新型农村合作金融组织的风险及防范

王杨

【摘要】新型农村合作金融组织存在着资金运营背离互助性、内部管理背离民主化以及外部监管不当的风险。对这些风险的法律防范亦面临着组织类型多样、资金来源有限以及内部运行复杂的困境。为确保各类新型农村合作金融组织健康可持续发展，应肯定新型农村合作金融组织的法律地位，明确政府的角色定位;规范新型农村合作金融组织的股权设置;完善新型农村合作金融组织的内部管理。

【關键词】新型农村合作金融组织  风险类型  法律防范

【中图分类号】F832.3                          【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.17.013

新型农村合作金融组织风险类型

资金运营背离互助性的风险。新型合作金融组织主要为其所在地的乡村社员、农户和经济组织提供金融服务，因此资金的互助合作是合作金融区别于其他金融的显著特点之一。然而，一些新型农村合作金融组织违背了封闭性原则，服务对象不再限于本地社员。有的资金互助组织偏离经营宗旨，借贷利率远高于正规金融机构，甚至为了吸储随意放宽社员标准，有“非法吸收公众存款”之嫌。

内部管理背离民主化的风险。合作金融是以资金为媒介的人的联合，无论入股资金多少，成员民主管理的权限是平等的。然而实践中，新型农村合作金融组织的民主管理性却逐渐削弱，内部管理面临着“内部人控制”和“外部人控制”的双重风险。所谓“内部人控制”，是指新型农村合作金融组织的内部人员利用资金优势、管理优势、信息优势等掌握了合作金融组织的经营管理权。所谓“外部人控制”，是指合作金融组织被外部资本提供者掌握了控制权。为了解决资金来源有限的问题，新型农村合作金融组织设置了投资股，从外部寻求资金支持。资本的逐利性却驱使外部资本提供者积极参与管理，成为合作金融组织的实际控制人。

外部监管不当的风险。为了保证新型农村合作金融组织的健康经营，必须加强对其监管。然而，当前我国部分地区农村合作金融市场的监管出现了政府失灵的问题。一方面是政府越位。政府对新型农村合作金融的发展应给予一定扶持，但过度介入却逾越了合理的边界，造成了合作金融领域的“抑制”状态，阻碍了农村合作金融的创新和发展。另一方面则是政府缺位。自2012年以来，银监会已不再对农村资金互助社发放金融许可证，因此金融监管部门的态度是“不反对、不登记、不管理、不牵头、不主导、不走到第一线”，[1]对合作社开展信用合作的监管更是处于半真空地带。[2]

新型农村合作金融组织风险防范困境

新型农村合作金融组织类型多样。根据是否被纳入有效监管，可以将新型农村合作金融组织划分为三类：第一类，正规农村合作金融组织。这类合作金融组织是根据《农村资金互助社管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》），由银监部门批设的领取了金融许可证的、具有独立法人资格的农村资金互助社。第二类，准正规农村合作金融组织。这类合作金融组织没有领取金融许可证，严格来说是非正规的合作金融组织，但其形成和发展得到了政府的支持和指导。第三类，非正规农村合作金融组织。这类组织主要由农民自发形成，既没有领取金融许可证，也没有得到政府部门的引导和支持。取得了金融许可证的农村资金互助社，毫无疑问具有明确的法律地位。但截至2014年底，全国仅有49家获得金融许可证的农村资金互助社。银监会目前已初步明确，不再向农村资金互助社颁发金融许可证，已设立的资金互助社可继续运行。可见，我国正规农村资金互助组织发展缓慢，已在银监会获得许可的资金互助组织所占比重非常小，实践中更多的是准正规和非正规资金互助组织，这也增加了从外部对新型农村合作金融组织监管的难度：对于未获得金融许可证的农村资金互助组织，根据登记注册与否，其监管主体有所区分;而登记注册资金互助组织的外部管理又涉及工商、农业、财政、民政等部门。实践中，更多的合作金融组织并没有注册登记。外部监管的缺失严重影响了新型农村合作金融组织的健康发展。

新型农村合作金融组织资金来源有限。新型农村合作金融组织之所以出现违背经营宗旨、突破地域范围的种种违规经营行为，归根结底还是在于资金的匮乏。根据《暂行规定》第20条、第41条，农村资金互助社以社员股金、吸收社员存款、接受社会捐赠资金和向其他银行业金融机构融入资金作为四种资金来源。但这四种资金输入机制均存在不足：首先，内部存款增长乏力。农民和农村小企业本就是弱势群体，加之同一社区的农业经营具有趋同性，生产周期相同，资金需求时间也相同，农户和小企业入股后鲜有多余的资金可以存入新型农村合作金融组织。其次，外部资金来源不足。一方面，尽管《暂行规定》为社会捐赠资金进入农村资金互助社搭建了一个平台，但由于相关法律规定及政策付之阙如，实践中这一资金构成所占比例甚微。另一方面，新型农村合作金融组织和其他银行业金融机构存在业务竞争关系，即便双方都有资金融入意向，但没有相关的政策依据，农村合作金融组织就无法从其他金融机构获得资金支持。再次，股金增加受限。符合入社条件的农民和农村小企业只有向合作金融组织缴纳一定数额的股金即资格股，才能取得社员身份。然而资格股具有交易封闭性，只能在社员之间进行交易，不能转让给社员之外的其他主体，这就极大地限制了合作金融组织的融资基础。而且由于合作金融组织实行“一人一票”的基本表决机制，投票权和入股份额不成正比，资格股自身激励机制有限，导致社员只愿缴纳最低额度的入社股金，合作金融组织在吸收股金方面存在天然的缺陷。

新型农村合作金融组织内部运行复杂。一方面，治理机构难以统一。根据《暂行规定》第四章，正规新型农村合作金融组织的农村资金互助社应设立完善的治理结构。但作为小型金融机构，很多农村资金互助社并未严格执行《暂行规定》中关于组织机构设立的规定，经营管理权向内部人高度集中。实践中广泛存在的准正规和非正规农村合作金融组织，在没有法律对其明确规制的情况下，要求其设置完善的治理机构，更是勉为其难。另一方面，附加表决权难以限制。由于“一人一票制”难以激励社员在入股以及参与管理方面的积极性，因此合作金融组织设计了“附加表决权”。所谓附加表决权，是指社员在一票基本表决权的基础上还额外享有表决权，即对贡献较大的社员赋予了更多的话语权。尽管我国《暂行规定》第23条明确规定了基本表决权和附加表决权[3]，但该规定导致附加表决权破坏了新型农村合作金融组织的民主管理：第一，直接将附加表决权的授予依据仅限定为“出资额”，完全背离了合作制原则。第二，仅对附加表决权的总票数作了规定，但此规定并不能对“内部人控制”起到真正的防范作用。假如持有附加表决权的社员占合作金融组织成员总数的一半，即便其持有的附加表决权总票数不超过《暂行规定》中的上限——基本表决权总票数的20%，持有附加表决权的这部分社员也完全可以通过其基本表决权数和附加表决权数的总和取得表决优势，从而掌控合作金融组织经营事项的表决。第三，并未明确附加表决权的行使范围，而仅将其交由章程限定。一旦内部社员控制了合作金融组织，则章程完全由其决定并可以修改，导致《暂行规定》第23条形同虚设。

新型农村合作金融组织风险法律防范路径

肯定新型农村合作金融组织的法律地位，明确政府角色定位。一方面，肯定新型农村合作金融组织的法律地位。通过放宽市场准入条件，实现多种形式的新型农村合作金融组织进入服务体系：第一，改审批制为注册制。注册制，即法律直接对设立条件作出规定，符合条件的新型农村合作金融组织就可申请注册，無需有关机关审核批准。这种方式大大简化了设立程序，可以为民间金融提供更为宽松的生存空间。第二，降低注册资本金额度。尽管《暂行规定》第九条第（三）项[4]大大降低了市场准入的条件，但这个额度对偏远贫困地区的合作金融组织而言，依然是难以达到的。建议针对不同地区、不同类型的新型农村合作金融组织设置不同的注册资本金标准。另一方面，明确政府角色定位。新型农村合作金融作为独立的市场主体，不应该过分依赖于政府而丧失自身发展的独立性。应在确保新型农村合作金融“合作性”的特质上，由政府对其发展进行指导、扶持和服务。宏观方面，应完善相关的政策法规以及制度建设，并针对不同类型进行区分监管：正规农村合作金融组织由银监会监管;准正规农村合作金融组织多由政府推动，可由地方政府监管;非正规农村合作金融组织，应积极引导其向资金互助社或者专业合作社开展的资金互助发展。要注意的是，依托农民专业合作社开展的资金互助，无论是正规还是非正规合作金融组织，都涉及农业主管部门和相关部门的协同配合。[5]微观方面，政府应重在为新型农村合作金融组织创造提供发展的土壤和空间，引导新型农村合作金融组织完善内部运行机制，但不得干预其内部决策和经营。

规范新型农村合作金融组织的股权设置。在我国新型农村合作金融组织资金来源极为有限的情况下，可以将发行投资股作为融通资金的渠道之一。投资股是以追求投资回报为目的向合作金融组织投入的资金。投资股提供者为了实现其投资利益的最大化，会本能地产生控制合作金融组织的冲动并要求资本话语权，因此应对投资股进行严格规范。首先，明确投资股提供者的身份。考虑到我国新型农村合作金融仍处于起始阶段，为避免社员身份的混同，进而导致权利行使的混淆，笔者认为投资股不宜对资格股社员发行。但为了提高投资股提供者参与的积极性，可以有限地承认其社员身份，将其界定为“准社员”。如此规定，也可与农民专业合作社的社员制度设计相衔接：农民专业合作社中的非农民社员可通过认购投资股的方式成为资金互助组织的“准社员”。其次，明确投资股提供者的资本报酬请求权。资本报酬请求权，是指出资者享有要求合作金融组织因使用其提供的资金向其支付报酬的权利。资格股是为了确保合作金融组织的互助合作活动顺利开展所必需投入的资金，对于资格股社员请求获得的资本报酬一般都要受到限制。而投资股提供者的目的主要就是为了获取资本回报，故投资股资本的报酬不受“资本报酬有限原则”的约束，但支付数额可以由提供者和合作金融组织之间协商确定。再次，限制投资股提供者的权利行使。在一定程度上认可了投资股提供者的社员身份，也就意味着其应当享有一定的社员权利。但为了确保新型农村合作金融组织的民主管理，投资股提供者的权利应受到限制：投资股社员不得享有表决权，以确保合作金融组织民主管理的基础;投资股社员不得享有从合作金融组织获取贷款的权利，以防止资金外流;投资股社员不得进入理事会和监事会等管理机构，以确保新型农村合作金融组织的民主自治真正落到实处。

完善新型农村合作金融组织的内部管理。首先，区分设置治理机构。具有独立法人资格的新型农村合作金融组织应按照《暂行规定》设立社员（代表）大会、理事会、监事会，构建较为完善的治理机构。不具有独立法人资格的新型农村合作金融组织，其规模较小，不具有独立的法人财产权，可以继续采用当前的评级授信管理和能人决策管理。其次，规范附加表决权。针对新型农村合作金融组织普遍出现的管理不规范的风险，笔者认为，一方面应继续坚持“一人一票制”这一基本表决规则，另一方面必须对附加表决权加以严格限制：第一，限制附加表决权的授予标准。附加表决权的授予标准主要包括社员与合作社的交易量、社员的持股数量，以及其他应计作“贡献”的内容。考虑到合作金融组织的“人合”特征，以及实践中我国新型农村合作金融组织凸显的“内部人控制”局面，附加表决权宜将社员与合作金融组织的交易量作为唯一授予标准，以减少附加表决权对合作金融组织民主管理的影响。第二，限制附加表决权的票数。拥有附加表决权的社员所持基本表决权票数和附加表决权票数的总和不得超过表决权总票数的50%。且一旦附加表决权社员占社员总数一半以上，其附加表决权则不得行使。[6]第三，限制附加表决权的行使范围。凡是会影响社员民主控制的事项，都不允许行使附加表决权。一般认为，必须由“社员民主控制的事项”包括合作金融组织分立、合并、转换、解散以及章程修订等，因为这些事项涉及合作金融组织的存亡或对合作金融组织的互助合作活动会产生重大影响。对于这些事项的表决一般采用绝对多数决原则，即不是简单的过半数，而是必须达到限定的过半数的多数同意才能通过的表决方式。[7]

（本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“农村合作金融创新法律制度研究”的阶段性成果，项目编号：16YJC820034）

注释

[1]刘弘毅：《资金互助大骗局》，凤凰网，http：//finance.ifeng.com/news/macro/20121123/7341414.shtml，2020年3月1日引用。

[2]常伟：《农村资金互助合作组织风险防控问题研究》，《中州学刊》，2016年第2期。

[3]《农村资金互助社管理暂行规定》第23条：农村资金互助社社员参加社员大会，享有一票基本表决权;出资额较大的社员按照章程规定，可以享有附加表决权。该社的附加表决权总票数，不得超过该社社员基本表决权总票数的20%。享有附加表决权的社员及其享有的附加表决权数，应当在每次社员大会召开时告知出席会议的社员。章程可以限制附加表决权行使的范围。

[4]《农村资金互助社管理暂行规定》第9条：设立农村资金互助社应符合以下条件：……（3）有符合本规定要求的注册资本。在乡（镇）设立的，注册资本不低于30万元人民币，在行政村设立的，注册资本不低于10万元人民币，注册资本应为实缴资本;……

[5]孟飞：《合作金融的组织形态及监管框架》，《农村经济》，2014年第7期。

[6]张德峰：《合作社社员权论》，北京：法律出版社，2016年，第240页。

[7]张德峰：《论我国合作社社员附加表决权的法律规制》，《现代法学》，2016年第2期。

责 编∕马冰莹