在体系层次上，随着海湾国家内部矛盾的溢出，非洲之角军事化态势明显，传统地缘政治回归的可能性快速上升。海湾国家在冷战时期曾对非洲之角政治有着重要影响，但在冷战结束后逐渐退出。尽管如此，随着其内部矛盾逐渐激化，海湾国家对非洲之角的影响自2015年后重新强化，最为明显地体现为对立双方都开始在非洲之角建设军事基地并发展军事盟友，迅速推进非洲之角的军事化。在非洲之角拥有军事基地的国家2015年前主要为西方国家(包括日本)，共有7个军事基地。2015年后短短3年时间里，新建成功或在建的外国军事基地有阿联酋4个、土耳其2个、沙特1个，这一数量等于2015年前地区内全部外国军事基地数量。再加上美国、英国、中国和俄罗斯与非洲国家达成的新设军事基地或军事设施使用协议，到2019年底非洲之角已建成、正在建设和计划建设的军事基地多达19个。这使军事化成为近年来非洲之角局势发展最引人注目的特征。(11)孙德刚、邹志强：“域外国家对东非加强军事介入：态势及影响”，《现代国际关系》，2018年第12期，第42-51页。

在非洲之角的军事化走向中，美欧仍占据主导地位，但海湾国家日益具有重要影响。海湾国家内部矛盾的溢出由此极有可能引发非洲之角重新回归冷战时期的地缘政治竞争。一方面，海湾国家正对非洲之角国家的内部政治产生严重影响。例如，阿联酋在索马里的军事基地建设很大程度上不利于索马里的国家统一：它先于2015年5月在索马里摩加迪沙建立了军事基地，然后又于2016年和2017年分别在索马里兰伯贝拉和邦特兰博萨索(Boosaaso)建立军事基地。阿联酋上述举措引发了较大争议，非盟和欧盟均曾公开呼吁外部停止介入索马里国家内政。(12)“External Actors Urged to Stop Meddling in Somalia’s Affairs,” https://www.aljazeera.com/news/2018/05/external-actors-urged-stop-meddling-somalia-affairs-180529180345722.html.(上网时间：2020年1月20日)在2019年4月苏丹发生政权更迭后，沙特和阿联酋迅速为苏丹提供了30亿美元援助，(13)Khalid Abdelaziz, “Saudi Arabia, UAE to Send$3 Billion in Aid to Sudan,” https://www.reuters.com/article/us-sudan-protests-idUSKCN1RX0DG.(上网时间：2020年1月20日)这很大程度上助长了苏丹武装力量在过渡安排中的强硬态度。另一方面，海湾国家正打破非洲之角的既有地缘政治平衡。由于海湾国家拥有相对非洲之角远为丰富的财政资源，其商业先行、基地跟进的策略使非洲之角国家毫无抵抗能力。例如，沙特曾以提供更多援助并帮助解除国际制裁为条件，说服苏丹在2016年与伊朗断绝关系。海湾国家对非洲之角事务的介入使埃塞担心自身的地区大国地位受威胁，进而不得不采取防御性举措。(14)Zelalem Tesfay Gebreegzabhere, “Maritime Insecurity in the Horn: The Perspective from Ethiopia,”Horn of Africa Bulletin, Vol.30, No.2, March-April 2018, pp.26-32.

二

个人、国家和体系层次的转型同步发生且相互交织，为非洲之角国家和地区管理这一转型增加了难度。在地区各国治理能力相对低下的背景下，复杂交织的转型进程甚至可能更趋复杂，其不确定性会增大。当然，转型的不确定性本身，也意味着可塑性；事实上，非洲之角各国、地区和跨地区层次上的转型管理能力均得到重视和持续提升，因而具有积极意义。

就非洲之角国家政治经济社会转型的不确定性而言，埃塞面临的风险最高，苏丹和南苏丹存在一定风险但仍呈现出积极态势。在埃塞，阿比总理面临一系列严峻挑战，而且这些挑战相互嵌套、互为因果，尤其是族群关系、联邦与地方关系、族群与政党关系等相互纠缠，导致任何旨在解决单一问题的方案都可能引发系统性反挫。正是这一内在复杂性，导致阿比总理执政第二年其各种新政举措的边际效应明显下降。但是，阿比总理拥有较强的民意和精英支持，这显然有助于他推动2020年大选的和平举行，有利于他缓解政党改革和种族联邦主义改革等的潜在冲击和施政实践面临的经济等诸方面的压力。(15)“Keeping Ethiopia’s Transition on the Rails,”Africa Report, International Crisis Group, No.283, December 16, 2019.

苏丹的政治转型面临大量潜在挑战：军队和准军事力量影响过大，草根政治人物和组织的能力存在重大差距，代际政治更替困难，经济基础薄弱，安全部门内部矛盾重重，多地叛乱，等等。就中短期而言，武装力量尽管在2019年6月初的暴力镇压后遭到国际社会的强力干预，进而让步组建主权委员会——包括5位反对派代表、5位安全部队成员及1位双方提议的文职人员——以推动国家转型，但仍对未来的政治过渡有着重要影响。尤其是，安全力量在过渡期的头21个月实际掌控期内的作为，对过渡期后18个月由文职人员主导的过渡政府能否取得实质性进展有决定性作用。(16)“Nurturing Sudan’s Fledgling Power-sharing Accord,” International Crisis Group, August 20, 2019.

而在南苏丹，内战已经持续长达6年多且对立双方达成并破坏了多个和平协议。尽管如此，2018年9月签署的《南苏丹冲突解决振兴协议》(R-ARCSS)仍推动南苏丹实现了自内战爆发以来的最长时间停火，安全形势、人道主义救援及人员移动等明显改善。尽管一再拖延，但联合过渡政府在2020年2月底基本组建完毕，(17)“Kiir, Machar Pledge to Work Together for Peace Implementation,” Sudan Tribune, February 23, 2020, https://www.sudantribune.com/spip.php?article69021.(上网时间：2020年2月24日)仍是重要进展。随着对立双方的较量更多从战场转向谈判桌，南苏丹的和平进程有望迈出更加坚实的步伐。

就整体发展而言，非洲之角的积极态势已然开始，战略自主性仍有提升的空间。应该警惕的是，国际上关于红海地区安全治理讨论不断升温，外部介入明显增多，但非洲之角却被排除在外。一方面，海湾国家乃至欧美大国均强调双边协调、合作，从而绕过非洲之角特别是地区组织伊加特(IGAD)。海湾国家往往以双边商业手段达到安全目的。2016年，迪拜环球港务集团(DP World)与索马里兰达成一项价值4.42亿美元的协议以翻修伯贝拉港，随后添加了海军基地租借条款；2017年，迪拜环球港务集团又与索马里邦特兰达成建设博萨索港的3.36亿美元合同。(18)Elias Meseret, “Tiny Djibouti Aiming to be Global Military, Shipping Center,”Fox News, April 9, 2018.类似的是，土耳其于2014年底获得了摩加迪沙港(Mogadishu)的管理权，2016年在摩加迪沙建设军事基地；(19)Mahad Wasuge,“Turkey’s Assistance Model in Somalia: Achieving Much with Little,”The Heritage Institute for Policy Studies, February 2016.2017年底获得重建和运营苏丹萨瓦金港(Suakin)的合同，其中包括海军设施建设条款。(20)David Brewster, “Base Race in the Horn of Africa,” Lowy Institute, 2018.另一方面，既有多边努力很少吸纳非洲之角国家及其机制。沙特2018年12月举行的讨论红海地区安全治理问题的七国外长会议，是红海两岸在安全治理领域的一次重要努力，但却没有邀请红海沿岸国家厄立特里亚、在红海有着重要利益的埃塞与会，伊加特和非盟等与非洲之角治理密切相关的机制也未获邀请，暴露了非洲之角国家及其机制的边缘态。(21)Naser al Wasmi, “Arab and AFrican States Discuss Forming a Red Sea Security Council,” The National, December 12, 2018;“Saudi Arabia Seeks New Political Bloc in Strategic Red Sea Region,” Aljazeera, December 14, 2018.参会的7个国家包括沙特、埃及、苏丹、吉布提、索马里、也门和约旦等。非盟在2017年10月曾授权展开一项努力，即拓展非洲之角的和平安全议程至整个红海地区，但由于内部协调问题而难有显著进展。

非洲之角的战略自主性意识明显提升，有助于其参与和影响地区安全治理，从而积极推动地区转型。因应非盟《2050年非洲海洋整体战略》，伊加特于2015年制定自身地区的《伊加特海洋整体安全战略(2030)》，为地区未来15年的海洋治理设定了目标，具体包括治理、交通、安全、执法、捕鱼、搜救、培训和经济发展等8个方面。(22)“Draft IGAD Integrated Maritime Safety and Security Strategy(2030),” IGAD,February 12, 20152019年2月，伊加特部长理事会进一步同意，“协调努力并发展共同立场以促进地区安全和经济利益，包括海上安全，移民，反恐，防止非法、不报告和不管制捕鱼，污染和倾倒有毒废品等”。(23)IGAD, Communique of the 46th Ordinary Session of IGAD Council of Ministers, February 27, 2019.为应对来自海湾国家内部矛盾溢出的相关发展，伊加特又于2019年4月建立了一个任务小组，以便在红海和亚丁湾地区海上资源和安全面临威胁时提供协调性的地区干预，并与国际伙伴展开对话。(24)Fred Oluch, “Task Force to Co-ordinate Regional Interventions,” The East African, April 6, 2019.

在非洲之角之外，西方大国对非洲之角的关注重点是红海通道的海上安全，但仍有可能缓解红海地区陆上动荡局势。如同一位西方学者所指出的，红海地区国际关系由两条相互孤立的地缘政治轴组成：沿红海通道的纵轴和平，由于海上通道事关全球海上安全，美欧大国竭力维护纵轴和平，对红海两岸国家和人民的利益较少考虑；贯穿东西的横轴动荡，其历史根源和现实矛盾复杂且与海上通道安全相对分割，因而往往被美欧大国所忽视。在整个冷战时期，在纵轴长期保持和平稳定的同时，横轴的动荡、不稳定和代理战争长期存续，并的确横贯东西。(25)Alex de Waal, “Pax Africana or Middle East Security Alliance in the Horn of Africa and the Red Sea?” Occasional Paper, World Peace Foundation, No.17, January 2019.冷战结束后，海湾国家一度退出非洲之角，但如前所述海湾国家内部矛盾的溢出已然重燃非洲之角的地缘政治竞争。西方大国一向重视海上通道安全而忽视陆上安全的两种态度，催生或固化了非洲之角和平带与冲突带的相互孤立状态。随着海湾国家内部矛盾的外溢威胁纵轴和平的可能性增大，西方大国特别是美国加大了对相关事态的响应，但更多强调的是大国地缘政治竞争和海上通道安全，这有可能加剧大国在该地区的竞争。

美国对非洲之角的关切主要包括两个方面。一是地区安全局势对海上通道安全的影响，重点是反恐和打击海盗。冷战结束后非洲战略地位的下降及1993年美国在索马里的军事失败，导致美国在冷战后对非洲之角的安全态势严重忽视。2001年“9·11”恐怖主义袭击后美国迅速在吉布提建立了在非洲的第一个永久军事基地，但其核心使命是反恐；随着索马里海域海盗活动的快速增长，美国从2008年起将打击海盗视作其在非洲之角的另一战略优先。尽管自2006年起便在索马里有军事性存在，但美国直到2015年才开始在索马里基斯马尤(Kismayo)建立无人机基地，并于2017年在南部地区的巴勒多格尔(Baledogle)开始建立空军基地。同样，美国在索马里的军事存在更多是为了打击恐怖主义、培训索马里国民军等，并计划在2026年左右结束在索马里的相关军事行动。(26)Ryan Browne, “US Military Mission in Somalia Could Take Seven Years to Complete,” CNN, April 13, 2019.二是国际权势竞争对非洲之角的影响日益增大，由此引发对于中国、俄罗斯在非洲之角的军事合作或军事基地建设之高度关注。2018年12月公布的特朗普政府新非洲战略明确表明，美国将非洲纳入与中国、俄罗斯的地缘政治竞争。时任美国国家安全顾问约翰·博尔顿(John Bolton)指出，美国新非洲战略的使命是应对大国竞争；“非洲之角的势力均衡将向中国倾斜”，美国必须“通过重组援外资金以纠正历史性错误”。(27)“Remarks by National Security Advisor Ambassador John R.Bolton on the the Trump Administration’s New Africa Strategy,” U.S.National Security Council, December 13, 2018.

相较之下，欧洲国家特别是欧盟对红海地区的事态发展更加关注，但其关注重点同样不是红海地区纵轴与横轴恶性互动的潜在战略后果。对欧盟而言，最为重要的问题有两个：一是与美国相同，维持红海通道的纵轴和平并确保其为美欧所控制；二是阻止非洲移民通过红海地区进入欧洲。由于严峻的内部挑战，欧盟难以主持围绕红海的国际协调，因此不得不呼吁并依赖美国的领导作用——尽管美国似乎极度缺乏意愿和能力。因此，美欧目前都试图将非洲之角纳入特朗普政府的印太战略从而获得美国政府的战略重视，而这可能强化非洲之角的地缘政治竞争。(28)笔者与由联合国五常加欧盟、德国的智库人员组成的“P5+2”红海地区二轨论坛专家组成员的交流。

围绕红海地区横轴动荡潜在溢出效应的管理实践，仍可能助推陆上冲突的缓解。认识到美欧方法有着重大局限性，美欧内部都发出严肃呼声，例如：美国内部不少声音表示希望设立红海事务特使职位；(29)Payton Knopf, “Why the U.S.Needs a Special Envoy for the Red Sea,” USIP, October 23, 2018.欧盟已经设立了非洲之角事务特使，并提出整合传统安全与人类安全的综合性方法以管理红海地区安全。(30)AlexRondos, “The Horn of Africa: Its Strategic Importance for Europe, the Gulf States, and Beyond,” Horizons, No.6, 2016, pp.150-162; Alex de Waaland Rachel Ibreck, “A Human Security Strategy for the European Union in the Horn of Africa and the Red Sea,” in Mary Kaldor, Iavor Rangelov and Sabine Selchow, eds., EU Global Strategy and Human Security: Rethinking Approaches to Conflict, London: Routledge, 2018, pp.102-119.此外，非盟成立了专门的高级别执行小组，联合国秘书长也设立了非洲之角事务特使，(31)联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯于2019年3月任命来自加蓬的帕尔菲·奥南加—安杨迦(Parfait Onanga-Anyanga)为其非洲之角事务特使，其职责中就包括支持伊加特及其他相关地区组织促进非洲之角的和平安全。See “Special Envoy Horn of Africa,” UN Political and Peacebuilding Affairs, October 2018.这些都有助于缓解非洲之角的陆上动荡。

三

非洲之角地区转型的内生动力更加积极，但转型的复杂性和地区管理能力的不足特别突出，因此其未来走向很大程度上将取决于外生动力或传统地缘政治回归。要想缓解甚至扭转当前外生动力对非洲之角地区转型的潜在消极影响，就必须引入积极的外生动力。现实情势则不容乐观，海湾国家、美欧等传统大国以及印度、土耳其等新兴大国介入的影响对非洲之角来说以消极性为主。相对而言，中国及其所坚持倡导的“共同发展、共执命运、共享尊严”理念就更具积极意义，更有可能为非洲之角转型增加和平与发展的持续性活力，从而作出积极贡献。中国加强与非洲之角的合作，无疑有助于抵消其他伙伴方对非洲之角地区转型的消极影响，促进非洲之角地区转型的积极发展，也有利于在深度、广度和质量上促进中国与非洲之角之间的合作，进而助推“一带一路”国际合作项目在非洲的落实和中非命运共同体建设。为此，中国可从如下方面加强和推进与非洲之角的合作。

第一，加强与非洲之角的经贸合作特别是投资合作，聚焦共建“一带一路”高质量发展，巩固非洲之角地区的发展态势。一是加大对非洲之角的投资力度，支持非洲之角来之不易的发展思维转型。自2000年以来，中非经贸合作发展迅速，非洲之角也不例外。在非洲之角地区，中国的主要经贸合作伙伴是埃塞俄比亚、肯尼亚和苏丹。中国对外直接投资的数据也显示了相同趋势：在2010～2018年间中国对非洲之角的投资中，肯尼亚获得17.1亿美元，埃塞俄比亚14.5亿美元，苏丹9.1亿美元，吉布提1.2亿美元，厄立特里亚0.95亿美元，南苏丹0.26亿美元。截至2018年底，中国对非洲之角各国的投资存量分别为：苏丹120.7亿美元，埃塞俄比亚107.8亿美元，肯尼亚79.2亿美元，厄立特里亚12.9亿美元，吉布提7.2亿美元，南苏丹2.1亿美元。(32)商务部、国家统计局、国家外汇管理局：《2018年度中国对外直接投资统计公报》，2019年，附表1、2。很明显，共建“一带一路”对中国投资非洲之角有重大的推动作用：如果计算2014～2018年即倡议提出后中国对非洲之角各国的投资，除苏丹和南苏丹因国家独立及内战等而例外外，其余各国均超过2010～2018年投资量的70%。随着投资的落实和项目建设的推进，其对本地区经济社会发展的利好效果将日益明显。

二是加强中国与非洲之角可持续发展的战略、政策对接。其具体做法是继续深化与联合国围绕可持续发展的合作，最大化中国资本的发展促进作用。根据习近平主席的倡议，中国与联合国于2016年设立了联合国和平与发展信托基金(简称和平与发展基金)，其下围绕发展和安全设立了两个子基金。发展子基金即2030年可持续发展议程子基金，在2016～2018年间共计为非洲之角提供了8个项目共计超过250万美元的支持，主要集中于埃塞俄比亚、肯尼亚和苏丹三国。(33)笔者根据联合国和平与发展信托基金网站(https://www.un.org/zh/unpdf/index.shtml)数据统计得出。但这些项目都是与其他国家打包的一揽子项目，今后可考虑更多专门的针对性项目，以推进当地可持续发展、促进地区社会经济转型。

三是以非洲之角为试点，完善或改进中国与非洲乃至整个非洲合作的具体做法。中国对外投资起步晚，仍存在大量需要完善或改进的方面。例如，中国目前在整个非洲已建成25个境外经贸合作区，其中非洲之角地区就有7个。因此，通过深化、细化与非洲之角的合作，有助于积累经验、创新实践，从而为整个中非合作奠定基础，特别是探索和践行习近平主席在2018年9月中非合作论坛北京峰会上提出的投建营一体化。

第二，加强中国与非洲之角的政治、安全合作，帮助提升非洲之角在地区安全治理方面的自主权，营造良好的政治和安全环境。一是加强中非治国理政经验交流，提高非洲之角各国和地区对内生性安全挑战的治理能力。非洲之角目前正处于政治、经济、社会转型关键期，西方长期倡导的“安全第一”理念难以有效管理这一过程中的各种内生性安全。相比之下，中国在改革开放40多年里，有效实现了对改革—稳定—发展三者关系的平衡，从而走上了一条快速发展之路。因此，中国与非洲之角围绕确保地区局势稳定化、可持续和平转型及更高的可持续发展等展开治国理政经验交流，特别是通过“发展第一”实现发展、稳定/安全、治理/民主的合理和有效平衡，将极大地提升非洲之角应对内生性安全挑战的能力。

二是加强中非和平安全合作，提高非洲之角应对域内非传统安全挑战的能力。根据习近平主席在2018年中非合作论坛北京峰会上提出的倡议，中方已设立中非和平安全合作基金，支持中非开展和平安全和维和维稳合作。中非和平安全合作基金为非盟提供的无偿军事援助中，包含了对亚丁湾维持地区安全和反恐努力的支持；同时，中方也将继续在亚丁湾和索马里海域的护航行动。下一阶段，中方可考虑在中非和平安全合作基金内单列预算，特别支持非盟项目如“消弥枪声计划”、海上综合战略等在非洲之角的具体落实，也支持非洲之角的独特项目如冲突早期预警计划、伊加特海上综合战略等。

三是支持非洲之角参与红海地区安全治理的能力建设。非洲之角各国对自身未能有效参与红海地区安全治理的相关讨论保持着警觉。在国家层次，尽管积极利用外部资本推动经济发展，但也小心拒绝过于僵硬地将自身绑在外部特别是海湾国家的战车上。在地区层次，如前所述，伊加特正积极培育自身地区安全治理能力。因此，中国与非洲之角的政治安全合作，应朝向支持非洲之角参与安全治理的能力培养方面倾斜，使非洲之角单个国家或地区治理机制能够抵制来自实力更加强大的外部伙伴的压力或诱惑。

第三，积极参与有关非洲之角的安全治理论坛，促进有利于非洲之角可持续和平与发展的三方甚至多方合作。一是加大力度支持在联合国框架内处理非洲之角事务特别是其和平安全事务。除了在联合国各种讨论中明确对非洲之角维护和平安全的努力表示支持外，中国应进一步拓展与联合国在非洲之角围绕和平安全的三方合作。目前，在和平与发展基金的安全子基金即秘书长和平与安全子基金框架下，中国在2016～2018年间为非洲之角提供了9个项目共计800余万美元的资助，涉及“消弥枪声”、执法机构能力培养、苏丹达尔富尔问题、非洲维和能力、南南反恐能力培养等多个方面。(34)笔者根据联合国和平与发展信托基金网站(https://www.un.org/zh/unpdf/index.shtml)数据统计得出。下一阶段，应进一步加强与联合国在非洲之角开展诸如反恐、维和能力、轻小武器管理、早期预警、国内政治稳定等方面的三方合作。

二是加强与海湾国家在非洲之角的三方合作，推动红海地区安全治理朝向更为平衡的方向发展。尽管海湾国家内部相互敌对且其冲突溢出对非洲之角产生潜在消极影响，但出于借重中国、从与中国合作中获益的考虑，海湾国家均对共建“一带一路”表现出较为浓厚的兴趣。鉴于其对非洲之角投资的明显增加，海湾国家不仅期待与中国强化共建“一带一路”倡议的合作，还希望在非洲之角围绕共建“一带一路”展开三方合作，其中阿联酋尤其积极。下一阶段，中国可考虑与海湾国家加强在非洲之角开展三方合作，特别是在目前中国布局尚不充分或进入尚有困难的国家，推进共建“一带一路”真正深入非洲之角，为共建“一带一路”真正深入非洲奠定基础。

三是积极参与国际社会有关红海地区安全治理的讨论和机制建设，积极维护非洲之角的利益。对红海地区之外的国际社会而言，推动有关红海地区安全治理相关讨论和机制建设的核心理应包括两大方面，既维护沿红海通道的纵轴和平，又规范与相关大国在该地区的权势竞争；同时，应扭转忽视或轻视非洲之角国家利益的状况。对中国而言，维护纵轴安全、缓解枢轴动荡、促进非洲之角发展并推动中非合作更加深入，显然更符合国家利益需求。因此，必须全面、深入了解美欧等西方国际社会的相关思路和举措，展开前瞻性研究，并提前制定各种预案，以确保中国与非洲之角合作的顺利开展。

最后，应鼓励国际伙伴发挥更加积极的建设性作用，特别是促进非洲地区向可持续和平与发展的转型。由于美欧等国际伙伴对非洲之角地区转型的影响更多是消极的，因此中国应通过合作性举措抵消甚至扭转其消极影响；其中尤其重要的是，鼓励美欧国家维持纵轴和平，同时推动其更加关注陆上动荡的积极管理。例如，可考虑推动非洲之角与同样遭到排挤的海湾国家合作委员会(GCC)合作，建立高层次磋商平台；也可考虑以联合国和非盟支持为基础创设“伊加特+机制”，将海湾国家及其组织、欧美大国、新兴大国及相关的如欧盟、印度洋委员会等纳入机制，改善当前多边论坛中非洲之角国家和治理机制的参与不平衡，鼓励海湾国家改变行为模式以促进非洲之角的政治、经济、社会转型，避免横轴动荡向红海西侧的外溢。○