中美国际发展援助模式的差异分析

马 雪

[内容提要]在“竞争”成为美国新一轮对华战略调整的基调下，美国国内日益形成共识，即衡量中美发展援助竞争的重要指标是在发展新市场领域的相对成功。美国通过加强发展援助作为战略投资，巩固其既有国际规则，确保其优势。中国则通过发展合作扩大进入地区市场的机会，重塑贸易、投资和基础设施建设的规则和标准，实现崛起。特朗普政府为应对中国的国际发展政策，采取了一些列措施加强地缘经济博弈：对标调整，提升美国模式吸引力；非此即彼，强迫第三方选边站；策略围堵，拉拢盟友协调战略投资。这标志着美国对中国在国际发展援助领域的开拓行为从“沉默应对”转向“系统性制衡”。发展援助已提升为两国国家安全工具和战略性行动，成为两国竞争的一个主战场，并表现出日益趋同、更激烈、更对抗的趋势。

金融危机后，美国财政匮乏，只能将优势国际发展援助资源集中在少数符合条件的国家上，以实现发展援助利益最大化。而新兴国家开始大规模参与国际发展援助，尤其是中国逐渐通过南南合作的框架加入国际发展援助进程，为世界提供更强调平等互利的国际发展合作模式，成为原有发展援助模式之外的新选择。在较短的时间内，中国推进“一带一路”建设，成为国际发展融资领域主要参与者及海外基础设施投资的主要来源。近年来，中美在全球发展援助领域实力的此消彼长，令两国在该领域的对抗性因素日益上升。本文通过对比中美国际发展援助模式的本质区别，分析中美在该领域竞争日益激烈的原因，通过梳理特朗普政府应对中国国际发展援助政策的策略变化，辨析中美国际发展援助竞争的趋势。

一

美国国际发展援助更多体现出单向、不平等的特性，而中国国际发展援助更倾向于平等和经济诉求，两者存在本质区别。

(一)发展援助路径存在不同，美国先发展“软件”，中国先发展“硬件”。美国希望通过发展援助在受援国构建社会治理体系。据美国国会研究局(CRS)数据，截至2016年的美国发展援助支出可细分如下：长期发展援助占42%，主要为项目提供持续资金，一半以上用于保健方案，包括艾滋病毒防治、孕产妇和家庭保健、对政府医疗系统的支持；军事和安全援助占33%，主要用于帮助盟国购买美国军事装备，培训外国军事人员和资助维和任务，反毒品及防扩散和反恐工作；人道主义援助占14%，用于缓解短期人道主义危机；政治援助占11%，旨在支持政治稳定，自由市场经济改革和民主体制。(1)James McBride, “How Does the U.S.Spend Its Foreign Aid?”https://www.cfr.org/backgrounder/how-does-us-spend-its-foreign-aid.(上网时间：2019年10月16日)由此可见，美国提供的全球公共产品多是以改变制度为主的“软件”，主要是以教育、卫生等干预为主的福利产品。

中国国际发展援助则是优先启动基础设施和工业化建设，让受援国在发展过程中逐渐发展更适合自身的制度。从提供全球公共产品上来看，中国则是主要提供基础设施等发展类产品，侧重于筹资和建设运输、能源等基础设施。截止目前，中国对外援助资金1341亿美元用于海外能源生产和供应、888亿美元用于运输和储存、303亿美元用于工业建筑及采矿、169亿美元用于通信项目。(2)“China’s Global Development Footprint,”https://www.aiddata.org/china-official-finance.(上网时间：2019年10月16日)

(二)发展援助模式存在差异，美国形成“华盛顿共识”，中国形成“北京共识”。两国透过国际发展援助体系体现出不同的发展模式，并将其发展模式投射于或应用于受援国。美国传统的发展援助强调“善治”，推行自由民主的发展道路，激励受援国采取美国推崇的市场导向资本主义模式或自由资本主义模式，要求其拥抱美国自由经济规则，即全面市场化、竞争最大化、国家最小化的“华盛顿共识”。因此，美国在对外援助时附加的条件包括经济改革的各项主张，如强化财政规律、变更公共支出的优先顺序、改革税制、金融和贸易自由化、竞争性汇率、放松监管、取消对外资自由流动的各种障碍及国有企业私有化等。

“北京共识”则是以市场经济、政府主导、渐进发展为特征的发展模式。它至少有三点与“华盛顿共识”不同，即强调创新、永续发展与平等、自主与自力更生。(3)潘维编:《中国模式:解读人民共和国的60年》，中央编译出版社，2009年，第53页。中国基于平等互利立场，坚持“互不干涉内政”，不主动输出发展模式。受援国在与中国的频繁接触中，逐渐偏好中国模式。一方面，中国变革的范围、速度、相对稳定的政治，极大拓展了中国模式的吸引力。另一方面，日臻成熟的中国模式证伪了“华盛顿共识”和“历史终结论”。中国发展轨迹避免了拉美、东欧等强制性制度变迁导致的恶果，体现出可效仿的榜样力量。

(三)发展援助理念有所区别，美国要求“按我说的做”，中国倾向“像我这样做”。美国在对外发展援助时推行的是旨在保护美国利益的单边主义政策，其实质是将美国国内法“国际化”，将自我描绘成仁慈的霸主，扮演世界立法者、警察、法官和陪审团的角色。这实际上是将美国的政治和经济制度及价值观“普世化”，要求受援国接受并按其路线发展。美国崇尚“丛林法则”，做狮子比做羔羊好，它的国际秩序观就是“按我说的做”。

中国对外发展合作则是基于平等互利基础上的自身发展经验的分享。经济发展没有脱离其自身经验，发展合作是分享自身40年来渐进改革、市场发展、激励机制的独特经验和制度带来经济腾飞。中国注重与受援国政治上的平等性，加之发展差距相对较小，彼此遇到的发展问题类似，进而易产生示范效应。中国的国际发展援助策略实际上是经验的平行移动。同时，中国的传统文化一直强调谦虚，因此中国不会代表其他国家的态度，中国的国际秩序观是“像我这样做”。

(四)发展援助结果迥异，美国单向“施舍”，中国双向“共赢”。美国对外发展援助清晰地区别了“援助者”和“受援者”的角色。美国虽然也强调援助作为经济外交手段和工具的作用，但在援助关系中将自己定义为“帮助者”，用财富、技术、经验等帮助发展中国家发展。事实上，美国认为“发展”是挑战，特指较贫穷的国家，并不将其划归为“正常”的商业范畴，因此最终发展援助结果是单向“施舍”。

中国与美国截然不同，将发展合作与贸易和投资等相结合。由于中国自身也面临发展的任务和问题，因而中国强调与受援国“发展伙伴关系”。中国自身的快速发展有助于向其他国家分享其政治和经济发展理念。同时，中国与受援国开启了日益密切的经济和外交关系，通过改善与受援国的贸易渠道，扩大中国商品市场，进而创造更多的双向经济机会。中国的国际发展方式超越了发展援助，是以基于市场的贸易、投资、信贷往来为主的“共赢”，促进了这些地区的国家以及中国自身的发展。

二

随着国际发展援助竞争逐步深入，中美并未进入互补、互动的合作空间，相反对抗性却日益彰显，原因是多方面的。

(一)中美国际发展援助竞争由“不平衡型”迅速转变为“齐头并进型”。“不平衡型”竞争烈度不高，虽然领先者的进步可由追赶者模仿而习得，但领先者仍可保持“领先一步”的地位，因而领先者没有动力改变。“齐头并进型”竞争通常烈度更高，双方都在想方设法甩开对手，在短期内获得垄断利益。这种竞争形态的转变加剧了竞争的激烈程度。

在较短时间内，中国迅速成为国际发展援助领域的主要提供者，这得益于中国政策的统一性和灵活性。“一带一路”倡议为中国国际发展合作构建了统一的框架，让中国海外基础设施建设投资快速务实地增长。而中国政策灵活，其海外基础设施投资展现出极强的竞争力。中国愿与很多国家政府合作，包括叙利亚、也门等陷入战争的国家；中国发展合作重视预算，可灵活接受受援国偿还基础设施贷款的支付方式，既接受资源偿付，也接受不良贷款转股权。中国将发展合作纳入贸易投资协议，短期有助于中国基础设施建设产品的出口，长期可强化与贸易伙伴的联系，便于开展双边贸易。换句话说，作为追赶者，中国通过创新获得进步和空间，这让长期独霸的美国产生危机感。美国内部正在形成一种共识，即中国在国际发展援助领域正有赶超美国的势头，成为国际发展融资领域的全球领导者。尤其在美国逆全球化、民粹主义兴起的背景下，美国战略界认为中国更多地参与国际发展援助具有侵略性和投机性。一些研究美国的学者也感受到了这种危机。2006年美国是130多个国家的主要贸易伙伴，2018年该数字下降至76个，反观中国已成为124个国家的主要贸易伙伴，“这真实映射出美国经济对国际发展的影响力下降，并逐渐由中国经济影响力取代”。(4)Shayerah Ilias Akhtar, Curt Tarnoff, “OPIC, USAID, and Proposed Development Finance Reorganization,”https://fas.org/sgp/crs/row/R45180.pdf.(上网时间：2019年10月16日)

(二)中美国际发展援助竞争形态的变化改变利益分配格局。在竞争由“不平衡型”向“齐头并进型”的转变中，曾经的“领先者”美国由获得垄断利益变为竞争利益，获利下降。而在“齐头并进型”竞争中，竞争越强，竞争者的利益就越低。在整个过程中，美国利益持续下降，而“追赶者”中国在进步中获得绝对利益。中国在国际发展援助领域的快速崛起，客观上造成了美国国际发展援助工具影响力的部分失效。在后续的竞争中，中国在国际发展援助领域的方案降低了美国国际发展援助作为奖励手段的吸引力，及作为惩罚手段的威慑力，影响美国及其受援国的预期收益，削弱了美国从发展援助中的获益。

中国在国际发展援助合作中不断优化全球贸易和金融体系，改变制造业、能源及其他资源领域的商品供应链。在此过程中，人民币迈向国际化，中国的技术标准得以推广，威胁到美国全球经济中心地位。以非洲为例，多年来，美国一直是非洲最大的投资国之一，但近年来有被中国赶超之势。美战略界认为，美国现在正在失去在非洲的优势地位，非洲的政治精英们普遍认为美国人对非洲缺乏连贯的政策，美国作为非洲首选合作伙伴的地位正在被中国和印度所取代。(5)Reuben E.Brigety, “A Post-American Africa,”https://www.foreignaffairs.com/articles/africa/2018-08-28/post-american-africa.(上网时间：2019年10月16日)2004～2015年，中国对非洲直接投资年均增速高达40%。2016～2018年，中国通过“中非合作论坛”对非洲提供1550亿美元资金支持，多数流向基础设施建设领域。相比而言，在过去五年中，美国对撒哈拉以南非洲地区的出口平均达到190亿美元，双向贸易已经从2008年的1000亿美元的高位下降到2017年的390亿美元。(6)Witney Schneidman, Joel Wiegert, “Competing in Africa: China, the European Union, and the United States,”https://www.brookings.edu/blog/africa-in-focus/2018/04/16/competing-in-africa-china-the-european-union-and-the-united-states/.(上网时间：2019年10月16日)美国不再是非洲最大的经贸伙伴，一定程度上反映了非洲对美国经济依赖程度下降，进而导致美国对非洲的政治影响力减弱。中国在过去20年间成长为该地区最大贸易伙伴和重要的投资伙伴，令非洲国家有更多选择，降低了美国施以援助的吸引力和切断援助的威慑力，再难以胡萝卜加大棒政策介入非洲内部事务。

(三)资源的有限性促成“差异性竞争”转向“对抗性竞争”。中美的国际发展援助存在本质区别，因此中美国际发展援助竞争是“差异性竞争”，双方以差异为基础争夺竞争有利地位。资源的有限性会促使具有差异的双方过分强调差异，进而最终通过直接对抗才能决定胜负。中国模式愈发具有吸引力，世界将出现更多美国所谓的“异质”的“他者”。美国警惕中国通过发展援助向国际社会推广“中国模式”，日益强调“美国模式”与之差异，有意加强意识形态之争，令竞争的对抗性上升。美国认为一些非洲领导人开始公开宣扬现代化的威权政府，推崇其治下取得的可观经济增长。(7)Murithi Mutiga, “Africa and the Chinese Way,”https://www.nytimes.com/2013/12/16/opinion/mutiga-africa-and-the-chinese-way.htmla.(上网时间：2019年10月16日)美国前助理国务卿坎贝尔认为，即使中国未明确寻求输出其体制，最终也可能给美国带来“比苏联更强大的意识形态挑战”；对其他发展中国家而言，中国“威权资本主义”和数字监控相融合的模式可能“比马克思主义更具吸引力”，这种“对独裁体制的支持”是对美国价值观和民主治理的严重挑战。(8)Kurt M.Campbell, Jake Sullivan, “Competition without Catastrophe: How America Can Both Challenge and Coexist With China,”Foreign Affairs, September/October 2019, pp94-102.美国不仅担心越来越多受援国出现威权主义政权，更担忧这些威权主义政权会以中国的成功经验为样板，谋求自身统治形态的正当化。

接受中国外援较多的受援国在物资、人员和观念方面与中国交流更频繁，因而在国际事务上可能与中国的偏好更接近。美国认为中国由此将经济力量转化为政治影响，打破其“一统天下”的局面，并不断争夺和蚕食有限资源。在非洲，美国认为中国将长期保持对非洲基础设施的垄断地位，进而在国际事务中取得更大话语权。非洲国家众多，系联合国、世界贸易组织中的“大票仓”，美国认为中国通过加大对非洲投入，在台湾等问题上赢得了非洲国家的支持。(9)Aubrey Hruby, “Deconstructing the Dragon: China’s Commercial Expansion in Africa,”https://www.atlanticcouncil.org/in-depth-research-reports/issue-brief/deconstructing-the-dragon-china-s-commercial-expansion-in-africa/.(上网时间：2019年10月16日)在亚洲，美国则认为中国通过“一带一路”诱导南亚国家“亲华疏美”。南亚国家强力领导人通过与中国直接进行“不透明”交易，可以利用“一带一路”项目经济利益捞取政治资本，巩固执政地位，中国乘势以经济利益为媒对其施加政治影响。在欧洲，美国认为中国对南欧、东欧国家加大投资，诱使后者向中国靠拢，削弱欧洲整体对华政策连贯性和统一性。(10)Daniel Kliman, Abigail Grace, “Power Play Addressing China’s Belt and Road Strategy,”https://s3.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNASReport-Power-Play-Addressing-Chinas-Belt-and-Road-Strategy.pdf?mtime=20180920093003.(上网时间：2019年10月16日)

三

在上任初期，特朗普对美国长期以来支持推动全球发展明显不屑。出于“美国优先”理念和对军事实力的信奉，特朗普在竞选时严厉批评对外援助，上任后又多次提议削减对外援助预算。然而在中美经贸摩擦愈演愈烈的背景下，美国内部已经形成以中美竞争的视角看待中美在国际发展援助领域博弈的共识，两党在该领域立法过程中表现出罕见的一致，促成了特朗普政府对国际发展援助领域政策的迅速转变。2018年10月，特朗普签署《2018年善用投资促进发展法》，大幅重组美国对外援助机构，将发展融资作为对外援助的优先事项，通过信贷、资本及其他金融手段推动美国私营部门投资欠发达地区的基础设施。特朗普政府明确将矛头指向中国，提出以“美国模式”与中国竞争，其策略主要有以下变化。

(一)对标调整，提升美国模式吸引力。其一，聚焦基础设施建设的“硬件”，而非经济社会和能力建设的“软件”。美国以往的发展援助意在加强受援国的公民社会和能力建设等“软件”领域，而中国“一带一路”倡议将重点集中在反映民生的基础设施建设和服务领域，尤其是基础设施、农业、贸易、技术转移等“硬件”，更符合发展中国家需求。特朗普政府认识到“发展”不再是问题而是机会，赢得发展中国家，即是赢得是更多美国利益，因此明确聚焦海外基础设施建设。《2018年善用投资促进发展法》明确指出，将推动信贷、资本及其他金融手段，大幅增加海外基础设施投资。(11)“S.2463-BUILD Act of 2018,” https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463/text(上网时间：2019年10月16日)

其二，放弃“善治”理念，以快速务实为导向的投资取而代之。美国一直将发展援助作为推进受援国国内政策和制度改革的工具，优先选择拥抱自由经济规则的受援国。因此，援助通常带有附加条件，要求受援国在人权、社会公正、环境保护和军费开支削减等方面作出改变。与之截然相反，中国遵循不干涉内政原则，不对任何一方的国内治理提出要求，而是与发展伙伴互惠互利、合作共赢，强调平等。特朗普政府转变在于，将发展援助与民主和人权价值观脱钩，强调发展援助应将美国利益放在首位，振兴美国在国际发展中的领导地位。《2018年善用投资促进发展法》只禁止新机构到支持恐怖主义的地区投资、没有民主自由等附加要求；允许投资至利润丰厚的中等收入国家，将发展援助进行市场化运作并获得利润。事实上，美国升级了原有援助目标，让发展援助成为界定双边关系的前锋，以促进贸易和投资。美国通过改善美国公司的贸易渠道，扩大美国商品市场，进而创造国内就业机会。美国还放弃原来发展援助中的“施舍”关系，利用原海外私人投资公司(OPIC)在海外投资，落实发展项目，并在投融资前成立一家合资公司来代表双方的共同利益。这些做法与中国发展“伙伴关系”的理念类似。

其三，以政府为主的发展援助转向利用私营部门的发展融资。一直以来，美国指责中国国际发展援助不符合经济合作与发展组织(OECD)的官方发展援助标准，因为中国是由两家政策性银行向援助对象提供商业贷款，影响力过于直接。然而《2018年善用投资促进发展法》明确将“发展融资”作为美国对外援助的优先事项，推动政府支持私营部门资本在发展中国家和新兴经济体投资。美国开始向中国“看齐”，不再主要推动赠款和优惠贷款等纯政府支持方式，而是采用介于纯政府支持和按市场条款进行的纯商业投资之间的方式，推动官方发展援助转向私营化和市场化。《2018年善用投资促进发展法》将海外私人投资公司(OPIC)和美国国际开发署(USAID)下属的发展信贷管理局(DCA)合并为一个新机构——美国国际发展金融公司(USIDFC)。海外私人投资公司一直以来以“美国纳税人赚钱工具”著称，是美国官方发展融资的最大提供者。该法案规定新机构美国国际发展金融公司动用财政部的信贷资金初始额度上限可达600亿美元，是海外私人投资公司可贷额度的2倍，还授予其进行股权投资的权利，最高可达风险敞口的35%，以此动员私人资本，大幅增加对外投资规模。(12)“S.2463-BUILD Act of 2018,” https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463/text(上网时间：2019年10月16日)

(二)非此即彼，强迫第三方选边站。其一，强调中美国际发展政策的差异。特朗普政府将“美国模式”和“中国模式”相对立，将其视为非此即彼、非黑即白，彼此不能相容的两种对立模式。特朗普政府一直将中美发展援助模式间的差异说成是“为世界各国提供一个明确的选择”，在最极端的情况下，这样一种政策要求发展中国家在接受美国和中国发展援助之间做出选择。这种“非此即彼”的选择强调美国以“私人为主的投资模式”与中国“以政府主导的投资模式”的发展差异，有意加剧意识形态之争。《2018年善用投资促进发展法》所谓的杀手锏是允许新机构在投资项目中持股，以此引导大量美国私人资金参与，号称600亿美元的初始投资可撬动私营部门资金达上千亿美元，提供不同于中国国家主导的“替代方案”。

其二，抹黑“中国模式”。美国将中国开展海外基础设施建设分为融资、施工、运营三个阶段，并对这三个阶段分别发起攻击。首先，妄称中国在融资阶段愿意承担更高风险，令受援国陷入“债务陷阱”，以牺牲受援国利益为代价增强其自身国际影响力。其次，指责中国在设计施工阶段，推行低质量、低标准，不顾环境评估，导致项目地区民众流离失所等问题。同时，美国政府官员、智库、媒体还不遗余力地宣传所谓“一带一路”的“腐败问题”，为推动项目“贿赂当地官员”。最后，污蔑中国垄断海外基础设施所有权运营，用于收集情报和限制竞争对手。新美国安全中心报告称，中国为推进“数字丝绸之路”，向“一带一路”参与国出口电子监控技术。中兴和华为等公司正与埃塞俄比亚、印尼、阿联酋等国威权政府合作，提供“安全城市”监控技术。(13)同上。众议院外交委员会主席罗伊斯就称，“一带一路”倡议规模大大超过美国战后重建欧洲的“马歇尔计划”，中国正通过改变海外市场来推动本国的经济和政治利益，中国的资金正在削弱全球民主治理，并让一些国家债台高筑，美国可将全世界提供更好的报价，用美国私人投资模式替代北京的政府主导模式。(14)“Hearing Before the Committee on Foreign Affairs House of Representatives One Hundred Fifteenth Congress,”https://docs.house.gov/meetings/FA/FA00/20180411/108115/HHRG-115-FA00-Transcript-20180411.pdf.(上网时间：2019年10月16日)

其三，确立和推行“美国规则”。奥巴马政府一直致力于推行基于规则的国际秩序，认为规则和组织结构通常保持其初始形式，创始者的印记将持久存在，局外人难以在后来阶段影响其发展进程。特朗普政府也深刻认识中国通过“一带一路”拓展国际发展领域，已具备为未来贸易投资确立规则的必要影响力。因此，将发展融资作为发展援助的优先手段，并对发展融资的运营条件和融资条款等方面抢先建立国际通行规则。美国国会报告称，美国将参与制定发展融资“国际规则”，以确保美国私人投资在“公平竞争环境”下运作。(15)Shayerah Ilias Akhtar, Curt Tarnoff, “OPIC, USAID, and Proposed Development Finance Reorganization,”https://fas.org/sgp/crs/row/R45180.pdf.(上网时间：2019年10月16日)《2018年善用投资促进发展法》提出要“建立一套共同的负责任融资原则”。(16)“S.2463-BUILD Act of 2018,” https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463/text.(上网时间：2019年10月16日)

(三)策略围堵，拉拢盟友协调战略投资。其一，协调战略投资。2018年11月，美国宣布支持日本出资100亿美元建设亚太国家的能源基础设施。加强印太基础设施建设合作，与日本、澳大利亚成立印太基础设施建设三边伙伴关系。同时，美国在东南亚盟国地区推出多项经济举措。一是利用美国清洁能源技术，构建能源安全伙伴。美国-东盟能源合作计划、亚洲清洁电力计划，欲在五年内调动7.5亿美元清洁能源投资，促进东盟国家的可再生能源利用；美通过“促进亚洲开发和增长能源倡议”向该地区提供2950亿美元，帮助湄公河地区获得电力，实现能源安全。二是完善该地区基础设施建设。通过“基础设施交易和援助网络(ITAN)”，美优先支持具有战略重要性的基础设施项目。三是发起与东盟的数字联通和网络安全合作关系。2019年10月，启动美国-东盟网络政策对话，加强政策协调。

其二，强调透明度，建立排他性的小圈子。《2018年善用投资促进发展法》参众两院法案版本均要求及时公布与投资有关的数据，使公开项目层面信息成为常态，以更好地协调、实施和问责，更好地进行合作和利用资源。实际上，所谓的透明度是建立在西方主导的话语体系下的标准。该法强调在投资海外项目前，要审查潜在环境和社会影响，要关注当地人权问题。欧、日等发展融资机构也有类似标准，这种透明度实质上形成了对中国国际发展援助合作的约束条件，美国最先可能在对日、欧等盟友进行合作，意图联合盟友打压中国国家主导的投资模式，此后逐步推广，将中国排除在美国主导的体系之外。

其三，建立标准化，便于盟友加入。《2018年善用投资促进发展法》提出要建立一套通用且一致的衡量标准，可让美国盟友加入共同投资、共同借贷和融合金融，成为“共同、平等的发展融资伙伴”。澳大利亚、日本已经决定与美国一道推动印太地区基础设施项目的投资。美国海外私人投资公司、澳大利亚外交兼贸易部和日本国家协力银行发表声明称，美日澳已建立三边合作伙伴关系，旨在动员投资流向那些能够推动经济增长、创造机遇，能培育自由、开放、包容、繁荣的印太地区项目。布鲁金斯学会高级研究员乔治·英格拉姆认为，该法既可发挥美国资本投资的关键作用，又可以进一步促进美国与其盟友合作。(17)George Ingram , “Development Finance: Filling Today’s Funding Gap,”https://www.brookings.edu/research/development-finance-filling-todays-funding-gap/.(上网时间：2019年10月16日)

四

中美国际发展援助竞争的本质是两国间的地缘经济博弈。显然，美国正在逐步加剧与中国展开地缘经济竞争的力度。未来，两国国际发展援助竞争将会呈现出如下趋势。

(一)中美国际发展援助竞争日益趋同，进而表现出更强竞争态势。首先，两国聚焦基础设施建设领域。中国的国际发展援助理念冲击美国官方发展援助的旧思想，潜移默化地改变了美国的行为方式，美国“发展援助”在一定程度上出现与中国“发展合作”趋同的趋势。随着“一带一路”的深入推进，中国国际发展援助合作逐渐从“聚焦硬件”升级到“突出软件”。“一带一路”的重点正从铁路、公路、港口等硬件联通转向贸易协定、税收、海关、财务等“软件”联通，并协助发展中国家消除贫困和失业。在某些领域，表现出中国向美国以往优势领域靠近的趋势。这种趋同意味着中美竞争似“贴身肉搏”，更具体且更激烈。海外私人投资公司总裁雷·沃什伯恩表示，中国人正在抢夺港口、铁路及高速公路，而美国必须进军这些项目成为竞争者。(18)Joe Bavier, “China Overloading Poor Nations with Debt, Top U.S.Official Says,”https://www.reuters.com/article/us-usa-africa/china-overloading-poor-nations-with-debt-top-us-official-says-idUSKBN1K61YC.(上网时间：2019年10月16日)美战略与国际问题研究中心报告指出，未来15年全球预计将建设更多的基础设施，没有美国的领导，全球基建项目竞争可能会加剧，并割裂公共物资供应，美应务必确保不让中国主导或垄断全球电子基础设施建设及美洲、欧洲的基建项目，制定“全球基础设施工作清单”，进行相应资源部署。(19)Daniel F.Runde, Conor M.Savoy, “Global Infrastructure Development: A Strategic Approach to U.S.Leadership,” https://www.csis.org/analysis/global-infrastructure-development.(上网时间：2019年10月16日)

其次，中等收入国家将成为主要竞争对象。从近年来两国海外基础设施投资流向上看，中国国家开发银行最大的能源贷款投资组合主要流向了拉美和中亚，中国进出口银行的大部分优惠贷款主要是面向非洲和亚洲的中等收入国家。中国以正确的义利观为指导，开展与发展中国家的交往合作，坚持义利相兼，先义后利，主要投资潜力巨大的中等收入国家。而美国海外私人投资公司的投资主要分布在非洲(27%)、拉美(23%)、亚洲(18%)、中东(16%)、东欧(15%)等地区的中等收入国家。美国设立的新机构主要在该公司基础上进行合并升级，虽有政策新目标，但仍存较强的私人资本的逐利性，不愿承担高风险、小规模投资项目。新机构为聚集私人资本，需保持盈利，现在及未来的投资均不会承担高于10%损失的风险。因此未来美国将更愿意、更可能把发展援助提供给中等收入国家。中等收入国家在电力、铁路及医疗保健等领域具备极大的增长潜力，具有更强吸引力的投资回报，将成为两国未来国际发展的重要竞争目标。

再次，随着海外基础设施的日益完善，中美两国的竞争领域将集中在中高端基础设施投资和服务上。为此，美国将加强和巩固传统优势领域比较优势，以应对中国竞争。第一，中美将在风险投资领域角逐。近年来，美国养老基金、主权财富基金等金融机构逐渐转向非洲、拉美市场，寻求更高收益。总资产达2000亿美元的纽约州立共同退休基金为美国最大的养老基金之一；过去五年，该基金已经将3%(约60亿美元)资产投入非洲。而中国养老基金尚未对非洲投资，但随着中国老龄人口增加，总额高达2900亿美元全国养老基金势必会把目光投向非洲。美国企业对发展中国家的初创企业的风险投资也呈上升趋势。以美国对非洲投资来看，近年来，凯雷集团、德太集团等美国企业大举进军非洲私募股权投资领域，并取得一定成绩。美国企业对非洲初创企业的风投额也成上升趋势，2018年达7.25亿美元。而中国近年来一直在该领域精耕细作。2017年阿里巴巴宣布成立非洲青年创业基金，拟在未来十年支持百家非洲企业。欧朋公司(Opera)则承诺对非洲电商领域初创企业提供1000亿美元投资，其中400亿美元用于帮助尼日利亚开发移动支付等产品。第二，美国将在清洁能源、石油开采、智慧城市建设等方面加强既有优势。IBM、微软、甲骨文等美国企业在非洲智慧城市建设领域走在前列，在帮助内罗毕、阿克拉等市场改善交通及税收状况方面仍具有一定优势。(20)Matthew P.Goodman, Daniel F.Runde, “The Higher Road: Forging a U.S.Strategy for the Global Infrastructure Challenge,”https://www.csis.org/analysis/csis-brief-higher-road-forging-us-strategy-global-infrastructure-challenge.(上网时间：2019年10月16日)美国是以私人投资更精准追踪市场需求，以此应对中国以需求为导向，为受援国提供专注、快速、务实的解决方案的模式。美国强调以私人投资为主导，鼓励优惠出口信贷、非优惠政府贷款等，扩张发展融资的来源和渠道。

(二)规则博弈将成中美国际发展援助竞争的前沿战场。在战略竞争加剧的大背景下，技术标准、金融和贸易规则竞争将高度政治化，拥有规则制定权的国家可以获得巨额利益和谈判筹码。为打破规则垄断，中国将研发替代性的技术标准、贸易和金融规则，以降低自身脆弱性。而美国将综合运用经济工具维护美国规则，防止中国摆脱美国技术、金融等杠杆的钳制。

从中国来看，通过发展合作和“一带一路”倡议制订规则和标准，将打破美国在全球范围内的规则垄断。首先，在运输物流领域，中国正在转变全球运输方式，构建运输工程及物流新标准。中国对发展中国家运输方式的基础设施发展，将使各地区从依赖公路的方式转变为多式联运，将海运码头网络与内陆港口连接起来。在中东，中国帮助中亚和东欧发展主要的分销和物流枢纽，处理跨境贸易量；连接内陆中亚国家的铁路为主要的配送中心和经济区提供服务。(21)“China’s One Belt, One Road, Forecast to 2030,”https://www.globenewswire.com/news-release/2019/08/28/1907724/0/en/China-s-One-Belt-One-Road-Initiative-Forecast-to-2030-Emergence-of-Lucrative-Trade-Corridors-Laying-Foundation-for-a-Network-of-Intercontinental-Multimodal-Logistics.html.(上网时间：2019年10月16日)在该过程中，中国在运输工程技术及物流标准领域打下创始者的印记，美国在后来阶段难影响其发展进程。

其次，中国正在拓展和巩固产业链，降低自身脆弱性。“一带一路”在沿线国家建立起现代化基础设施，有适当交通基础设施的地区将吸引对工业化的投资，进而推动经济区、工业园区、创新中心、物流园区、保税仓库和冷链物流设施不断发展。工业城市和经济特区的发展将推动对专业物流服务的需求，如冷链物流、成衣仓库和按需运输服务等。同时，由于劳动力成本问题日益严重，中国制造商将其工业基地转移到低成本的东盟国家。在扩展原材料和制成品跨地区流动过程中，连通效率不断提高，并发展出高铁、高速公路和现代化港口等充足的运输方式选择。

再次，中国正在拓展欧亚紧密联系中扩大既有优势。在欧洲旺盛需求的推动下，汽车、消费电子产品、化妆品和玩具等大多数制造商将依靠第三方服务提供商管理其物流。电子商务正以迅猛的速度增长，让中国成为全球在线购物者(尤其是来自欧洲的在线购物者)的首选目的地。随着新路线的发展，欧洲为了减少和中国间的运输时间和成本，将使用中国提供的运输、分销、仓储、综合物流及多式联运的解决方案，以满足不断增长的需求。在该过程中，中国的标准运用到基础设施的各个领域。

从美国来看，其将充分利用仍处于西方主导下的国际体系，让中国难以摆脱钳制。首先，美国将利用话语权优势，动摇中国国际发展援助合作的正当性。当前发展援助体系仍处于西方主导之下，老牌援助国以“巴黎原则”为准绳，质疑中国援助是否符合经合组织发展援助概念标准。美国以缺乏透明性为由诬称中国不依据规则行事，“一带一路”的融资模式和债务处置方式与国际通行标准不符，指责中国是“流氓援助国”，实行新殖民主义和“债务陷阱外交”。同时，美国抨击中国将商业贷款与发展援助混为一谈，旨应是促进贸易和投资，而非帮助其他国家的发展。(22)Dan Banik, “Coordinating Chinese Aid in a Globalized World,”https://carnegietsinghua.org/2019/01/06/coordinating-chinese-aid-in-globalized-world-pub-78058.(上网时间：2019年10月16日)美国普林斯顿大学伊桑·卡普斯坦认为，“如果与中国合作变成一种政治风险，就会有越来越多的国家持谨慎态度”，这是美国使用“柔道战术”利用自身话语权展开的舆论行动。(23)Ethan B.Kapstein, Jacob N.Shapiro, “Catching China by the Belt and Road,How Washington Can Beat Beijing’s Global Influence Campaign,”Foreign Policy, April20, 2019,pp14-16.

美国将利用其在新兴科技、金融领域的主导地位，形成“排他性”的规则之网。《2018年善用投资促进发展法》明确提出鼓励和帮助美国前沿科技领域的初创公司投资、出口与国际合作，以此培养美国科技的早期使用者和开发者，进而创建国际科技联盟，针对使用和控制新兴技术制定规则、技术标注和出口管制，最终织补其排华的规则之网。2019年11月，美国推出“蓝点网络计划”，旨在建立评鉴基础设施投资计划的“米其林指南”，拉拢日本、澳大利等盟友，建立共同标准的评估认证体系下审核认证。同时，美国将充分运用其金融优势，逐步增加战略资源投入。资金短缺是美国与“一带一路”竞争的主要短板，但美国资本市场深厚，在金融领域拥有规则制定权和话语权。一方面，美国将利用其发达的金融市场来介入所谓受援国的“债务问题”，对债务进行打包再融资，“解放”所谓陷入“债务陷阱”的国家，购买其债务，提供更长的还款期限。为债务国提供法律和金融建议，帮助其与中国重新谈判。另一方面，充分发掘私营公司的投资潜力，促使美国资本在海外展开跨国跨地区的大型项目，对风险收益、商业公益进行平衡，并聚拢相关企业参与并始终由美国资本主导，令中国企业将面临美国资本聚合的各国企业集团的竞争。

(三)中美国际发展援助竞争或加速全球发展援助合作出现多元化趋势。世界正向多极化发展，缓慢但趋势明显。在国际发展领域，中美不是国际发展领域唯一的重要行为体。在东南亚，日本在当地很多国家的投资超过中美；在中亚，亚洲开发银行等多边融资机构也有大量投资；在中东欧，欧洲资本依然占主导地位。中美竞争或令第三方渔利，进而加速全球发展合作的多元化趋势。

随着中美国际发展援助竞争加剧，美国对盟国的战略和协同需求将增加，希望通过同盟关系加强对中国优势，并阻止中国通过第三方合作减少其战略阻力。为避免中欧过度走近，美国反复提醒欧洲关注中国“糟糕的人权状况、对国际法的漠视、亚太海域的扩张行动”；为联合日本，美国以共同应对中国为由，推出基础设施标准，抢占基础设施建设规则制定权；为拉拢印太盟友，重启“美日澳印”四国机制，通过倡导维持领土现状、航行自由、开放市场等自由主义世界秩序为该地区国家提供替代性选择，谋求取代中国方案。

美国盟友在美国支持下在国际发展援助领域不断突围，借此减少同盟关系转型而引发的与美国利益冲突，并以此拓展自身行动空间，增加自主性。日本在2019年6月在大阪召开的二十国集团(G20)峰会上，提出以更适合自身海外基建投资拓展的新国际原则“向发展中国家实施基础设施建设投资”，扩展了2016年G7推出的《伊势志摩原则》，以此在印太加强自身投资。日本既参与美国“蓝点网络计划”，在美国打造的基础设施认证评估体系中获益，也与中国合作实现自身利益，使日本的海外投资经验、现金技术、风险管控机制与中国的资金、产能相结合，实现优势互补。2018年日本与中国签署亚洲共同开发50个基础设施项目的协定。这表明美国获得同盟支持的难度不断加大。此外，特朗普正以一种反传统和难以预测的方式放弃国际责任和道义领导地位，并寻求与盟友建立更基于现实利益的互动模式，从而加速了离心力。短期看，美国的盟国将通过强化同盟关系来扩大国际发展援助领域行动空间，并增加自主性。长期看，盟国将摆脱对同盟关系的重度依赖，实现独立自主的目标。

中美国际发展援助竞争越激烈，其他国家回旋的余地就越大，利用两国矛盾两边渔利的机会就越多。美国利用官方沟通、演讲、论坛等公共外交激发东南亚对高质量基础设施需求，以此干扰中国在该地区的投资和基建计划。东南亚多数国家既利用美国在数字合作、贸易协议及基建相关的金融制度保障改善软件，又要求中国以更好的报价投资其基建，提升其硬件；多数国家既对美国推广民主保持警惕，又欢迎美国帮助其加强中国基建投资的问责和反腐，避免“中国利用体制漏洞拉拢当地的政治精英，操纵该国未来政治走向”。(24)Daniel Kliman, “Addressing China’s Influence in Southeast Asia:America’s Approach and the Role of Congress”, https://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20190508/109458/HHRG-116-FA05-Wstate-KlimanD-20190508.pdf.(上网时间：2019年10月16日)例如，从中国发展援助合作中收益颇多的马来西亚当局表示，保留在必要时与中国重新磋商部分协议条款的权利，特别是将在降低成本和贷款总额上重新谈判。其他受援国家也将在中美竞争中寻求更好的报价和方案，这将挤压中美的实际获益空间。○