国家公园遴选标准的国际经验及对我国的启示

杜 傲,崔 彤,宋天宇,欧阳志云

1 中国科学院大学建筑研究与设计中心,北京 100190 2 中国科学院生态环境研究中心,城市与区域国家重点实验室,北京 100085 3 国家林业和草原局调查规划设计院,北京 100714

自1956年建立第一个自然保护区以来,我国自然保护地建设发展迅速,目前已有各级各类自然保护地12000多处,约占陆地国土面积的18%,在保护生物多样性和保障我国生态安全等方面发挥了重要作用。但也存在缺乏保护地总体发展战略与规划、自然保护地空间布局不尽合理、保护地破碎化和孤岛化现象严重、保护成效不高等问题,影响自然保护地整体成效的发挥[1]。为了解决以上问题,国家在生态文明建设的背景下,稳步推进自然保护地改革工作,完善保护地体系建设,提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”,以建立国家公园为契机,解决我国自然保护地矛盾[2]。自2013年党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制以来,我国先后实施国家公园体制试点建设、出台《建立国家公园体制总体方案》和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等,将国家公园作为我国保护地体系建设的重要内容[2-3]。与现有自然保护地不同,国家公园是由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域[3],实行最严格保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能,是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分,保护范围大,生态过程完整,具有全球价值、国家象征,国民认同度高。以国家公园为主要抓手,建立国家公园、自然保护区、自然公园三大类型的保护地体系,提供高质量生态产品,维护国家生态安全,推进美丽中国建设[2]。

国家公园是人类社会保护珍贵的自然和文化遗产的重要手段之一。1872年美国建立了世界上第一个国家公园—黄石国家公园,由此开始了其长达140多年的国家公园建设历史,形成了世界上建设最早且管理完备国家公园体系,被誉为美国“最好的想法”。随后,加拿大、澳大利亚等国纷纷掀起建立国家公园的浪潮,目前全世界已有100多个国家建立了10000多处国家公园,世界国家公园运动蓬勃发展。国家公园在保护自然生态系统和自然资源方面发挥着重要作用,促进了人类对大自然的认识和保护,推动了世界自然保护事业的兴起与发展。

我国拥有复杂多样的生态系统类型和自然景观,以及丰富的植物、动物和微生物物种及反复多彩的生态组合,建立国家公园,保护重要的自然资源和珍贵的自然遗产,是我国生态文明制度建设的重要内容;然而,目前我国国家公园的建设尚处于初级阶段,已形成了国家公园的理念、定位和发展目标,但在总体规划、建设标准、法律条例、管理办法等方面仍有待制定和完善。本文通过分析国际上部分国家关于国家公园的遴选标准、规划方法、选建模式等,得到国外国家公园的建设经验,并结合我国实际情况,为国家公园规划建设提供建议。我国国家公园体制建设既需要与国际接轨,又需符合中国国情。

1 国外国家公园定位与目标

国家公园是世界自然保护地体系的主要组成部分,以保护国家和区域代表性生态系统和自然景观为主体,并具备自然保护和游憩教育的双重功能,综合国外国家公园的定位与目标,其具有以下特征：

(1)国家公园建设的首要目标是自然保护。国家公园是大面积的自然或接近自然的区域,其设立的目的根据不同国家的资源条件和实际状况各有不同,但其建立的根本原则和首要目标均是自然保护。保护大面积的陆地或海洋生态系统[4],及大尺度的生态过程[4-8];保护动物、植物、土地、底土、空气、水及常规自然环境,防止区域自然破坏[9];保护生物和基因资源,以保障生物多样性[10];保护独特而美丽的自然景观与文化景观[10-14],以实现自然资源的永续利用,为子孙后代留下珍贵的自然遗产[14]。

(2)国家公园为公众提供享受大自然的机会。1872年世界上第一个国家公园——黄石国家公园建立,这个广袤而优美的自然区域,最初被定位为“供人们享用和娱乐的公共公园或娱乐场地”。随着人们对于自然保护理念认识的深入,国家公园的定位虽不仅局限于“娱乐场地”,但是其始终为公众提供享受大自然的机会[11-13],鼓励公众认识、欣赏、接触自然遗产[15],也可开展与环境保护目的相符的活动,包括科学环境监测、自然教育,和公众体验自然等[6-8],并在可行的条件下为经济发展做贡献[16],成为人们认识自然、亲近自然的重要场所。

(3)国家公园具有国家代表性。以保护所有代表性的重要自然区域为主[15],或是一种特定资源类型的典型代表[17-18],这些自然区通常是国家级或世界级生物多样性重要分布区,或区域内拥有国家代表性自然系统、风景名胜或文化遗产地的典型例证[16,19],包括自然地理区域、生物群落、遗传资源和本地物种等[20]。保护具有国家代表性的生态系统、自然景观和生物多样性集中分布区为主的自然区域,是国家公园的重要使命。

2 国外国家公园评价对象与标准

不同国家针对其自然资源状况、法规政策,以及管理的有效性和便利性提出相应的国家公园评价对象和评价标准,以保障国家公园选址的科学性,管理的有效性,和发展的可持续性,实现自然生态系统和自然资源最大程度的保护(表1)。主要评价对象和评价标准有以下几方面：

(1)自然景观/自然遗迹。纵观国家公园发展历史,最早的国家公园都是建立在自然景观独特的区域,优美的自然风光成为国家公园建立的首要条件。美国在1972年的国家公园建设标准和后来的修订标准中,均提出国家公园需具有突出的自然风景、壮丽的景色,或其他特殊的景观特征[18,21-22]。国家公园的自然景观在强调美学价值和独特性的同时,还需具有国家代表性[11-12, 19, 23]或世界意义[20],也要注重自然景观的多样化[11-12],及保存状况[10]。

(2)生态系统。国家公园以保护大尺度生态系统为目标,注重区域生态系统的完整性[15-16, 19]和原真性,及区域典型特征[6-8],或具备良好的自然生态系统保护条件[10]。

(3)生物多样性/重要栖息地。国家公园是珍稀、受威胁或濒危动植物物种的集中分布区[15, 17-18],或国家甚至世界生物多样性重要分布区[19]、重要动植物栖息地[7-8],或生物群落、遗传资源和本地物种的代表性例证[20],要保证这些区域的完整性和原真性。

(4)面积/范围。为确保资源的长期保护并满足公众享用,国家公园需要有充足的面积[18],部分国家根据其国土面积情况,制定了国家公园面积标准：德国国家公园至少10000 hm2[7-8];瑞典国家公园至少1000 hm2[23];日本国家公园陆地区域面积要超过30000 hm2,海洋公园原则上面积要3000 hm2[11-12]等。

(5)自然区域/自然环境。部分国家会考虑国家公园的外部环境,包括国家公园所在自然区的质量和状态[15, 20, 23],或是与其所在国家的领土关系,需是领土内重要自然保护区域的组成部分[7-8]。

(6)文化景观。文化景观在各国的国家公园规划建设中均有渗透,而只有部分国家提出了明确的建设要求,加拿大国家公园需具有重要的文化遗产特征或文化景观[15];韩国国家公园必须拥有极具保护价值并能与自然景观相协调的文化或历史景观[10]。

(7)其他。部分国家根据国家公园建设需要,提出相应的评价对象和评价标准,如美国提出国家公园管理局的直接管理[17],俄罗斯提出土地权属的要求[24],加拿大和澳大利亚提出关于公园内社区居民利益和需求的问题[15,20],德国提出国家公园生态系统网络的建设[7-8],及韩国对于国家公园区位的考虑[10]等。

3 国外国家公园选建模式

国外国家公园在选建过程中,根据各国自然资源条件和国土面积情况,采取不同的选建方法,主要包括以下三种模式(表2)：

表1 国外国家公园评价对象和评价标准

(1)基于生态区划的国家公园建设模式。该类型的国家公园以大面积的自然区域为主,人类活动影响较小,主要保护大尺度生态系统和珍稀濒危野生动植物物种及栖息地,此类型多出现在国土面积大,生物多样性丰富的国家,如美国、加拿大、南非、澳大利亚等。以加拿大国家公园为例,根据地貌形态和植被分布特征,将加拿大划分为39个“国家公园自然区”,这些区域必须拥有良好的自然代表性及区域特征,包括野生动植物、植被、地质、地貌;其次,受人类活动影响最小,必须处于自然状态,目标是每个自然区需要在国家公园体系中体现,至少建立一个国家公园;再考虑区域生态系统、野生动植物物种和植被、文化遗产或景观、土地和资源等评价对象和评价标准,选拔出国家公园潜在区域,并根据国家公园建设的可行性和其他政策法规、协定谈判等,最终确立国家公园[15, 25]。

(2)基于社区共建的国家公园建设模式。该类型的国家公园内包含当地原住民,原住民社区是国家公园保护目标之一,保留原住民的生活环境和生产方式,并与自然和谐相处。此类型国家公园所在国家的国土面积较小,没有大尺度的生态系统和丰富的生物多样性,国家公园是自然和人文景观有机结合的区域,如英国、法国等。英国国家公园多属于IUCN保护地管理体系中的第Ⅴ类,其选址在充分考虑地域景观特征的基础上,充分考虑区域内的村庄等人文景观,允许并保护村庄居民的生产生活方式,认为这些是国家公园的重要组成部分[14]。法国国家公园内部功能区划,主要有两部分核心区和加盟区,核心区实行严格保护,限制开发,并兼顾生态保育;而加盟区以社区协调发展为出发点,加盟区的居民具有保护自然资源和生物多样性的义务,使他们构成“生态共同体”[26]。

(3)基于资源主导的国家公园建设模式。该类型的国家公园从其自然资源和自然生态系统特征出发,根据生态系统完整性、自然景观独特性、生物多样性、国家代表性、范围面积、管理可行性、人文景观等指标进行综合评估,得出最适合建立国家公园的典型区域,在考虑完整系统保护的基础上,划定公园边界,最终选定国家公园,主要有德国、南非等国家公园。

表2 国家公园建设模式对比

4 国外建设经验对我国国家公园建设的启示

通过对国家公园国际经验的分析,结合我国自然资源状况、自然地理和生态系统特征,我国国家公园的建立需考虑以下问题：

(1)我国国家公园以保护具有国家代表性的生态系统和自然景观为目标,保护生态系统结构、过程与功能的完整性,并具有全民公益性。国家公园作为我国新自然保护地体系主体类型,目的是加强对具有国家代表性的自然生态系统、自然景观和珍稀濒危动植物生境保护,给子孙后代留下珍贵的自然遗产,并为人们提供亲近自然、认识自然、开展科普教育和生态旅游的重要场所。国家公园的主体地位主要体现在三方面,首先,其保护对象是国家最具代表性的自然资源和自然遗产;其次,面积较大,可以完整保护生态地理区内代表性的生物区系和生态系统过程;最后,对现有自然保护地体系的完善和空间优化,并提高自然保护地体系对国家与区域生态安全、经济社会可持续发展的支撑能力。

(2)建立以国家代表性、完整性、原真性为主,包括生态区位重要性、历史文化价值、紧迫性、可行性、对人类活动的抗干扰性等因素的国家公园评价指标体系和评价标准。其中,国家代表性包括生态系统代表性、物种丰富程度,和自然景观独特性;原真性是自然生境面积比例和景观原貌保持状况;完整性包括面积大小,能否完整保护重点生态过程或自然景观;生态区位重要性是生态系统服务重要区域;历史文化价值包括民族性、影响力和传承性;紧迫性是保护的紧迫性,人类活动对保护目标的威胁程度;可行性是自然资源资产所有权和经营权权属,及可达性;抗干扰性是对自然资源开发利用、旅游等人类活动的敏感程度。

(3)采取“基于生态区划的国家公园建设模式”,根据我国生态系统、自然地理、植被区系,借鉴美加自然分区的方式,划分面向国家公园规划布局的生态地理分区,每个区域内建立至少一处国家公园;另外,分析我国生态系统、重点保护物种、自然景观与生态系统服务重要区域的空间分布特征,明确我国代表性生态系统优先保护区、物种多样性保护关键区、代表性自然景观,以及保障国家安全的重要区域的空间格局,为国家公园规划建设提供自然依据和科学基础。

致谢：文中部分资料由美国杜克大学尼古拉斯环境学院Stuart L. Pimm教授和原美国国家公园管理局Michael Soukup博士提供,特此致谢。