大数据视阈下完善沈阳协同应急管理体制的对策研究

吴维军

〔内容提要〕大数据时代的来临，为城市传统应急管理向大数据智慧应急变革提供了重大机遇。城市“平时”运行管理与城市“战时”应急管理在管理过程上具有较高的交叉性、同步性和重叠性。本文基于大数据智慧应急和城市安全治理平战结合的理念，就如何完善沈阳现行应急管理体制展开研究，具有重要的现实意义和实践价值。

〔關键词〕应急管理 大数据 沈阳

注：本文系2020年度沈阳市社会科学课题《大数据视阈下完善沈阳智慧协同应急体系的对策研究——基于城市“平时”安全运行与“战时”应急管理的深度融合》（项目编号：SYSK2020-22-01）

城市是复杂的巨系统，当前城市的应急管理正面临各种突发公共事件的严重冲击，并且各突发事件之间经常存在衍生、次生及共振耦合关系。在城市危机治理的现行实践中，存在“职能错位、职责交叉、条块分割、协同困难”等弊端，致使城市安全治理能力面临严峻考验。随着大数据时代的来临，政府开始关注数据治理，“用数据管理、用数据决策、用数据服务”的理念成为城市传统应急向大数据智慧应急模式变革的切入点。因此，如何有效推进大数据与沈阳协同应急体系的深度融合，实现信息流和权力流的横向与纵向整合，构建“专常兼备、统一指挥、响应敏捷、上下联动、平战结合、智慧高效”的沈阳特色应急管理体制，是政府当前亟待解决的问题之一。

一、创新与完善沈阳智慧应急管理体制

在借鉴国内外城市应急管理成功经验的基础上，适应大数据时代下智慧城市建设的发展需要，本文提出建立“沈阳市智慧应急管理体制”的设计方案。该工作体制的特点：暨实现城市常态运行管理与非常态化应急处置两套工作体系的深度融合与无缝对接。

（一）整合组织结构，体现一体两面、平战结合

成立沈阳市应急委员会，作为全市地区应急管理的最高领导机构，由市长兼任应急委主任，各位副市长及市政法委书记兼任应急委副主任，分管其主管领域的专项应急工作。在“平时”城市运行方面，市应急委负责领导城市应急管理工作全局，下设区县应急委（13个）、应急委成员单位（52个）、市应急联动中心、市级基层独立应急单元（5个）、市应急管理专家库和市应急救援总队；当突发公共事件爆发时，市级议事协调结构或市应急委转变为市应急处置指挥部，下设应急处置单位、现场指挥部、事发地区县区政府和应急联勤保障单位。根据沈阳地区易发和频发事件、灾害的种类，设置12个市级专项应急协调议事机构，负责在非常态下应急指挥和组织领导工作，承担城市运行常态化下的专业领域监测、预防和预警。在“战时”状态，这些专项机构则快速转变为市应急处置指挥部，随即启动专项应急预案，展开应急救援处置。当发生重大公共安全事件时，市应急委开启运行机制，统筹接管整体事件的应对和处置。组建市应急办，作为市应急委员会的常设办事机构，设置在沈阳市应急管理局，由应管局长兼任应急办主任。需要特别强调的是，在沈阳协同应急体系设计中设置和构建沈阳城市大数据中心平台，形成高效集成、全量互联互通的大数据库，推进城市“云脑”建设。城市大数据中心平台设置在沈阳大数据管理中心。

（二）协同工作机制，体现一体两翼、立足平时

基于市级层面，成立市应急联动指挥中心，设址于沈阳市公安局，以整合公安系统“110”管理平台资源，形成同步化工作机制，并对城市各类公共安全事件和应急救援求助的报警进行统一接警和受理，调度、指挥、协调相关应急联动单位进行应急处置及救助。基于区县级层面，借助城市网格化管理实施应急处置和常态管理的一体化工作机制。具体来说，作为区应急委的日常办事机构，区应急办在应急管理领域具有明显的部门“协调”和资源“统筹”方面上的优势；而区网格化管理中心则具备专业化队伍健全、从事事务性工作经验丰富和组织体系完备等优势。两者优势存在互补性，合作价值较大。条件成熟的区县可以实行网格化管理、区应急办、公安“110”、急救“120”、火警“119”五合一的应急机制。

（三）共同治理应急管理单元，体现共享共建、资源整合

吸取北京和上海市应急管理先进经验，设置5个市级应急管理独立单元。鉴于应急管理单元存在安全风险高、活动频率高、人员密度高等“三高”特征，加之部门条块重叠交叉，管理主体繁多，职责边界模糊，因此对应急管理单元需要采取有别于其他一般区域的应急管理模式和特殊政策。这种应急管理模式对城市非常态和常态管理均有益，为应急管理的多元参与、联防联动和联控联治提供契机。

（四）延伸应急管理基础建设，体现资源下沉、重心下移、权力下放

城市应急管理不能仅局限于专业队伍和专业线条上，而是需要向城市运行的基础工作和基层单位渗透延伸，动员更广泛的社会力量。

1.向街道、乡镇渗透延伸。夯实街镇的“六有”建设（有机制、有班子、有预案、有队伍、有演练、有物资）。完善街镇应急管理领导班子，明确职责，强化组织和领导；整合街镇环保、公安、市场监管、城管执法、综合治理、防汛抗涝等信息资源，明确街镇网格化中心所负责的事务性应急联防联控工作，健全街镇基层应急管理“大联动”工作机制。

2.向社区、村渗透延伸。组建“社区应急救援队”，构建由社区工作者、志愿者以及具有应急专业知识的居民等所组成的应急人员队伍；开展“应急实训活动”，利用现有活动场地进行有关逃生和灭火器材使用、急救包扎、心肺复苏等自救互救技能训练；完善社区应急管理“大联勤”的响应机制，实现应急管理的工作重心下沉至最基层，使市应急管理的触角延伸和渗透到管理的最末梢。

3.向社会渗透延伸。建立慈善物资管理中心和红十字会救灾中心，广泛动员和激励各种社会力量提供应急资源，开展社会化的应急物资协议储备。

二、结语

大数据技术为城市应急管理体制的创新和变革提供了重大机遇，并且城市应急管理与日常运行管理具有交叉性、同步性和重叠性的工作流程。因此，基于大数据智慧应急和城市安全治理平战结合的理念，本文提出注重顶层设计、统筹布局沈阳应急管理大数据计划、建立沈阳市智慧应急管理体制等实施策略，设计了沈阳市智慧应急管理体制的结构模型，体现为组织架构上的一体两面和工作机制上的一体两翼。以期相关研究成果能为构建“专常兼备、统一指挥、响应敏捷、上下联动、平战结合、智慧高效”的城市特色应急管理机制提供一些实践性的管理对策与建议。

（作者单位：辽宁装备制造职业技术学院）

责任编辑：宋爽