国际经济机制变迁的竞争性多边主义趋向*

杨 慧

[内容提要]近些年来，国际经济领域的竞争性多边主义趋向日益突出。小多边经济机制加速兴起和扩展，大国地缘政治竞争嵌入机制构建进程；多边机制作为国家间合作平台、降低各方互动不确定性的功能弱化，作为霸权国战略工具的属性凸显。竞争性多边主义作为多边主义发展的新动向，是部分全球性多边机制功能失灵及改革僵局、全球价值链的扩展与重构、大国战略竞争回归等结构性因素变化共同作用的结果。随着竞争性多边主义在国际经济领域的常态化，国际经济秩序碎片化和地区化趋势将持续加强，并将以国际规则的谈判和重建为主要特征。对竞争关系进行管控、实现负责任竞争应是未来国际经济治理重点关注的内容。

近年来，随着民粹主义、保护主义、排外主义等逆全球化思潮的兴起，全球治理深陷困境，不仅部分多边机制功能失灵、治理失效，多边主义这一长期支撑全球治理的基本原则也陷入前所未有的危机。特别是在国际经济领域，世贸组织(WTO)框架下的多哈回合谈判长期停滞，国际货币基金组织(IMF)改革收效甚微，世界大变局下的国际经济治理亟需稳定的和可持续的多边机制予以支撑和维系。然而，各类相互竞争的巨型区域自由贸易协定谈判、频发的“退群”“毁约”、贸易保护主义等行为使多边经济机制正从传统的国际合作平台转变为国家间竞争与博弈的新空间。当前，世界经济仍处于金融危机后的深度调整期，多边主义走向将关系到国际经济合作前景不确定性能否消解的问题。有鉴于此，本文尝试梳理国际经济合作的纷繁复杂现象，分析国际多边机制中的国家竞争行为机理，以及国际经济机制演进与多边主义原则的相互影响，以期解读竞争性多边主义的动因和前景。

一

多边主义是二战后美国主导建立的自由主义国际经济秩序的核心特征。以WTO、IMF、世界银行为核心的全球性多边机制构成国家间经济合作的主要平台，并通过机制内部的竞争性调整和改革保持了架构与功能的基本稳定。然而，2008年世界金融危机以来，随着国家实力对比的变化，全球和区域经济治理在理念和机制上进入一个瓦解、重构和新创的过程，(1)张宇燕：“全球经济治理体系的瓦解、重构和新创”，《世界政治研究》，2019年第一辑，第1页。国家间的竞争逐渐从全球性多边机制中外溢。这一趋向表现在经济领域的诸多方面，以贸易和金融领域最为典型。

从机制形态看，在WTO、IMF、世界银行等全球性经济机制之外，小多边机制加速兴起和扩展，多边经济制度体系呈现去中心化和碎片化的态势。在国际贸易领域，巨型自由贸易协定谈判成为全球贸易自由化进程中一个不可忽视的新现象。跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)、区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)、跨大西洋贸易及投资伙伴协定(TTIP)等巨型FTA在全球GDP和贸易额中占比高，而且美国、中国、日本、欧盟等重要经济体主导或参与不同的谈判进程，使得国际经贸的整体变化日益与世界地缘政治格局调整紧密关联起来。其中，TPP因美国退出未能生效；TTIP因美欧之间的贸易冲突被迫中止；CPTPP已于2018年12月生效，成为亚太地区首个生效的大型ETA；RCEP于2019年11月完成主体谈判，有望在2020年签署协议。与此同时，规避WTO全体成员协商一致原则的诸边贸易协定(plurilateral agreements)正成为更受成员国欢迎的谈判形式。2014年以来，涵盖部分WTO成员的《信息技术协定》(ITA)扩围谈判、《服务贸易协定》(TiSA)谈判、《环境产品协定》(EGA)谈判先后启动。2019年1月，中国、美国、欧盟、日本、巴西等76个WTO成员签署《关于电子商务的联合声明》，决定在WTO协定和框架基础上启动与贸易有关的电子商务议题谈判。(2)“中国与75个世贸组织成员在达沃斯发表关于电子商务的联合声明”， http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201901/20190102830332.shtml.(上网时间：2020年1月9日)尽管仅有ITA扩围谈判于2015年12月正式完成，TiSA和EGA谈判在2016年后进展趋缓，电子商务贸易谈判于2019年7月完成第三轮磋商，但相关谈判进程反映出在多哈回合长期无效的情况下，对内合作、对外竞争的“俱乐部模式”谈判逐渐成为各国的优先选项。

在国际金融领域，新多边开发银行和小多边投资促进机构兴起并展现出良好前景。继2014年中国发起成立丝路基金和亚洲基础设施投资银行(AIIB)，2015年金砖国家成立新开发银行(NDB)后，2019年4月中国与七家拉美开发性金融机构共同成立中拉多边金融合作机制，进一步完善了新兴国家主导的多边开发银行体系。新多边金融机制无意于取代或推翻世界银行和亚洲开发银行等传统多边机制，但二者在理念和发展方向上仍具有潜在的竞争关系。一方面，新多边开发银行聚焦于成员国的基础设施建设，将使以支持成员国社会发展为目标的传统多边金融机构面临新融资理念的竞争。(3)PradumnaBickram Rana, and R. P. Pardo, “Co-operation Not Competition: The New Multilateral Development Banks and the Old,” GlobalAsia, Vol. 13, No. 1, 2018, p.1.另一方面，新兴国家筹建小多边金融机制的行为也凸显出现行多边金融机制合法性不足的事实，并向国际社会传达了具体和明确的“信号”，即未来多边金融秩序的构建需要赋予新兴国家更大的话语权与决策权。此外，上海合作组织开发银行、上海合作组织发展基金也正处于筹备中；欧盟委员会于2018年3月启动设立多边投资法院(MIC)的谈判，并已经在与加拿大、墨西哥、新加坡和越南达成的国际投资协议中应用了双边国际法院体系(ICS)以及从双边ICS过渡到永久MIC的条款。(4)European Parliament, “Multilateral Investment Court (MIC),” http://www.europarl.europa.eu/legislative-train/api/stages/report/current/theme/a-balanced-and-progressive-trade-policy-to-harness-globalisation/file/multilateral-investment-court-(mic).(上网时间：2020年1月9日)

从机制目标看，大国地缘政治竞争正逐渐嵌入多边经济机制构建的进程，多边主义的治理模式呈现出各类国际规则和标准重构、大国竞相争夺主导权的趋势。亚太地区的基础设施建设领域首当其冲。2013年中国提出“一带一路”倡议后，日本、美国、澳大利亚等国先后提出各自的回应性倡议或战略并开展了一系列小多边合作机制建设。日本于2015年5月宣布建设“高质量基础设施伙伴关系”，与亚洲开发银行共同提供约1100亿美元用于亚洲优质基础设施投资，并于次年3月创立亚洲私人基础设施基金(LEAP)。(5)“Announcement of Partnership for Quality Infrastructure: Investment for Asia’s Future,” Ministry of Foreign Affairs of Japan, May 21, 2015; Asian Development Bank, “Leading Asia’s Private Sector Infrastructure Fund,” https://www.adb.org/site/funds/funds/leap.(上网时间：2020年1月9日)美国2017年12月正式推出印太战略，并在“2018年印太商务论坛”上提出“数字连通性和网络安全伙伴关系”“基础设施交易和协助网络”“通过能源促进亚洲发展和增长(Asia EDGE)”三个基础设施投资倡议。(6)“Indo-Pacific Business Forum Highlights,” U.S. Chamber of Commerce, July 30, 2018.澳大利亚则在2018年3月发布了“东盟—澳大利亚基础设施合作倡议”，旨在与东南亚国家加强基础设施建设合作。(7)“ASEAN-Australia Special Summit Initiatives,” https://aseanaustralia.pmc.gov.au/asean-australia-special-summit-initiatives.html.(上网时间：2020年1月9日)在合作实践方面，2018年7月，美国、日本、澳大利亚宣布建立印太基础设施投资三边伙伴关系，并于11月签署三方谅解备忘录。(8)The White House,“Joint Statement of the Governments of the United States of America, Australia, and Japan,” November 17, 2018.次年11月三国在“2019年印太商务论坛”上宣布启动旨在重塑地区基础设施建设标准的“蓝点网络”(Blue Dot Network)计划。(9)U.S. Department of State,“2019 Indo-Pacific Business Forum Showcases High-Standard U.S. Investment,”November 3, 2019; “The Launch of Multi-Stakeholder Blue Dot Network,”The U.S. Overseas Private Investment Corporation (OPIC), November 4, 2019.此外，美国财政部于2019年10月与韩国和新加坡签署了《基础设施融资和市场建设框架协议》，以促进私营部门在印太地区基础设施建设的投资。(10)U.S. Department of the Treasury, “United States and Republic of Korea Sign Framework to Strengthen Infrastructure Finance and Market Building Cooperation,”October 17, 2019;“Singapore and US Sign Framework to Strengthen Infrastructure Finance and Market Building Cooperation,”SingaporeMinistry of Finance, October 17, 2019.显然，各方都在亚太地区基础设施建设方面投入诸多战略资源，试图影响或主导地区相关规则和标准的制定。

大国主导的多边机制竞争在非洲地区也渐趋激烈，多国竞相召开对非首脑峰会便是集中体现。进入21世纪以来，在2006年中国与非洲第一次峰会之后，各主要国家纷纷与非洲举办峰会。仅在最近的2014～2019年间，就有美国—非洲领导人峰会、印度—非洲论坛峰会、俄罗斯—非洲国家峰会、两届欧盟—非洲首脑会议、两届日本主导的非洲开发会议、两届中非合作论坛等近十次对非首脑峰会召开。特别是日本自2016年起，将原本5年召开一届的非洲开发会议改为每3年一届，试图以峰会外交和合作机制建设谋求在地区发挥更大作用。此外，日印两国于2017年5月举办的非洲开发银行年会上联合推出了意在加强地区高质量基础设施建设的“亚非增长走廊”(AAGC)计划。2018年12月，美国发布特朗普政府任期内首份非洲战略，并据此于2019年6月启动了预算5000万美元的“繁荣非洲”倡议，旨在促进美国在地区的投资和贸易的同时，制衡中国在非洲的影响力。(11)U.S. Department of Commerce, “Prosper Africa,” https://www.trade.gov/prosperafrica/(上网时间：2020年1月9日)可以看出，多边主义具有为成员国间建立积极关系服务的价值导向，但在现实运作中由于分别受到各大国的主导而并不一定倡导合作行为和政策协调，甚至可能直接助推国家间的竞争。

从机制属性看，多边机制作为国家间合作平台、降低各方互动不确定性的功能属性趋于弱化，作为霸权国战略竞争手段的工具属性凸显。国际制度具有公私双重属性，既可以提供公共产品，吸引国家“结伴”参与国际制度建设，又能被主导国“私有化”为实现私利目标的重要工具。(12)李巍：“国际秩序转型与现实制度主义理论的生成”，《外交评论》，2016年第1期，第35～59页。美国作为现行秩序主导国，曾多次在伊拉克战争、国际人权保护等问题上将国际机制作为战略工具使用而受到国际社会指责，但彼时的相关议题大多集中于政治和安全领域。特朗普政府上台以来，美国将多边经济机制“工具化”的倾向尤为显著。

一是以退出或威胁退出多边机制为手段，寻求在国际经贸谈判中获得更多的筹码。2017年以来美国多次宣告要退出或威胁退出多个国际组织和协定，对国际多边经济合作机制造成严重冲击。如特朗普在2017年1月上台伊始就签署政令，宣布美国退出TPP，但又在2018年CPTPP正式签署后要求白宫官员研究重新加入谈判的可能。(13)FathinUngku and Charlotte Greenfield, “Trump Says U.S. Could Rejoin TPP if Deal Improved. How Hard Would It Be?” Reuters, April 16, 2018.2017年8月，在美方施压下，美国、加拿大、墨西哥启动修订《北美自由贸易协定》(NAFTA)条款的谈判，其间特朗普政府曾多次威胁，“如果协定条款修订结果无法令美方满意，可能选择退出”。(14)Kimberly Amadeo, “Trump’s NAFTA Changes,” https://www.thebalance.com/donald-trump-nafta-4111368.(上网时间：2019年11月17日)历经一年多的艰苦谈判，三国最终于2018年11月签署《美国、墨西哥、加拿大协定》(USMCA)，替代实施24年之久的NAFTA。同样，特朗普多次对WTO表达不满，称世界贸易组织协定是“史上最糟糕的贸易协定”，“如果它不‘洗心革面’美国就退出”。(15)“Trump Threatens to Withdraw from World Trade Organization,” CNBC, August 30, 2018.这些“威胁退群”的动向看似矛盾和反复无常，实则是虚张声势，本质上是以多边机制作为服务自身利益的战略工具。

二是以破坏多边机制的正常运行、阻止新机制构建为手段，以便保持自身的权力优势和制度霸权。在美国的阻碍下，被称为“多边贸易机制支柱”的WTO争端解决机制逐渐陷入失效和瘫痪的危机。WTO上诉机构是负责贸易争端裁决的“最高法院”，由7名法官组成，任期均为4年，每起案件至少需要3名法官进行审理。2016年以来美国屡次阻碍新法官遴选进程，致使法官期满离任后的缺额无法弥补。2019年12月10日，在任的3名法官中又有2名任职期满，仅剩最后1名法官的WTO上诉机构彻底“停摆”。(16)“WTO Chief: ‘Months’ Needed to Fix Disputes Body,” BBC News, December 10, 2019.不仅如此，美国对任何可能削弱美国制度霸权和美元霸权的机制构建行为十分敏感，并采取严厉打击措施。2019年1月，德国、法国、英国建立“贸易往来支持工具”(INSTEX)机制，意在绕过美元结算系统(SWIFT)帮助欧洲企业应对美国对伊朗的制裁。然而，这一可能引发“去美元化”的机制遭到了美国的坚决抵制。美国财政部官员对此警告和威胁称“一旦INSTEX开始运作，该结算机制及与之相关的政府、企业和个人可能将被排除在美国金融体系之外”(17)“U.S. Warns Europe That Its Iran Workaround Could Face Sanctions,” Bloomberg, May 29, 2019.。国务卿蓬佩奥也在访欧期间表示“如果该机制违反美国的规定，美国将对交易参与者进行制裁”(18)“US Diplomat Pompeo Comes to Europe with a Tough Iran Message,” Associated Press News, May 31, 2019.。在美国的施压下， 2019年11月又有6个欧洲国家宣布加入，但该机制迄今仅完成过一笔交易，难以真正运行。

上述制度现象和行为既不是完全以协调和合作为基本特征的多边主义，也非完全放弃合作的单边主义，而是兼具二者部分属性，是一种“竞争导向的务实多边主义”。(19)“务实的多边主义”一词来自于新加坡欧盟中心学者Yeo Lay Hwee的论述。参见Yeo Lay Hwee, “The EU’s and ASEAN’s Responses to ‘Multilateralism’ in a Changing World,”in Christian Echle and Patrick Rueppel etc. Eds, Multilateralism in a Changing World, Konrad Adenauer Stiftung, Singapore, 2018, pp.49-58.它既是一种行为体战略，也是一种客观现实。从单元层次看，这是行为体参与国际互动的制度战略，国家、多边组织等非国家行为体通过正式和非正式的多边实践挑战现存多边制度，是一种区别于用单边和双边手段来实现政策或制度变动的方式；从体系层次来看，这是竞争各方提出的、某种程度上不能相容的多边安排现象。(20)莫尔斯和基欧汉较早关注和定义了竞争性多边主义(Contested Multilateralism)现象，并认为机制转换和机制创建是竞争性多边主义的两种表现形式。参见Julia Morse and Robert Keohane,“Contested Multilateralism,”Review of International Organization, Vo1.9, No.4, 2014, pp.385-412.

二

多边主义的运行适应并依赖其所处的地缘政治经济环境。近年来，由于新兴国家的群体性崛起、全球价值链重构、大国战略竞争的回归等结构性因素的作用，二次大战结束以来的世界政治经济格局发生变化，由此，多边经济机制陷入有效性和合法性不足的困境。国际经济机制的竞争性多边主义趋向是多边机制适应国际格局变化的一种调整，有其历史必然性。

(一)WTO和IMF功能失灵与改革僵局是竞争性多边主义兴起的直接诱因。在贸易领域，WTO的贸易谈判功能长期失效，缓解功能失灵的改革进程陷入僵局，引发了小多边贸易谈判的出现。一方面，自2002年1月正式开启的多哈回合，历经多轮艰苦谈判却始终未能达成任何成果，最终于2006年7月被迫中止，严重打击了国际社会对WTO机制乃至整个多边贸易体制的信心。(21)邓炜：“从‘多哈回合’中止看多边贸易体制的危机”，《经济经纬》，2007年第1期，第44～47页。另一方面，在WTO改革问题上，各方竞相提出自身立场并进行了双边和多边磋商，但仅达成部分共识，难以完全弥合分歧。如美国联合日本和欧盟自2017年以来发布了六份关于WTO改革的《联合声明》，在透明度及WTO成员国的特殊与差别待遇等问题上达成共识。(22)六份联合声明均发布在美国商务部网站(https://ustr.gov/about-us)，详见“Joint Statement by the United States, European Union and Japan at MC11,” Buenos Aires, December 12, 2017; “Joint Readout from Meeting of the United States, European Union and Japan in Brussels,” Brussels, March 10, 2018; “Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union,” Paris, May 31, 2018; “Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union,” New York, September 25, 2018; “Joint Statement of the Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the European Union, Japan and the United States,” Washington, D.C., January 9, 2019; “Joint Statement of the Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, European Union, and Japan,” Paris, May 23, 2019.2018年11月，中国与欧盟、印度等国发布针对WTO争端解决上诉程序改革的两项联合提案。(23)World Trade Organization, “Communication from The European Union, China, Canada, India, Norway, New Zealand, Switzerland, Australia, Republic of Korea, Iceland, Singapore And Mexico To The General Council,” WT/GC/W/753, November 26, 2018; World Trade Organization, “Communication from The European Union, China And India to The General Council ,” WT/GC/W/753, November 26, 2018.总体来看，在制定新规则以约束国有企业、消除投资障碍以及强化WTO的政策审议和监督功能方面，以美、欧、日为代表的发达经济体的立场高度一致，其改革方案对中国的指向性也相当明显；但在争端解决方面，欧盟却同中国、印度等国联手，与一意孤行的美国针锋相对。(24)廖凡：“世界贸易组织改革：全球方案与中国立场”，《国际经济评论》，2019年第2期，第32～43页。由于各方立场相距较大，WTO的相关改革实际上陷入停滞。面对僵局，各国被迫转向从“制度外”寻求国际经贸制度体系转型的新突破，以机制替代和机制创建的方式，重构经贸合作的多边机制，由此导致了巨型跨区域FTA，以及规避WTO全体成员协商一致原则的小多边谈判兴起。

在金融领域，IMF有效性和合法性不足、改革进程受阻的困境促成了小多边金融机构的纷纷建立。2008年的世界金融危机暴露出IMF应对迟缓、国际公共产品供给滞后等诸多问题。不仅如此，随着新兴和发展中经济体对世界经济增长贡献率的上升，IMF代表性不足的缺陷日益突出。2010年IMF在完成第14轮总份额检查后达成关于份额增加和分配的改革方案，但是由于担心自身在IMF中的投票权被稀释，美国多次拒绝将其纳入国会拨款法案。直到2015年底，在国际社会的谴责和压力下，美国国会才批准了IMF的改革方案。此外，美国持续阻滞IMF的改革进程，致使本该于2014年1月结束的第15轮份额总检查拖延到2019年10月才完成，并且未能增加基金份额规模并调整成员份额，也未能做出有利于新兴市场和发展中国家的调整。(25)“US Blocks IMF Voting Rights Redistribution,” Brettonwoods Project, December 10, 2019;“金砖国家领导人第十一次会晤巴西利亚宣言(全文)”，《人民日报》，2019年11月15日。对此，IMF只能继续延缓这一进程，承诺第16轮份额总检查再次审视份额的充足性，将从2020年延长到不晚于2023年12月15日结束。(26)“IMF Membership Endorses Package on IMF Resources and Governance Reform,” IMF, October 18, 2019.正是在这一过程中，新兴经济体基于对IMF改革成效和前景的失望，以及对IMF履行全球金融稳定职能的担忧，创建了亚投行、新开发银行等多边金融机构。换言之，在机制改革难以推进、机制有效性和合法性均难以满足现实需求的情况下，竞争性多边主义成为各成员国对自身诉求“无回应”的“回应”(27)Carla Monteleone, “Spatial Fragmentation of, and US Support for, the Main Multilateral Institutions of the Western Order,” in Clementi Marco, Matteo Dian, and Barbara Pisciotta Ed. US Foreign Policy in a Challenging World, Springer, 2018, p.18.，小多边机制的兴起就成为必然现象，以填补国际机制有效性和合法性的真空。

(二)全球价值链的扩展和重构是竞争性多边主义兴起的根本动因。国际生产和分工模式是国际经贸兴起的源动力，因而作为管理和调节国家间贸易和投资关系的多边经济机制需要与国际分工模式的发展相适应。二次大战后，全球产业分工的发展塑造了以市场开放和边界规则为核心的多边经贸机制。20世纪90年代以来全球价值链(GVC)的扩展以及2008年金融危机后全球价值链的重构，成为国际经济领域竞争性多边主义出现的根本动力。

其一，全球价值链的扩展解构了全球性多边机制框架下的经贸规则，催生了众多的区域贸易协定、诸边贸易协定以及小多边金融机构。20世纪90年代以来，全球价值链作为一种新的生产关系和分工模式迅速扩展，对全球贸易与投资的规则提出了新的诉求。与商品全球化时代不同，全球价值链使国际分工的范围和领域不断扩大，国际分工体系逐渐由产业间分工发展为产业内分工进而演进为产品内分工为主。(28)张茉楠：“全球价值链呼唤全球贸易公平规则”，《上海证券报》，2015年10月13日。这一生产模式的变化对多边贸易和投资提出了更高的规范标准：加大力度削减中间品的贸易壁垒，加深服务贸易自由化，以及加强成员间边境内措施的协调。(29)陈靓，黄鹏：“WTO 现代化改革——全球价值链与多边贸易体系的冲突与协调”，《国际展望》，2019年第1期，第21～22页。然而，WTO各项谈判进程长期无果，导致国际经贸规则调整严重滞后于新生产关系的需求。对此，以美国和欧盟为代表的国家积极在区域贸易协定中纳入高于WTO标准和超出WTO范围的规则，并在WTO框架内开展诸边协定谈判，开启了价值链基础上的国际贸易规则竞争。(30)管传靖：“全球价值链扩展与多边贸易体制的变革”，《外交评论》，2018年第6期，第31～71页。如TiSA的谈判中涵盖了消除服务业贸易和投资壁垒、全面给予外资国民待遇等超出WTO规则的标准。CPTPP虽较TPP的的标准有所降低，但仍包含了劳工、环境、国有企业条款等WTO规则中不涉及的议题。

其二，全球价值链的重构进一步加剧国际经贸规范的竞争性调整。2008年金融危机以来，世界各国在全球价值链上的位置固化状态逐渐被打破，全球价值链的发展出现新一轮的结构性变化。2019年4月，由WTO、世界银行、经合组织(OECD)等六个机构联合发布的《全球价值链发展报告2019》指出了这个时期全球价值链重构的三个趋向：一是全球价值链的整体增长放缓；二是价值链在很大程度上仍然是区域性的，亚洲的全球价值链贸易有所增加，部分反映了中国和其他亚洲经济体的升级，而欧洲和北美区域内的全球价值链贸易相对于区域间全球价值链贸易略有下降，反映出其与亚洲的联系更加紧密；三是中国已成为传统贸易和简单全球价值链网络的重要“枢纽”，但美国、德国仍然是全球价值链网络中最重要的“枢纽”。(31)“Global Value Chain Development Report 2019: Technological Innovation, Supply Chain Trade, and Workers in A Globalized World, ” World Trade Organization, April 2019.这一报告由WTO、发展中经济研究所(IDE-JETRO)，经济合作与发展组织(OECD)，中国对外经贸大学全球价值链研究中心(RCGVC-UIBE)，世界银行、中国发展研究基金会六个机构联合发布。2019年10月，世界银行发布的《2020年世界发展报告：在全球价值链时代以贸易促发展》确认了以上趋势，并进一步指出“大国之间的贸易冲突可能导致全球价值链的收缩或分裂”。(32)World Bank,“World Development Report 2020: Trading for Development in the Age of Global Value Chains,” https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/32437(上网时间：2019年12月7日)随着各国各地区在全球价值链中的位置攀升或下降，各行为体将以之为机遇，在相关规则和机制最终确定前，寻求对自身更加有利的规范重构。特别是由于大国之间的巨大分歧，各类区域贸易协定和诸边贸易协定整合的政治基础更加脆弱，未来一段时间内全球价值链与国际经贸规则的双重同步重构，为竞争性多边主义提供了广阔空间。

(三)大国战略竞争回归助推了竞争性多边主义的势头。当前，地缘政治环境变化的突出特征是，战略竞争逐渐替代相互合作而成为大国关系特别是中美关系的主要内容。2017年12月，美国特朗普政府在其《国家安全战略报告》中明确将俄罗斯和中国定位为修正主义者，并声称“一度被称为上个世纪现象的大国较量再度出现”，等于公开宣示了大国战略竞争时代的回归。(33)“National Security Strategy of the United States of American,”The White House,December 2017.然而，与冷战时期不同，深度相互依赖使得国家间划分阵营、相互封锁的传统竞争方式失去了实施的空间，其与大国战略博弈之间的张力反而使多边机制成为新一轮大国战略竞争的重要平台。其原因主要有两个方面。一方面，竞争性多边主义契合美国霸权护持的战略需求。奥巴马政府时期，美国就曾通过筹建TPP、TTIP等排他性制度进行国际制衡，重塑美国的规则优势，限制中国从多边贸易机制中获益。(34)胡志浩：“全球自由贸易的挑战与前景”，http://www.nifd.cn/ResearchComment/Details/1052(上网时间：2019年12月6日)；贺凯：“亚太地区的制度制衡与竞争性多边主义”，《世界经济与政治》，2018年第12期，第60～93页。特朗普政府上台后频繁的“退群”“毁约”行为被视为单边主义的宣示，但事实上，其威胁退群远多于实际退出，且努力在印太经贸领域进行小多边机制建设。可见，特朗普政府的政策取向并非简单地从多边主义退回单边主义，准确地说应是由合作主导的多边主义转向竞争主导的务实多边主义。美国战略界也认可和支持这一政策转向。2019年9月，布鲁金斯学会先后发布以《竞争性多边主义》(Competitive Multilateralism)和《多边主义的目的》(The Purpose of Multilateralism)为题的两个研究报告，提醒美国政府关注国家间在多边机制中的竞争动态。(35)Bruce Jones, Jeffrey Feltmanandand Will Moreland, “Competitive Multilateralism: Adapting Institutions to Meet the New Geopolitical Environment,” Brookings Institution, September 2019;Will Moreland, “The Purpose of Multilateralism: A Framework for Democracies in A Geopolitically Competitive World,” Brookings Institution, September 2019, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2019/09/FP_20190923_purpose_of_multilateralism_moreland.pdf.(上网时间：2019年12月10日)美国前助理国务卿库特·坎贝尔在《外交》发文指出，“美国在与中国竞争中的最大优势在于，美国盟友和伙伴联合起来的影响力能够塑造中国在各领域的战略选择”，“美国需要将其中国战略嵌入美国在亚洲和其他地区的关系及机构网络中”。(36)Kurt M. Campbell and Jake Sullivan, “Competition Without Catastrophe: How America Can Both Challenge and Coexist with China,”https://www.foreignaffairs.com/articles/china/competition-with-china-without-catastrophe(上网时间：2019年12月6日)中美战略竞争看起来集中在双边层面，实际上仍以多边平台为主要博弈场。

另一方面，竞争性多边主义是崛起国与霸权国规避“修昔底德陷阱”、实现制度化权力转移的有效方式。(37)BrazBaracuhy, “The Geopolitics of Multilateralism: The WTO Doha Round Deadlock, the BRICs, and the Challenges of Institutionalised Power Transitions,” CRP Working Paper Series, Working Paper No. 4, January 2012.本质上，中美战略竞争回归是由双方之间的实力对比变化和权力转移所触发的。其中，国际制度和国际规范主导权既是权力转移的核心内容，也是双方战略竞争的焦点目标。因此，以竞争性多边主义的方式筹建小多边机制、新建替代性机制、推动国际经济机制改革的政策实践，有助于推动国家间权力的和平转移。以亚投行为例，其筹建和运行的过程既表达了新兴国家对现行多边机制不满，向国际社会释放了要求变革的信号，也为新兴国家和霸权国家的竞争与博弈留出了空间。此间，美国拒绝加入这一新机制，并且试图说服其最亲密的四个欧洲盟国——英国、德国、法国和意大利不要成为创始成员国。(38)Stewart Patrick, “The New ‘New Multilateralism’: Minilateral Cooperation, but at What Cost?”Global Summitry, Volume 1, Issue 2, December 2015, pp.115-134.美国最终徒劳无功，并不能阻挠新兴国家在全球治理中发挥更大作用的客观趋势，但这一进程却使霸权国与新兴国家围绕制度建构主导权的竞争变得更加平和、可控，反映了在区域层面国家间角色及权力关系的调整和转型。(39)Carla Monteleone, “Spatial Fragmentation of, and US Support for, the Main Multilateral Institutions of the Western Order,” in Clementi Marco, Matteo Dian and Barbara Pisciottaeds. US Foreign Policy in a Challenging World, Springer, 2018, p.18.从这个意义上说，竞争性多边主义在一定程度上是一种权力和平过渡的政治选择。

具体地说，竞争性多边主义在管控大国战略竞争和权力转移方面收到了明显效果。竞争性多边主义在一定程度上满足了国家之间对相互合作、共同应对全球性挑战的诉求。面对大国战略竞争的回归，在相互依赖无法割裂、全球性多边机制有效性不足的情况下，各类以规则为基础的小多边机制成为国家合作的次优方式。同时，竞争性多边主义反映了各国对国际规则和规范改革方向的各自立场，具有维持现状、保持沟通、避免冲突升级的功能。以当前的WTO改革为例，尽管美、日、欧、中国等各方在改革方案上尚有诸多分歧，但相互之间为了协调政策而不得不既博弈、又妥协。竞争性多边主义本身还是国家间特别是大国间战略竞争和角力的平台，有助于相关国家推动现有的制度改革朝着符合自身利益的方向转变，并通过机制替代或机制创建的方式获得更多的外部支持和相对优势。(40)Will Moreland, “The Purpose of Multilateralism: A Framework for Democracies in A Geopolitically Competitive World,” The Brookings Institution, September 2019.

三

竞争性多边主义的出现及其上升势头表明，多边主义并不必然具有合作性，也不必然是整合一体的。(41)罗伯特·基欧汉：“竞争的多边主义与中国崛起”，《外交评论》，2015年第6期，第20～26页。两者之间的关系和消长之势尚在进程之中，要想准确判断和有效应对并非易事。

国际社会对竞争性多边主义的诸多评判各有侧重但也有交叉，值得深思。一是霸权国家与新兴国家关于多边主义的“破坏者”之辩。由于WTO等多边机制功能失灵、前景堪忧，霸权国家和新兴国家互相指责对方为多边主义“破坏者”的舆论同步发酵。美国自诩为自由主义国际秩序的“捍卫者”，指责中国等新兴国家新建国际机制的行为意在推翻现行多边秩序，是“修正主义者”。(42)Andrew E. Kramer, “Russia and China Object to New ‘America First’ Security Doctrine,” https://www.nytimes.com/2017/12/19/world/europe/russia-china-america-first-doctrine.html(上网时间：2019年12月10日)中国等新兴国家则批评美国一系列“退群”“毁约”、妨碍国际机制运行的行为是单边主义、保护主义，破坏了多边主义和多边贸易体制，指出美国已经成为全球最大的不稳定因素。类似话语之争以竞争性多边主义的现象为基础和依据，并且成为竞争的重要内容。这一竞争也表明，当前部分研究将新兴国家置于现行秩序挑战者的位置，评判其制度参与行为是否破坏了相关制度、规则和规范，本身是一个错误的研究假设。新兴国家与霸权国家的制度竞争行为原本都是对地缘政治经济环境的适应性调整，并非“新兴国家与秩序修正主义者”与“主导国与秩序维护者”之间的“身份—态度”对应关系。

二是在多边主义作为价值目标还是工具手段的问题上，各国的态度出现分化。当前多边主义危机的重要表现之一是国家间关于多边主义的认知分歧。事实上，自由主义国际秩序建立以来，伴随着多边机制的建立和发展，多边主义究竟是一种“原则偏好和价值信仰”还是仅作为“霸权国对自身权力的自愿约束”的争论就始终存在。竞争性多边主义现象使这种态度分化日益明显。中国始终坚持多边主义的价值导向，主张维护多边主义。如2018年7月，习近平在于南非举行的金砖国家工商论坛上指出，要“坚持多边主义，完善全球治理”。(43)“习近平在金砖国家工商论坛上的讲话(全文)”，《人民日报》，2018年7月26日。2019年12月，习近平在北京会见出席“2019从都国际论坛”外方嘉宾时再次强调“坚持求同存异，坚持多边主义”。(44)“习近平会见出席‘2019从都国际论坛’外方嘉宾”，新华网，2019年12月3日。在欧盟那里，多边主义似乎被视为DNA，它不仅仅意味着三个或三个以上国家的合作，而是强调全体成员共同主权和集体解决问题的原则规范。(45)Yeo Lay Hwee, “The EU’s and ASEAN’s Responses to ‘Multilateralism’ in a Changing World,”in Christian Echle and Patrick Rueppel etc. Eds, Multilateralism in a Changing World, Konrad Adenauer Stiftung, Singapore, 2018, pp.49-58.正如欧盟外交事务和安全政策高级代表费德里卡·莫格里尼在2018年度欧盟大使会议的开幕词中所申明的，“我们的工作重点是加强全球多边主义伙伴关系网络”，“(多边主义)是指导我们在全球舞台上采取行动的价值观，原则和利益。”(46)European Union External Action,“Speech by HR/VP Mogherini at the Annual EU Ambassadors Conference 2018,” https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/50025/speech-hrvp-mogherini-annual-eu-ambassadors-conference-2018_en(上网时间：2019年12月10日)新兴国家和发展中国家对多边主义一直予以支持。如在2018年和2019年的金砖国家峰会上，金砖五国领导人以联合声明的方式表明了支持多边主义和自由贸易的立场。东盟国家也在2019年11月举行的第35届东盟峰会上强调维护多边体系的重要性，反对贸易保护，推动RCEP正式协议的签署。

相比之下，特朗普政府显然是“工具论”者。2018年12月，美国国务卿蓬佩奥在德国马歇尔基金会的演讲中直接批评称“多边主义太过频繁地被视为目标本身”，“(似乎)签署的条约越多，我们就越安全；拥有的官僚越多，该项工作就做的越好”，直言联合国、世界银行、IMF等多边机构并没有为促进成员的共同利益服务。(47)US Departmentof State, Michael R. Pompeo, “Restoring the Role of the Nation-State in the Liberal International Order,” December 4, 2018.美国前国务卿高级顾问雅各布·格里吉尔则称，“当美国终于意识到与中国、俄罗斯等大国竞争的必要性时，欧盟却陷入了后现代的茫然。在欧洲的世界观中，多边主义竟然成为国际政治的最高目标。”“以多边主义为目的而不是手段的外交政策将使世界陷入脱离现实的危险”。(48)Jakub Grygiel, “The EU Can’t Fulfill Its Purpose,” The American Interest, December 30, 2018.

三是在观念和认知分化的基础上，国际社会出现多边主义“怀疑者”与“捍卫者”的行为分化。作为“怀疑者”的典型代表，特朗普政府的政策实践从部分程度上支持WTO、IMF、世界银行等多边机制的改革，逐渐退化为完全阻止改革，甚至以自身利益诉求为依据肆意破坏多边机制的正常运行。这一行为变化主要基于两个方面的考虑：一方面怀疑以自由主义原则为基础的多边秩序能给美国带来实际收益，认为多边主义本身已无助于美国的直接利益；另一方面认同多边机制作为战略工具的价值，承认以多边机制为平台的竞争是“美国优先”原则的战略实践。英国脱欧作为另一个“怀疑者”的实践案例，削弱了欧盟这一区域性多边机制和超国家集团作为全球行动者的能力。(49)Bruce Jones, Jeffrey Feltmanandand Will Moreland, “Competitive Multilateralism: Adapting Institutions to Meet the New Geopolitical Environment,” Brookings Institution, September 2019.法国和德国则成了多边主义“捍卫者”的代表。2019年2月，法德两国外长宣布将组建“多边主义联盟”(Alliance for Multilateralism)，坚信以规则为基础的多边秩序是国际稳定与和平的唯一可靠保障。在同年9月举行的联合国大会上，法德正式发起结盟活动，加拿大、墨西哥、智利、新加坡和加纳共同加入了这一非正式的国家间联盟。该组织已在网络空间安全、气候变化、数字治理等多个领域发起倡议，并有意以2020年2月慕尼黑安全会议、2020年9月联合国成立75周年为契机，开展进一步的倡议和活动。(50)Alliance for Multilateralism,“Developing the Alliance,”https://multilateralism.org/agenda.(上网时间：2019年12月11日)

诸多评判难以达成一致的现象既是竞争性多边主义对多边主义整体产生的结构性影响，也是国际社会对竞争性多边主义的回应。然而，可以肯定的是，这一新趋向已经引发了国家间关系的变化以及各国更频繁的建制、退群等行为，对现有多边合作机制的运行造成冲击，使得作为自由主义秩序基本原则的多边主义遭遇二战以来前所未有的危机。

展望未来，竞争性多边主义在一段时间内将是国际经贸领域的常态化现象。从理论看，多边秩序的形成依赖大国战略竞争相对和缓的环境。一旦竞争性的地缘政治环境形成，多边主义发挥作用的空间将受到严重压缩。当前竞争性多边主义是地缘政治环境变化的客观结果，因而国家之间围绕国际制度的竞争难以从根本上消除。从现实看，美国以多边机制为平台进行地缘政治竞争的战略诉求将使国家间制度竞争和制衡的现象继续存在和加剧。特朗普政府的《国家安全战略报告》专门拟定了“竞争性外交”(competitive diplomacy)这一章节，指出“(美国)必须提升外交能力，在当前的环境下进行竞争并养成竞争的思维方式”。该报告也明确提出了以多边机制为平台进行制度竞争的战略方向，即“美国必须领导和参与制定形成众多规则、进而影响美国利益和价值观的多边机制。对影响力的争夺，在这些机构中持续存在。当美国参与其中时，必须保护自身主权，推动美国利益和价值观的发展。”(51)The White House,“National Security Strategy of the United States of American”, December 2017.

由于受到竞争的影响，国际经济秩序碎片化和地区化趋势将继续加强。多边秩序的范围和深度不是一成不变的。二战后自由主义国际经济秩序建立的地缘政治环境较为特殊，在很大程度上归因于美国在全球范围内的经济优势和制度霸权。随着国家之间的权力日趋分散和均衡，美国霸权日渐式微，国家间关于国际规则和规范的分歧逐渐凸显，广泛协调一致的全球多边治理体系恐难再次形成。有西方学者预言，多边主义的“黄金时代”已经过去，美国主导的全球性多边秩序可能会是一个不复存在的神话。(52)Ikenberry, G. John, “The Future of Multilateralism: Governing the World in A Post-Hegemonic Era, Japanese Journal of Political Science,Volume 16, Issue 3, 2015, pp.399-413; Amitav Acharya, The End of American World Order, Medford, MA: Polity Press, 2018.取而代之的将是更多小多边机制的纷纷建立，在大国之外一些中小国家也会转向以国际制度作为获取权力和利益的工具，国际秩序的碎片化、地区化的趋势将更加明显。所幸各国会更加重视地区内和地区间的合作，全球治理体系的削弱和地区治理体系的加强将维系治理体系的平衡，可在一定程度上消解秩序转型过程中的混乱和不确定性。

依照上述逻辑，在实践中，面对竞争无法消除甚至加剧的情况，对竞争关系进行管控、实现“负责任竞争”(responsiblecompetition)应是国际经济治理需要重点关注的内容。[注]“负责任竞争战略”由布鲁金斯学会美国和欧洲中心主任托马斯·怀特(ThomasJ.Wright)提出。这一战略建议美国加强自由主义国际秩序，激励地缘政治竞争对手合作，确保全球稳定。参见ThomasJ.Wright,AllMeasuresShortofWar:TheContestfortheTwenty-FirstCenturyandtheFutureofAmericanPower,YaleUniversityPress,2017.与中美之间的结构性矛盾相类似，竞争性多边主义并不是通过呼吁国家间合作就可以完全阻滞。因此，竞争应被视为一种需要管理的对象，而非予以解决的问题。[注]KurtM.CampbellandJakeSullivan,“CompetitionwithoutCatastrophe:HowAmericaCanBothChallengeandCoexistwithChina”.国际经济治理的核心目标不应是理想化地消除地缘政治竞争，而是在新的地缘政治环境下管控共同的困境，确保各国在各类多边机制中的共存共生。[注]StewartPatrick,“TheNew‘NewMultilateralism’:MinilateralCooperation,butatWhatCost?”GlobalSummitry,Volume1,Issue2,December2015,pp.115-134.从这个意义上说，各国需要适应多边主义发展过程中出现的新样态，并且接受较之以前更加多样化、分散化、复杂化的新秩序；同时，并不放任多边机制成为地缘政治竞争的工具和平台，而是倡导国家间特别是大国间的“负责任竞争”，确保各方对竞争的目标和结果具有合理的预期，避免陷入为竞争而竞争甚至完全进入对抗状态的风险。[注]RyanHassandMiraRapp-Hooper,“ResponsibleCompetitionandtheFutureofU.S.-ChinaRelations,”BrookingsInstitution,February6,2019.

因此，未来的国际经济秩序变迁仍会以规则为基础，但在短期内将以国际规则的谈判和重建为主要特征。(53)唐世平：“国际秩序的未来”，《国际观察》，2019年第2期，第29～44页。当前，在以竞争性多边主义方式推动的秩序转型中，规则重构始终是核心，各国改革、新建、退出多边机制的行为本质上是以规则的调整和替代为目标。对于规则的需求始终是各方的共识，也是各方的利益交汇点。无论是西方国家还是新兴国家，其全球利益的维护都有赖于相对稳定的国际规则的建立。(54)Ikenberry, G. John, “The Future of Multilateralism: Governing the World in A Post-Hegemonic Era,” Japanese Journal of Political Science,Volume 16, Issue 3, 2015, pp.399-413.此外，新旧规则的转换将会持续一个相当长的过程，难有明确的界限，随着WTO、IMF改革以及各类区域、跨区域贸易谈判和金融机制构建的进行，新兴多边规则将会在更大程度上适应国家间权力结构的调整。○