构建疫情防控法律体系研究

立法是疫情防控的第一道制度动力和防线。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上指出：“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。”这为疫情防控法律体系的构建提供了根本遵循。疫情防控法律体系构建是一项庞大的系统工程，涉及多个层面、多方面事宜、多个环节、多层责任主体，具有极强专业性、应急性、广泛性和全面性。此次新型冠状病毒肺炎疫情防控工作对我国现行疫情防控法律体系的检验与考验，充分暴露出疫情防控有效法律制度供给的不足，凸显出当前疫情防控法律体系中存在的问题与短板。如何构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系，成为摆在我们面前急需解决的一个现实法律问题。

一、疫情防控法律体系现状的实证分析

（一）疫情防控法律体系总体框架已搭建

我国疫情防控法律体系主要是指公共卫生管理及应急法律体系。党中央、全国人大、国务院等高度重视疫情防控法律体系的构建，不断制定修改出台相关法律、行政法规、地方性法规以及与之配套的行政规章、部委规范性文件。截至2020年2月，共出台法律法规、规范性文件400多件，包括法律41件、行政法规35件、司法解释6件、部委规章38件、地方性法规近70件，与之配套的国务院规范性文件34件、部委规范性文件172件、“两高”规范性文件5件，可以说，我国疫情防控法律体系的基本框架已构建。

1.法律41件。（1）公共卫生专业防治方面的法律共11件，《传染病防治法》《国境卫生检疫法》《动物防疫法》《基本医疗卫生与健康促进法》等；（2）应急方面的法律共1件，《突发事件应对法》；（3）其它的一些相关性法律共29件，《刑法》《国境卫生检疫法》《政府信息公开条例》《出入境管理法》《行政处罚法》《慈善法》《红十字会法》《治安管理处罚法》等。

2.行政法规35件。（1）突发公共卫生事件应急方面的行政法规共2件，《突发公共卫生事件应急条例》（国务院令第588号）《重大动物疫情应急条例》（国务院令第687号）；（2）公共卫生专业防治方面的行政法规共12件，《公共场所卫生管理条例》（国务院令第714号）《国内交通卫生检疫条例》（国务院令第254号）《医疗废物管理条例》（国务院令第588号）《城市市容和环境卫生管理条例》（国务院令第676号）《病源微生物实验室生物安全管理条例》（国务院令第698号）《国境卫生检疫法实施细则》（国务院令第709号）《国境口岸卫生监督办法》（国务院令第709号）等。（3）其它相关的行政法规共21件，《医疗器械监督管理条例》（国务院令第588号）《血液制品管理条例》（国务院令第666号）《植物检疫条例》（国务院令第687号）等。

3.部委规章38件。国家卫生健康、环境保护和海关总署等行政部门共出台《公共场所卫生管理条例实施细则》《消毒管理办法》《人间传染的高致病性病原微生物实验室和实验活动生物安全审批管理办法》（2016修订）《医疗机构传染病预检分诊管理办法》《突发公共卫生事件交通应急规定》等38件部委规章。

4.司法解释6件。《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》（法发〔2020〕7号）《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2003〕8号）《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕37号）《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2001〕10号）等。

5.地方性法规近70件。大量疫情防控工作不断下沉到地方和基层后，各省、自治区、直辖市启动立法程序，对相关配套立法工作进行部署，陆续出台地方性法规。据不完全统计，疫情防控的地方性法规有近70件。如山东省出台《山东省突发事件应对条例》《山东省医疗废物管理办法》。

6.国务院规范性文件34件。《国务院办公厅转发国家卫生健康委、人力资源社会保障部、财政部关于改善一线医务人员工作条件切实关心医务人员身心健康若干措施的通知》（国办发〔2020〕4号）《国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制关于加强新型冠状病毒肺炎疫情防控期间孕产妇疾病救治与安全助产工作的通知》（肺炎机制发〔2020〕25号）《国务院办公厅关于加强传染病防治人员安全防护的意见》（国办发〔2015〕1号）《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》（国办发〔2013〕101号）《国家突发公共卫生事件应急预案》（国务院2006制定）《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》（国务院2006年制定）《国家突发公共事件总体应急预案》（国务院2006年制定）等。

7.部委规范性文件172件。国家卫生健康、环境保护、中医药管理、海关总署、财政、城乡建设、发改等行政部门共出台《国家卫生健康委办公厅关于加强新冠肺炎首诊隔离点医疗管理工作的通知》（国卫办医函〔2020〕120号）《国家卫生健康委办公厅关于进一步加强疫情期间医用防护服严格分级分区使用管理的通知》（国卫办医函〔2020〕118号）《国家卫生健康委办公厅、住房和城乡建设部办公厅关于印发新型冠状病毒肺炎应急救治设施设计导则（试行）的通知》（国卫办规划函〔2020〕111号）《国家卫生健康委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于做好新型冠状病毒肺炎疫情防控期间保障医务人员安全维护良好医疗秩序的通知》（国卫医函〔2020〕43号）等172件规范性文件。

8.“两高”规范性文件5件。《最高人民法院执行局关于做好防控新型冠状病毒感染肺炎疫情期间执行工作相关事项的通知》（最高人民法院执行局2020-01-30）《最高人民法院关于新型冠状病毒疫情防控期间诉讼服务和申诉信访工作的通告》（最高人民法院2020-01-30）《最高人民检察院关于新型冠状病毒疫情防控期间以来信、网络和电话方式接待群众来访工作的公告》（最高人民检察院2020-01-29）等。

（二）疫情防控的有关法律制度基本确立

从疫情的监测预警、发现、报告到防控措施以及法律责任的承担，我国法律已作出具体规定，基本确立相关法律制度。

1.疫情监测与预警制度。《突发事件应对法》第41条、第42条规定国家建立健全突发事件监测制度、突发事件预警制度。《突发公共卫生事件应急条例》第14条第2款第3款、第15条规定监测与预警制度。《传染病防治法》第17条、第18条第2款第3款规定国家建立传染病监测制度，第19条、第20条第2款规定国家建立传染病预警制度。

2.疫情发现报告制度。疫情发现并报告是公共卫生突发事件应急工作最前端事项，直接关系疫情预防和控制工作。《传染病防治法》第30条至第34条规定疫情发现报告制度。《突发公共卫生事件应急条例》第21条、第24条第2款对疫情报告主体、报告方式、报告程序和时限作出详细规定。

3.疫情信息公布制度。《传染病防治法》第38条规定国家建立传染病疫情信息公布制度。《突发公共卫生事件应急条例》第25条规定国家建立突发事件的信息发布制度。

4.疫情防控处置制度。（1）应急状态。《突发事件应对法》第7条、第16条对疫情应急状态的确定和宣布作出明确规定。（2）应急预案。《突发事件应对法》第7条、第16条、第17条对应急预案的启动与实施作出具体规定。（3）疫情防控措施。《传染病防治法》第四章疫情控制中第39条至第49条规定了详尽的防控措施。《突发事件应对法》第48条至第57条规定了应急处置和救援措施。《突发公共卫生事件应急条例》第26条至第44条规定了应急处理措施。

5.法律责任追究制度。我国疫情防控法律责任体系较为完善，规定了各类违法行为的行政责任、刑事责任和民事责任。《传染病防治法》第65条至第77条规定了各类主体不履行法定职责或者不履行有关义务应承担的行政责任、刑事责任和民事责任。《突发事件应对法》第63条至第68条设定了行政责任、刑事责任和民事责任。《突发公共卫生事件应急条例》第45条至第52条强化了政府及其部门不履行法定职责应当承担的责任，明确了有关医疗卫生机构不履行有关义务应当承担的责任，规定了有关单位和个人不按照规定履行应急处理义务应当承担的责任。

二、疫情防控法律体系存在的问题及原因分析

（一）疫情防控法律体系的法律逻辑不够清晰，存在着系统性、基础性问题

疫情防控法律体系应当按照一定的法律逻辑设计，使各责任主体责任明确，相互之间环环相扣，形成早发现、早报告、早评估、早决策、早防控、早处置的联动机制。当前疫情防控法律体系是以《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律行政法规为主，以相关法律法规为辅，行政规章、地方性法规、部委规范性文件等进行补充的法律体系，存在着主次不清、条块分割严重等系统性问题、基础性问题，并且其内容过于纷繁复杂，特别是部委规范性文件以及地方性法规过多，对执法、司法、守法、普法造成一定困扰，影响法律实施效果。

（二）主要法律、行政法规的有些关键条款的设定不够详细严谨，缺乏可操作性

1.现行法律对传染病的分类与措施的对应关系设置缺乏立法逻辑周延性。《传染病防治法》把传染病分为甲类、乙类和丙类，并对应地设置了防治措施，特别是规定针对甲类传染病的措施并不适用乙类和丙类。这就导致了这次国家卫生健康委员会一方面将新型冠状病毒感染肺炎定级为乙类传染病，另一方面又宣布对它采取甲类传染病的预防、控制措施。这一不得已的“变通”，正是为了临时弥补立法上的“缺陷”。

2.现行法律对政府部门如何确认和宣布应急状态的程序和形式规定不够明确。虽然《突发事件应对法》对县级以上政府如何应对突发事件作出了分工，但最关键是应当通过什么程序并以什么形式对社会宣布未作明确规定，这致使在政府不断发布的各种文件中，人们很难判断哪个文件是属于对进入某种应急状态的宣布。

3.现行法律对政府部门如何及时准确公布疫情信息规定不够具体。虽然《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》都规定了国家建立传染病疫情信息公布制度，并特别规定当传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息，但对于落实这项工作的标准和程序未作具体规定，例如，几例病例以上才算是“传染病暴发、流行”；确定“传染病暴发、流行”后，必须在几天内公布疫情；公布疫情的频率如何把握，一天公布一次还是每周公布一次；在什么载体上公布，政府公报还是官方网站。上述问题的不确定性，就为地方政府瞒报、延报提供了可能。

（三）相关法律之间的有些规定存在冲突

按照法制统一原则，法律对同一事项的规定应该是相一致的，但在现行法律中存在着对同一事项的规定不尽相同的现象。例如，《传染病防治法》《突发事件应对法》对传染病引发的突发公共卫生事件的预警、突发事件应对中的征用的规定处置方式不一致，易被执法机构和人员选择性适用，导致执法上存在瑕疵。

（四）相关法律和与其配套的行政法规、行政规章不匹配

《传染病防治法》《突发事件应对法》等构成疫情防控法律体系的主干部分，本应该有行政法规层次的实施细则，但实际上与《传染病防治法》配套的只有准行政法规，与《突发事件应对法》配套的连准行政法规都没有，这导致各地在适用该法相关规定上不尽统一。而且从地方性法规、部门规章和地方政府规章角度看，相关的规范性文件也是零零散散。目前国家和省级应急预案细化了大量的法律规范，实践上构成了疫情防控法律体系的一部分，建议通过法定程序分别上升为行政法规和规章。

（五）疫情防控有效法律制度供给不足

《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律行政法规虽然确立了行之有效的大量法律制度，但与繁重的疫情防控工作相比，显然远远不够。如，疫情监测预警制度、疫情信息发布制度不够健全，公共卫生与防疫系统建设、社会应急组织体系建设虽有法律规定，但是未形成完善有效的配套法律制度。我国法律需要对建立一套完善的社会应急组织体系和公共卫生与防疫系统作出规定，这样一旦出现应急防疫问题，从一个县到一个地市、到一个省，直到整个国家的紧急防疫应对系统就依法启动了。

究其原因，笔者认为主要有以下方面。一是人大在立法中的主导作用发挥不够，2003年非典疫情之后尚未对疫情防控法律体系的构建编制宏观系统的立法规划和具体年度立法计划。二是近年来国家进行机构改革，政府有关组成部门的职能发生变化，有关立法的修改滞后，有关职能部门互相推诿扯皮，导致配套法律制度的落实不到位。三是对构建疫情防控法律体系的重视程度不够。2003年非典疫情之后我国的疫情防控法律体系建设一度受到重视，大量法律行政法规出台，法治能力水平总体得到显著提高。但随着时间的推移，疫情防控法律体系建设意识开始淡化，甚至没有得到真正重视和有效落实，特别是在这次新型冠状病毒肺炎疫情的冲击中，问题突显。

三、构建疫情防控法律体系的路径思考

（一）统筹进行立法规划，构建“全方位、立体化、精准化、动态化”的疫情防控法律体系

立法机构应当按照国家法制统一原则，依照“一盘棋”立法思路，对《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等构成的疫情防控法律体系主干部分进一步修改，特别要根据我国机构改革后国家机构职责的调整，厘清在疫情防控工作中负有主要义务部门的职责，建立一套完善的社会应急组织体系和公共卫生与防疫系统；将此次新型冠状病毒肺炎疫情防控工作中积累的“联防联控机制”等有效经验上升为法律行政法规；对与《传染病防治法》《突发事件应对法》相配套的行政法规、行政规章进行梳理，对缺失事项的该立法的进行立法，对与经济社会发展不相适应的条款该废止就进行废止；对《野生动物保护法》《国境卫生检疫法》等其它构成疫情防控法律体系的辅助法律，以及与之相配套的下位规范性文件进行梳理、清理，紧紧围绕主干部分进行修改；地方性法规按照依法立法原则，进行全方位清理。在此基础上，构建“全方位、立体化、精准化、动态化”的疫情防控法律体系。

（二）对疫情防控法律体系的主干法律行政法规进行侧重修改

立法是实践经验的提炼与总结。结合在这次新型冠状病毒肺炎防控工作中积累的经验教训，对构成疫情防控法律体系的《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等基础性法律、行政法规进行梳理，对一些过于原则、抽象的，不详细、不严谨的，容易被执法机构和人员任意解说和运用的关键条款进行修改，增强可操作性；对相互冲突的法律条款进行修订。例如，对《传染病防治法》第3条、第4条规定进行修改，修改传染病分类与措施之间的对应关系，扩大某些预防、控制措施的普适性；对第三章疫情报告、通报和公布中准确公布疫情信息的标准和程序作出具体规定，增强可操作性。再如，对《传染病防治法》和《突发事件应对法》关于传染病引发的突发公共卫生事件的预警、突发事件应对中征用的规定处置方式的不一致条款进行统一规范。

（三）对疫情防控法律体系的配套法律行政法规进行协调性修改

《国境卫生检疫法》《动物防疫法》《基本医疗卫生与健康促进法》《食品安全法》《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》等法律法规支撑和搭建起了我国疫情防控法律体系的辅助系统，但鉴于有些法律法规颁布时间较早，且相互之间存在一些不是很协调的地方或者对相关问题没有进行规范，建议本着“问题导向”“结果导向”原则，对它们进行梳理和调整，以打包方式进行协调性修改，以适应新情况、新变化、新要求。例如，我国虽然已有《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》等法律法规，但它们在禁止和限制食用野生动物方面，没有直接规定，存在明显不足。对相关法律进行修改完善，及时弥补上述空隙，已显得越来越必要。

（四）对行政规章、地方性法规、部委规范性文件进行进行“立、改、废、释”式地补充性修改

如前所述，行政规章、地方性法规、部委规范性文件构成了我国疫情防控法律体系的庞大内容，占了近80%。通过梳理发现，一是很多部委规范性文件及地方性法规制定时间较早，有的是国家机构改革前制定，如以前卫生部制定的很多规范性文件，已滞后于社会发展，建议进行废止或者修改。二是许多行政措施与现行相关法律法规之规定不相符合，建议进行修改。例如，疫情防控期间，各地政府采取强有力的应急防控措施，包括相关行政审批部门、税务机关、外汇部门、海关等，特事特办，开启绿色通道，为防控物资生产、供应企业提供便利服务。这些政策措施为迅速调动社会资源抗击疫情提供了有力保障。但同时我们也应当看到，这其中许多行政措施与现行相关法律法规之规定是不相符合的。比如新上建设项目，正常程序需要履行土地、规划、环保、建设、卫健等部门的行政审批手续，但这些规定已经远远满足不了特殊情况下的社会需要。其他调动生产、服务供应的相关管理规定也同样存在类似问题。为此应当对行政规章、地方性法规、部委规范性文件进行进行“立、改、废、释”式地补充性修改，以满足特殊情况下的特殊要求和需要，让一切对应行为均在法律框架内运行，让法律为相关行为提供强力法治支撑。

（五）健全完善疫情防控的配套法律制度

针对对疫情防控起着决定性、关键性作用的法律制度进行健全完善。制定配套的行政规章、政府规范性文件，进一步健全完善疫情监测预警制度，做到早预防、早控制；健全完善疫情信息发布制度，按照法定内容、程序、方式、时限及时准确报告疫情信息，依法做好疫情报告和发布工作；完善法律责任追究制度，严厉惩治某些公共卫生职能失职渎职行为以及某些地方“关键少数”的形式主义和官僚主义作风，对失职失责者严肃问责，对违犯党纪政纪者严格执纪，对渎职犯罪者严厉追责，确保各项法律制度得到切实贯彻、执行；加强监督制度建设和创新，以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调，确保法律制度的尊严、权威和有效实施。