实现海岸带立法全覆盖 助力经略海洋强省建设

□本刊记者

2019年9月27日，省十三届人大常委会第十四次会议批准通过了《日照市海岸带保护与利用管理条例》；11月29日，省十三届人大常委会第十五次会议批准通过了《青岛市海岸带保护与利用管理条例》《东营市海岸带保护条例》《烟台市海岸带保护条例》《潍坊市海岸带保护条例》《滨州市海岸带生态保护与利用条例》。除此之外，省人大常委会已于2018年5月批准通过《威海市海岸带保护条例》。至此，我省沿海七市均已制定海岸带保护法规，实现了海岸带保护立法全覆盖，我省成为全国第一个实现沿海城市全部制定海岸带保护法规的省份。

省人大常委会——

谋篇布局 统筹协调海岸带保护立法

2018年3月，习近平总书记参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时提出，山东“要更加注重经略海洋”。2018年5月10日，省委书记刘家义在海洋强省建设工作会议上指出，山东要开创新时代现代化强省建设新局面，真正把海洋作为高质量发展的战略要地，应当加快建设绿色可持续的海洋生态环境。为深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记对山东工作的重要指示要求，落实省委建设海洋强省、开展海洋生态环境保护行动的工作部署，2018年省十三届人大常委会第十五次主任会议提出，省人大常委会要加强立法统筹，推进沿海设区的市海岸带保护立法工作，并将该项工作列入省人大常委会2019年立法工作计划。

省人大常委会创新工作机制，积极统筹推进全省海岸带保护立法工作。2019年2月，省人大常委会法工委向烟台、东营、滨州、潍坊四市人大常委会书面发函，督促四市启动海岸带保护立法工作。3月中旬，为统筹推进设区市海岸带保护立法，召开青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照、滨州等七市海岸带保护立法工作座谈会，会议对各市立法进度进行统筹协调，部署下一步立法工作要求。4月下旬，针对审查青岛、日照海岸带保护条例发现的共性问题，邀请省海洋局相关专家召开专项研讨会，就围填海管控等问题进行研究论证，达成一致意见。6月下旬，召开由七个沿海设区市人大常委会法工委负责同志，省自然资源厅、省海洋局、省生态环境厅有关负责同志，中国海洋大学、中国科学院山东烟台海岸带研究所有关专家参加的集中研讨，省人大常委会党组副书记、副主任王良参加并讲话。会议就海岸带保护范围的划定、海岸建筑退缩线距离和围填海等有关问题达成共识，后将研讨成果报省委书记刘家义。刘家义批示，“在一开始，就要向全国人大常委会法工委、自然资源部、生态环境部、司法部征求意见，请求给予指导”。8月下旬，省人大常委会法工委向全国人大常委会法工委汇报了海岸带保护立法有关情况、重点问题和把握标准，并得到肯定和支持。10月下旬，青岛等五市通过了海岸带保护条例，并于11月下旬报省人大常委会。省人大常委会组成人员在审查时建议，法规应当体现党的十九届四中全会《决定》提出的“除国家重大项目外，全面禁止围填海”的要求，以全面贯彻落实党的十九届四中全会精神，与党中央保持高度一致。为保证法规在合法性前提下及时获得批准，省人大常委会在省市两级人大常委会取得共识的基础上，采取了附条件的方式批准了上述五件法规。

青岛市人大常委会——

久久为功 海岸带保护法制化持续发力

海岸带是青岛城市特色的精华所在和宝贵资源， 历届青岛市人大常委会都非常重视海岸带的保护。1995年青岛市就制定了全国第一部海岸带管理的地方性法规——《青岛市海岸带规划管理规定》，以规划管理为抓手，从源头上统筹推进相关管理工作，使青岛海岸带保护与利用工作步入法制化、规范化的轨道。在此基础上，2019年青岛市人大常委会制定了《青岛市海岸带保护与利用管理条例》，结合青岛山、海、城一体的城市特点，对海岸带的保护利用管理做出全面系统的规定，把促进海洋生态文明建设和经济可持续发展落到实处。

加强重要海湾保护，合理布局工业项目。结合青岛西海岸新区建设，条例第29条规定，丁字湾、鳌山湾、唐岛湾、灵山湾、古镇口湾、龙湾海岸带范围内，禁止新建或者扩建化学制浆造纸、化工、印染、电镀、电解、酿造、炼油、制革、有色金属冶炼、水泥、岸边冲滩拆船以及其他严重污染海洋环境的工业生产项目。

遏制海岸带功能退化，坚持系统修复、综合整治。条例单设“整治修复”一章，规定了海岸带整治修复的计划、重点和资金保障等内容。明确海岸带整治修复应当重点安排沙滩修复养护、近岸构筑物清理与清淤疏浚、滨海湿地植被种植与恢复、海岸生态廊道建设等工程。支持通过退围还海、退养还滩、退耕还湿等方式，保护与修复滨海湿地。市、沿海区（市）人民政府应当建立海岸带整治修复资金投入机制，并鼓励和引导社会资本参与海岸带整治修复。

坚持陆海统筹，规范海岸带建设利用活动。条例将海岸带所涉及的陆域至海域纳入城乡规划统一管理，实行统一的规划条件。第42条明确了涉海项目规划、海域、土地手续的办理程序，并规定了建设利用项目的审议和备案程序。在坚持保护的前提下，第40条、第41条规定，鼓励发展滨海度假旅游、海洋休闲旅游、海洋科普教育旅游，完善海岸带滨海公共活动空间，配套建设公共服务设施，拓展公众亲海空间，畅通观海视廊，并要求滨海旅游项目开发应当严格保护海岸带生态环境和景观资源。

东营市人大常委会——

创新管理 突出海岸带重点领域监管

东营市位于黄河三角洲入海口，依托丰富的海岸带资源和良好的生态环境，积极推进开展海岸带生态文明建设。《东营市海岸带保护条例》坚持问题导向，突出地方特色，加强重要领域监管，为有效保护海岸带生态环境，合理利用海岸带资源提供了有力的法律依据。

立足本地实际，创新规定海岸带分区管理模式。海岸带的分区保护是海岸带保护立法的重点与核心，通行的做法是将海岸带划分为严格保护区域、限制开发区域、优化利用区域三个区域。考虑到东营市海岸带范围与滨海湿地、黄河三角洲国家级自然保护区存在重叠，为了防止区域重叠造成管控要求上的不一致，结合中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，条例采用了两区的划分方式。条例第12条将海岸带划分为重点保护区和一般保护区，授权保护规划根据海岸带生态环境和资源承载力、开发利用现状及经济社会发展需要，对海岸带进行划分，不再具体列举相关区域；第15条明确，经依法确定为国家公园、自然保护区、海洋公园、水产种质资源保护区、海洋特别保护区、饮用水水源保护区、湿地公园的，依照有关法律、法规的规定进行保护和管理，条例对这些区域之外的被划分到重点保护区的区域和一般保护区制定相应的管控措施。

坚持问题导向，聚焦油气开采等重点领域监管。东营作为全国第二大石油工业基地，油气开发带来的环境污染日益严重。条例就海岸带范围内的油气勘探开发、化工项目管理等作出详细规定，切实提高法规的针对性和可执行性。条例第19条对两区范围内的油气勘探开发项目分别提出了要求，即重点保护区内已有油气开发项目，应当依据采矿权期限制定方案，有序退出；一般保护区内油气勘探开发项目应当进行环境影响评价，按标准规范要求配备环保设备设施和应急器材，定期开展环境风险评估，加强应急演练，消除环境事故隐患。同时还对海岸带范围内进行油气勘探开发作业产生的污染物如何处置作出原则性规定。

烟台市人大常委会——

严格保护 织就严密海岸带保护法治网

烟台市濒临黄海、渤海，海岸线长1038公里，占全省海岸线的三分之一，海洋资源优势是烟台最大、最突出的优势，烟台也是《渤海综合治理攻坚战行动计划》重点城市之一。市人大常委会制定的《烟台市海岸带保护条例》严格贯彻“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的立法理念，结合烟台市当前海岸带的环境状况，将海岸带保护作为法规核心内容，注重解决海岸带保护的突出问题。

坚持严格保护，突出问题导向，明确严格保护措施。条例第27条至第29条规定，禁止擅自侵占、移动和损毁海岸带保护界桩或者保护标识、禁止改变沙滩自然属性建设建筑物、构筑物、禁止擅自圈占沙滩和礁石、禁止毁坏海岸防护设施、沿海防护林等内容，并针对违法行为分别设置行政处罚，切实有效地加强对海岸带的保护。

注重加强宣传，营造保护氛围，提高全社会的保护意识。条例第6条规定，每年六月为海岸带保护宣传月，各级人民政府及其有关部门应当加强宣传教育，普及海岸带保护科学知识，提高全社会的保护意识和法治观念。条例第8条规定，任何单位和个人都有权对侵占、破坏海岸带的违法违规行为进行劝阻制止和投诉举报，形成全社会共同监管、共同保护的格局。

潍坊市人大常委会——

立足实际 聚焦沿海污染防治

潍坊市北濒渤海莱州湾，随着开发建设的不断推进，潍坊北部沿海区域资源生态保护和污染防治的压力越来越大，系统治理的任务十分艰巨。《潍坊市海岸带保护条例》在体现保护优先，注重维护好、发展好海岸带资源优势的同时，积极回应中央和省委、省政府关于渤海区域环境综合治理攻坚战的决策部署，围绕沿海污染防治规定切实有效的管控措施。

从实际出发，加强海岸带特有资源保护。天然卤水是潍坊北部沿海地区的重要矿产资源，其开采后直接衍生的产品为海盐和溴素两种。目前潍坊的天然卤水储量和开采量在全国占据重要位置，仅昌邑市生产的海盐占全国的六分之一，溴素占全国的四分之一。为了进一步规范本市天然卤水开采，有效管控无证开采、超范围开采、开采后浪费等乱象，条例第28条、第29条对天然卤水的开采管控及溴素生产企业管理等事项作出明确规定，并在第51条、第52条对违法开采天然卤水，溴素企业擅自开机等行为规定了相应的处罚，弥补了矿产资源法及《山东省实施<矿产资源法>办法》等相关法律法规对溴素科学生产、节约利用的空白。

细化措施，聚焦海岸带近海污染防治。潍坊作为《渤海综合治理攻坚战行动计划》重点治理城市，海岸带范围内近海污染防治是法规调整的重要内容。条例第四章对海岸带范围内海域和陆域污染防治作出规定，明确化工项目管控、污水处理排放、畜禽水产养殖污染治理、排污口设置、海上垃圾处理等内容。特别是对于船舶污染防治，条例第41条至第44条，从船舶停靠、污染物接受转运处置联单制度、禁止事项、燃油管理等方面作出具体明确规定。通过对海岸带海域和陆域污染防治作出重点规制，条例以地方性法规的形式为开发利用活动设定约束性底线、提供合法性依循。

威海市人大常委会——

探索创新 制度设计实施效果显著

威海市是全省乃至全国的海洋大市，自然岸线保有率超过47%，海洋功能区达标率100%，是全国海水水质最好的城市之一。作为我省首部海岸带综合保护立法，《威海市海岸带保护条例》勇于探索创新，精心制度设计，注重条款的可执行性，为加强海岸带保护、利用与管理，保障海岸带生态安全提供了法治保障。

精心制度设计，做好创制性立法。在无直接上位法依据和成熟经验可循的情况下，条例将做好制度设计作为首要任务。海岸带分区分类保护是海岸带保护立法的核心制度，条例第12条将海岸带划分为严格保护区域、限制开发区域、优化利用区域，第13条、第14条、第15条分别对区域范围作出规定，并在保护措施一章规定三区具体的管控措施。同时，条例针对当前海岸带保护、利用与管理工作中存在的突出问题进行制度规范，如在第18条明确规定本市自然岸线保有率不低于45%，这一标准高于全省40%、全国35%的标准；第22条规定，区县人民政府制定海岸带整治修复计划，对因潮汐侵蚀等自然灾害和开发利用等人类活动破坏的海岸带进行整治修复；第30条明确规定，保障市民游客合法合理的亲海权利，规定除港口管理区、军事管理区、海洋特别保护区等经依法批准封闭的区域外，任何单位和个人不得非法圈占沙滩、海域和礁石，不得限制他人通行和亲近海洋活动，从立法层面解决实践中的“顽疾”。

注重可执行性，法规实施效果明显。条例自2018年7月1日实施以来，取得了良好的社会效果和法律效果。威海市依法全面开展海洋生态保护工作，编制《威海市海岸线资源保护三年行动方案（2018—2020年）》，深入推进海岸线资源保护与修复；强化围填海管控，确保全市无新增围填海项目和围海养殖，自然岸线保持零占用；加大海洋执法监察力度，依法查处非法围填海、非法占用海域、非法盗挖海砂资源、破坏污染海洋环境等行为，实现海岸带常态化、规范化监管。条例的实施，有效维护了威海市所辖岸线的生态环境和开发利用秩序，持续推动海岸带资源保护工作有序开展。

日照市人大常委会——

统筹兼顾 生态保护与经济发展相融共生

日照市以“蓝天、碧海、金沙滩”的优美环境而闻名，优美宜居的环境特别是海景资源是日照的城市名片。近年来，日照海岸带范围内人口密集，临海工业发展迅速，日益加剧的开发利用活动严重影响了海岸带的生态平衡，导致环境恶化、资源破坏和灾害频发，对海岸带的可持续发展造成重大影响。《日照市海岸带保护与利用管理条例》坚持保护优先、集约利用、绿色发展原则，充分发挥海岸带在经济、社会、文化及生态文明建设中的重要作用。

加强分类管控，防止海岸带养殖污染。为解决海水养殖带来的污染问题，条例第31条规定，在海岸带陆域范围内禁止新建或者扩建规模化畜禽养殖场和养殖小区。第45条规定，在海岸带海域范围内应当依法划定禁养区和限养区，禁养区内禁止各类水产养殖活动。限养区内陆地范围禁止新增抽取地下水养殖的水产养殖项目，不得扩大养殖规模。限养区的近岸海域，市、区人民政府可以划定一定的范围禁止筏式养殖、网箱养殖等水面设施养殖，鼓励离岸式养殖。

集约利用岸线，规范港口开发建设。条例按照港产城海融合发展的要求，设置特色条款规范港口开发建设行为，并注重海岸带生态环境保护。第42条规定，坚持深水深用、节约高效、合理利用、有序开发的原则，加快港口结构调整，优化功能布局，集约利用岸线、陆域、水域等资源，避免粗放发展、重复建设和资源浪费。

突出地方特色，促进海洋旅游资源合理利用。条例第44条规定，旅游开发应当充分满足公众高品质近海亲海需求，鼓励建设景观优美、具有休闲旅游与公众游憩功能、集生态保护与旅游开发为一体的开放式旅游海岸带。结合日照“水上运动之都”的城市定位，该条还规定，应当加强公益性水上运动基础设施建设，提高安全保障水平，满足公众水上运动需求。

滨州市人大常委会——

修复生态 促进海洋经济绿色发展

滨州市海岸带范围内滩涂广布，生态、生物、矿产等自然资源十分丰富，同时面临海岸带生态环境脆弱，近海海域内生物质资源珍贵，陆域内植被稀少，入海河流受上游排污影响的问题。为了在经略海洋战略实施中合理利用海岸带资源，坚决不走“先污染后治理”的老路，《滨州市海岸带生态保护与利用条例》把海岸带生态保护和修复放在利用之前，做到保护与利用的协调统一，依法推进海洋经济绿色发展。

划定保护红线，整治修复自然岸线。自然岸线是维持海岸带生态安全、生物多样性的基础，在抵御自然灾害等方面发挥重要作用。条例第17条规定，相关主管部门应当划定自然岸线保护范围，整治修复受损岸线，不断增加自然岸线长度和保有率，加强岸线资源节约利用，严格控制占用岸线的开发利用活动，防止自然岸线破碎化。

加强生态修复，打造海岸带生态修复“滨州模式”。条例第19条规定，市、县（区）人民政府应当制定海岸带生态修复计划，组织对因海水入侵、海岸侵蚀、海洋自然灾害、物种入侵、人类活动等造成的生态破坏或者功能退化区域进行综合治理和生态修复；开展海岸生态廊道建设和海漂垃圾清理，最大限度保留或者恢复原有自然风貌。第32条规定，应当加强人文历史遗迹的保护，整治损伤自然景观的海岸工程设施，修复受损自然、历史遗迹。第21条至第24条对沿海防护设施的整治和养护、外来物种排查防控、水产养殖和畜禽养殖、农药化肥使用要求、海洋环境监测和灾害观测监测体系等活动中的生态保护要求作出了具体规定，形成具有地方特色的海岸带生态修复模式。

加强管控，大力保护贝壳砂资源。滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区拥有国内独有、世界罕见的贝壳堤岛与湿地系统。自上世纪80年代初期开始，贝壳砂资源被作为矿产大量开采，导致资源严重流失，贝壳堤岛面积缩减。条例将滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区划为严格保护区，第20条明确禁止海岸带范围内非法开采贝壳砂资源，第40条针对该违法行为规定了法律责任，严厉打击非法开采贝壳砂活动，有效保护了贝壳堤和湿地生态环境。