智慧城市建设如何助力社会治理现代化？——新冠疫情考验下的杭州“城市大脑”

张蔚文 金 晗 冷嘉欣

(浙江大学 公共管理学院， 浙江 杭州 310058)

一、 引 言

党的十八届三中全会明确提出，要完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化；党的十九届四中全会在党的历史上第一次突出强调，“社会治理是国家治理的重要方面”。由此，探索推进社会治理体系和治理能力现代化成为国内学术研究的热点。近年来，随着以大数据、云计算、人工智能等技术为支撑的新型智慧城市建设浪潮，智慧城市逐渐成为推进社会治理体系和治理能力现代化的内在需求和必然选择，其核心是借助信息通信和数据处理技术，通过克服城市物理空间的限制，革新原有的社会治理手段和公共服务供给方式，建立起共建共治共享的社会治理体系和治理制度，最终实现整体智治、提升城市运行管理效能的目的。

我国智慧城市建设自2012年底开展试点以来，发展态势良好，截至2018年6月，全国总计超过500座城市明确提出构建智慧城市的相关方案。然而，纵观我国的智慧城市建设，普遍存在项目建设与居民需求不匹配、部门之间的信息共享机制缺乏、多元主体协同治理局面尚未形成、智慧城市建设沦为政绩工程等问题。2020年初爆发的新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠疫情”)是一起典型的公共卫生突发事件，同时也是一次对医疗卫生体系现代化的实战检验。然而，绝大多数智慧城市建设成果未能在此次新冠疫情防控和复工复产中迅速反应并发挥关键性作用，这也充分验证了学术界对智慧城市建设的一个初步判断，即大多数城市仍停留在智慧城市建设的概念化阶段，社会治理能力现代化水平亟待提升。

杭州市近年来以打造“数字经济第一城”和“数字治理第一城”为发展目标，在此次疫情防控和复工复产中充分运用智慧城市的建设成果，通过“城市大脑”平台打造了“健康码”“亲清在线”“读地云”等产品作为技术支撑。作为一项新型的城市基础设施，杭州城市大脑在城市资源配置、宏观决策指挥、事件预测预警等方面发挥了显著作用，对于推进社会治理现代化具有重要的先行先试意义。2020年3月31日，习近平总书记在考察杭州城市大脑运营指挥中心时指出：“让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。”这就充分肯定了智慧城市建设赋能治理现代化的内在逻辑。

基于此，本文从推进社会治理体系和治理能力现代化的视角出发，结合当前杭州城市大脑在疫情防控和其他社会治理场景中的表现，探究智慧城市建设如何从治理成效、治理流程和治理结构三个维度助力治理现代化，并进一步提出在社会治理现代化愿景下智慧城市建设可能的发展方向。

二、 智慧城市的新型基础设施：杭州城市大脑

城市大脑是基于云计算、大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术构建的，支撑经济、社会、政府数字化转型的开放式智能运营平台，是数字杭州建设的重要基础设施和综合应用工具(1)参见《杭州城市大脑数字赋能城市治理促进条例(草案)》(征求意见稿)，2020年3月27日， http://sf.hangzhou.gov.cn/art/2020/3/27/art_1659435_42416303.html， 2020年6月1日。。换言之，城市大脑是城市建设发展的新型基础设施、城市数字治理的新平台和服务政府决策的新载体，是智慧城市建设赋能社会治理现代化的应用集成。

(一) 城市大脑的建设历程：从单一治堵到全面治城

自2012年以来，杭州在交通治堵过程中出现了道路资源供给矛盾突出、综合治理协同性欠缺、智能交通使用不充分、数据资源难以融合应用等问题，导致已有的治堵手段严重滞后于道路交通快速发展的趋势。鉴于此，2016年4月，杭州创新性地开启了城市大脑建设工作，旨在利用交通部门的大数据，系统、科学地推进交通治堵工作。2017年1月，杭州在全国率先成立数据资源管理局。同年10月，杭州城市大脑交通系统1.0版发布，旨在充分发挥公安交警部门的经验优势和阿里巴巴等企业的技术优势，为推进社会治理体系和治理能力现代化探索路径和方法。到2019年底，杭州交通延误指数从2014年最高的2.08降至1.64左右，交通拥堵排名从2014年的全国第2位降至第50位左右(2)参见高德地图《中国主要城市交通健康榜》， https://trp.autonavi.com/diagnosis/index.do， 2020年6月1日。。

随着新型城镇化进程的加快，依靠投入大量人力物力治理城市的传统路径在现代社会愈发难以为继，作为智慧城市基础设施的城市大脑秉持“整体智治”的理念不断探索实践。2018年5月，杭州市发展和改革委员会联合市数据资源管理局发布了《杭州市城市数据大脑规划》。同年12月，涵盖停车、医疗、文旅、基层治理等9大便民措施的城市大脑综合版发布，标志着城市大脑从单一的交通治堵系统扩展成为服务民生、支撑决策的综合平台，正式实现从单一治堵向全面治城转变。2019年1月，随着杭州市质量技术监督局颁布的《城市大脑建设管理规范》的实施，杭州开始将城市大脑作为智慧城市建设中最重要的城市基础设施之一来建设。截至2020年4月1日，城市大脑牢牢抓住惠民利民服务的关键，从民生实事入手，不断拓展社会治理场景，推出的11个重点领域48个应用场景，让老百姓有实实在在的获得感，使杭州成为全国率先实施“无杆停车场”、实现“急救车不必闯红灯”“入院入住无需排队”“就医最多付一次”的城市。

(二) 城市大脑的运行基础：创新的中枢架构和组织架构

城市大脑的运行基础是实现技术赋能社会治理的关键。杭州在城市大脑建设伊始就从全局出发，对建设过程中可能涉及的各部门、各要素进行统筹规划和不断优化，以集中有效资源办大事。截至2020年4月，城市大脑已初步形成具有一定现代化治理能力的中枢架构和组织架构。

杭州在探索城市大脑建设的过程中，提出了“中枢架构”的概念。基于该中枢化理念，城市大脑创造了城市级数据交换的“中枢协议”，实现城市级跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据协同。如图1所示，城市大脑中枢架构可以简要概括为“一整两通三协同+直达”，即全面汇总整合全市各级各部门的海量基础数据，交换汇集到中枢系统，再深度运用云计算、大数据、区块链、人工智能等数字技术，推动系统互通、数据互通，促进数据协同、业务协同、政企协同，形成市、区县(市)、乡镇(街道)各级数字驾驶舱，构建直达民生、惠企和社会治理的丰富应用场景，最终实现全社会的数据互通、数字化的全面协同、跨部门的流程再造。截至2020年4月1日，已完成城市大脑3.0版，日均协同数据1.2亿条。纵向到底、横向到边，市、区县(市)、乡镇(街道)、社区(小区)四级和96个部门、317个信息化系统项目实现互联互通，让公共数据资源的协调互动成为可能。

图1 杭州城市大脑中枢架构

在组织架构上，城市大脑推动了整合型政府组织结构的设计，有利于打破传统职能部门分割所导致的碎片化现象。如图2所示，首先，杭州市委市政府在云栖小镇成立了运营指挥中心，下设城市大脑建设工作领导小组及工作专班机制，领导小组由市委书记任组长，各地各部门主要领导为成员，下设办公室，由市数据资源管理局负责日常办公。工作专班则由11个市级部门专班、17个区县专班和1个综合协调专班组成。其次，还有两个非常重要的组织结构，分别是云栖工程院和云栖城市大脑科技有限公司。云栖工程院作为由不同企业的志愿者组成的NGO部门，主要负责中枢系统的研发和数据处理迭代；云栖城市大脑科技有限公司作为一家国有控股公司，则主要负责城市大脑日常的建设运营。杭州城市大脑在实践探索中逐步确立了“党委领导、政府主导、社会协同”的组织架构，进而实现业务从分散走向集中、空间从分割走向整体，最终实现治理从破碎走向整合，是实现社会治理体系现代化的重要支撑。

图2 杭州城市大脑组织架构

三、 面向社会治理现代化的智慧城市逻辑框架

(一) 智慧城市及智慧城市建设中的社会治理意涵

城市大脑是智慧城市在杭州的创新实践。智慧城市的前身是戈尔(A.Gore)提出的数字城市[1]89。2008年11月，IBM公司提出“智慧地球”(Smart Planet)战略，同年12月提出智慧城市是实现智慧地球最主要的方式之一；此后，全球掀起智慧城市建设热潮。根据国家发展和改革委员会、工业和信息化部、科学技术部等八部委的定义，智慧城市是指运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式(3)参见《国家发展和改革委员会、工业和信息化部、科学技术部、公安部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、交通运输部关于印发促进智慧城市健康发展的指导意见的通知》(发改高技〔2014〕1770号)，2014年8月27日， http://www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2806019.htm， 2020年6月1日。。可以明显看出，智慧城市是信息化与城镇化融合的产物，是互联网、大数据、物联网、云计算等信息通信技术推动下城市发展的新形态。然而，正如米拉科维奇(M.E. Milakovich)所言，“智慧城市成功的关键是‘冰山’在水面以下看不见的要素”[2]8，技术驱动下各智能系统的功能叠加和综合应用只是智慧城市的冰山一角，社会治理系统的一系列变革与调适才是智慧城市良性发展的长续动力和战略支撑。

“治理”(governance)一词最早出现于1989年的世界银行报告中，用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况，而后这一概念在公共管理和城市事务管理领域中得到更广泛的应用。相比于“管理”(administration)，“治理”一词更强调多主体的共治作用，公共政策的执行以及公共服务的供给有赖于共同目标的支持而不是国家的强制力量，是“只有被多数人接受才会生效的规则体系”[3]212-213；同时政府不再是唯一的权力中心，“这些机制不再依赖政府的权威或强制，而是平等多元主体的互动，以及行动主体间的相互影响”[4]17-18。在学界既有研究的基础上，本文简要地把智慧城市中社会治理的意涵分为以下三个层面。

第一，信息通信技术的普及提升了智慧城市的治理成效[5]127。进入DT(数据处理技术)时代，数字空间的不断扩展、社会形态的高度互联和人类社会的去中心化[6]23，使得政府面临复杂多样的治理空间和“不清晰”的社会事实，“清晰性”成为国家治理的中心问题[7]82。在智慧城市的建设中，城市中的各个部分被整合成一个“以IT为基础的创新型的城市生态系统”[8]217。在这个生态系统中，政府各部门之间、政府与其他治理主体之间通过精心设计的流程以及标准化的格式[8]218-220实现高速实时的互联互动，进而形成一个横纵联合的数据集合体系[9]108，在极大程度上解决了社会事实的“清晰性”问题。新公共治理理论曾将公共政策执行和公共服务供给作为治理的核心任务[10]1-2。根据这一理论，社会事实的清晰化，一方面有助于提高公共政策执行的效率和质量，避免非理性决策——在数据集合体系和算力算法的支持下，治理主体可以依托确定性信息和知识，实现传统行政决策向大数据驱动决策的转变[9]107，做到科学决策和精准执行；并及时有效地了解社会舆论导向，提升危机预防能力和应急处理能力(4)张小娟《智慧城市系统的要素、结构及模型研究》，华南理工大学2015年博士学位论文。。另一方面，信息通信技术的广泛应用降低了公共服务供给的成本[11]67-68和碎片化程度[12]28，有效提高了公共服务的效率和精准性[13]5。

第二，以需求为导向的智慧城市建设倒逼社会治理流程再造。在智慧城市的建设进程中，借助于云计算、物联网等新一代信息技术工具和社会性网络服务、社交媒体等社会工具应用，人、信息和城市的各种要素被紧密相连[9]106，数字时代的重新整合、整体主义和数字化进程成为数字时代治理的核心主题[14]2。横向上，体现为跨部门、跨组织的权力分散和治理协同。在政府组织内部，强调知识共享而非职能分工[15]28，激励各部门在实践中通过知识的输送、接收和整合，跨部门解决问题[16]334，强化了管理过程的互动性，打破了数据信息壁垒和“数据烟囱”[17]25，使整个政府组织成为一个柔性有机体。各组织之间，大众参与公共管理已然成为一场“城市创新运动”，形成了“共策共商共治”的良好生态，显著提升了社会治理能力[6]25。纵向上，体现为互联网思维与社会治理的高度结合，创造出一个更为扁平化、更具包容性的治理结构。通过裁撤不必要的部门、精减不必要的流程，弱化纵向的科层式等级权威[18]5，进而构建不同部门和不同组织相互依赖、共同参与的非科层、扁平化结构，培育出一个真正意义上的公民导向、服务导向和需要导向的组织架构，以对外部社会环境变化做出迅速灵活的反应[18]1。

第三，在多元协同的治理格局中重新挖掘社会治理的公共价值。智慧城市建设中，社会信息网络的形成使社会包容的推进和社会资本的发展得以成为可能[19]287。政府通过推进更大规模、更深层次的跨部门、跨组织合作，逐渐塑造了更为积极、开放的多元协同治理格局。尽管在治理体系的整体设计上仍存在合作治理、多中心治理、网络治理、协同治理等多种理论之辩，但它们总体的愿景都是“通过立体的方式，向参与城市治理的多元主体全方位展示当前城市治理的能力和水平，借助智慧城市的平台体系，来实现各主体间的分享互动”[20]179。如迈尔-舍恩伯格所言，“更大的数据源于人本身”[21]245，智慧城市建设中多元协同的治理格局本身就渗透着深切的人文关怀——权力正从国家向社会下沉[22]46。同时，社会信息网络的高速发展进一步降低了公民的知识获取成本，每个具备一定信息技术能力的个体都将成为无限的社会治理网络的一个有机组成部分[6]24，他们可以自主发出诉求，而不必依靠“多数人的民主”。可以说，智慧城市建设过程中，多元协同治理格局的发展与培育，促进了民主、平等等普遍意义上的公共价值，是以人民为中心的施政理念的重要体现。

(二) 社会治理现代化要求下的智慧城市发展逻辑

近年来，在以大数据、云计算、人工智能为代表的创新驱动发展战略的引领下，我国正从IT时代迈向DT时代，为提升治理能力、打造多元主体高效参与的治理体系提供了潜在机遇。治理体系现代化和治理能力现代化是社会治理现代化的两个重要方面[23]9。当然，这并不意味着二者截然分开，实际上，它们是相辅相成的：治理能力的提升在客观上促进治理体系的变化，而治理体系的更新反过来又可以提升治理能力[24]55。近年来，从全国各地的智慧城市建设实践来看，治理体系和治理能力两方面都有一些突出的创新，但仍未实现社会治理现代化的转型目标。

在社会治理体系现代化方面，不少地方政府依然延续着传统科层制中条块分割的组织形态和层级化、分散化的治理结构，跨部门的沟通与协作严重不足[24]57。造成这一状况的主要原因在于各部门资源共享和协同合作的激励机制的缺失[25]184：由于目标追求、认知能力、行动资源和自主权行使等方面的不同，各部门拥有不一致的偏好与目标[25]179，当政策相关的任务和权限在同一级别的政府部门之间进行分配时，它们会从不同的价值立场、认识角度或用不同的标准来定义政策问题并做出相应反应[26]92。尽管有项目制、大部制等创新型的组织安排，但它们没有从根本上改变科层组织结构，政府部门间的关系总体上还是松散耦合的[25]180。此外，在跨组织的多元协同机制中，正如克罗齐埃所说，“仅获取必要的权力优势是不够的，组织成员还应该同意把这些权力优势放到特殊的权力关系之中”[27]101。受传统的自上而下的管理体制的影响，中国社会中的权力关系具有极强的不对称性[22]48：企业等市场主体常被定义为技术供给者，被排斥在正式的治理体制之外[20]179；公民亦因为严重的“数字鸿沟”问题，难以有效地运用信息技术来维护其权利[28]29。即使是在公民内部，也存在信息资源和信息技术可得性差异而造成的“数字鸿沟”。《2006—2020年国家信息化发展战略》中指出，在我国信息化发展中，值得重视的问题之一便是“数字鸿沟”有所扩大(5)参见《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈2006—2020年国家信息化发展战略〉的通知》(中办发〔2006〕)，2006年5月8日， http://www.gov.cn/test/2009-09/24/content_1425447.htm， 2020年6月1日。。

在社会治理能力现代化方面出现了两种极端情况：一是将智慧城市作为“技术盆景”或“政策盆景”；二是形成了对技术的过度依赖。就前者而言，智慧城市的物理结构主要包括三个层次：技术基础、应用程序(数据挖掘)和终端应用[28]32。不少地方政府将智慧城市视为信息化城市、数字城市的简单替代，在推动技术基础建设的同时并没有兼顾应用程序和终端应用的发展，导致所谓“智慧城市”局限于智慧交通、智慧医疗等少数行业，并且业务功能单一，建设成效较低。特别是受制于大数据的算法限制，目前，交通、环境和能源等基础设施的智能化应用主要在于监测，呈现出“末端化”和“碎片化”等特点，对未来潜在风险的推演和预警则更是“软肋”[28]30。这种“技术盆景”或“政策盆景”式的所谓“智慧城市”往往与实际需求脱节，难以释放技术开发红利、有效提升社会治理能力。就后者而言，智慧城市过度依赖技术，存在将城市变为“计算机官僚机构”、抑制社会活力的可能。“计算机官僚机构”被赫梅尔(Hummel)用来概括现实中智慧治理的本质：通过新的技术、知识与权力秩序，把一切社会行为转化为符合理性的组织行为[29]21。在这种“计算机官僚机构”中，大数据技术的一点小故障可能就会导致常规治理体系瘫痪，加剧社会风险[30]99；对工具理性的过度崇拜也会在一定程度上忽视人性，将治理过程扭曲为一种“数字利维坦”式的控制行为[30]100，抑制社会活力。

在社会治理体系和社会治理能力的衔接方面，问题的关键在于智慧城市的治理体系对治理能力成长的回应性。“建立在信息基础上的(直接的和间接的)监控能力，是现代性兴起的制度性维度之一”[31]5。智慧城市发展中，监控能力一度被视为治理能力的内核，自上而下的国家行政力量通过发展监控能力，获取社会事实的相关信息，实现国家权力的持续扩张[7]84，甚至打造出一个极富效率的“数字利维坦”[30]100。在“数字利维坦”中，国家运用权力来观照和测度社会事实，从而更方便地对社会施加控制和干预[7]85。相应地，“将社会问题识别为政治要求→政治要求转化为组织任务→科层组织完成组织任务”成为治理体系回应治理能力的三部曲[32]91。这种“韦伯式”的衡量标准[33]605造成了“全能政府”的危机，对公共价值的保障反而被边缘化。

综上所述，面向社会治理现代化的智慧城市建设，既是技术浪潮下提升社会治理能力的历史机遇，也是社会治理体系的一场刀刃向内的自我革命。如图3所示，在社会治理现代化要求下，智慧城市建设不应止步于对技术理性的追求，而应以共建共治共享的良好治理生态为愿景，弱化治理结构和治理流程的刚性，调和治理能力成长性与治理体系回应性间的矛盾，为推进社会治理现代化提供有力的工具支撑。

图3 面向社会治理现代化的智慧城市建设解构

四、 城市大脑的治理逻辑

“一个民族的生命力在面对磨难和灾害时得到锤炼，一个国家的治理体系和治理能力在应对风险挑战中经受检验。”[34]41此次新冠疫情是新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件,亦是对我国治理体系和治理能力的一次深度检验、综合大考。各地各政府积极响应党中央的号召，统筹推进疫情防控和经济社会发展“两手抓”。其中，以“数字经济第一城”和“数字治理第一城”为发展目标的杭州，通过城市大脑平台充分发挥智慧城市建设的优势，不仅为此次疫情防控和复工复产提供了有力支撑，而且在长期推进社会治理现代化方面做出了一定贡献。下面以城市大脑的治理逻辑为主要脉络，讨论智慧城市建设如何从治理成效、治理流程和治理结构三个维度助力社会治理现代化。

(一) 治理成效：公共政策执行的高效化和公共服务供给的精准化

智慧城市建设广泛应用信息技术，显著提升了社会治理的成效。在以IT为基础的创新型城市生态系统中，政府各部门之间、政府和其他治理主体之间形成了一个横纵联合的数据集合体系，进而在极大程度上解决了社会事实“不清晰”的问题，有助于提升公共政策执行的效率和公共服务供给的质量。

一方面，在传统的政府工作中，会遇到因为层层汇报，上级对下级情况的了解效率偏低、时效滞后、信息失真等问题，杭州城市大脑数字驾驶舱的发布很好地解决了这一问题。数字驾驶舱从市级平台到区县(市)、部门到乡镇(街道)基层平台，可以通过中枢一键到达。通过“一整两通三协同+直达”的中枢架构，数字指标体系缜密计算、层层关联。自上而下分级授权脉络清晰，各个级别各自按层级授权管理自己的工作事项。上级被授权的领导驾驶舱可以直接了解掌握下级的工作，解决了科层制造成的低效率等一系列问题。

另一方面，政府的非理性决策很大程度上是由于对实际发生的问题情况掌握不够准确、及时、全面，各种资源的情况底数不够精准、碎片化程度较高，从而增加了公共服务供给的成本。而数字驾驶舱的各项指标能够通过系统和中枢的计算，让在线流动的数据反映真实问题，为各级领导的决策指挥提供准确的依据。数字驾驶舱基于城市所产生的数据资源，实现数据互联互通、即时在线，对城市进行全局的即时分析，提高业务领域数据实时掌控能力和综合信息服务的广度深度。

以新冠疫情防控背景下城市大脑的综合应用为例。在疫情暴发初期，得益于城市大脑的建设基础，杭州在第一时间建立了卫健警务疫情防控联合系统和疫情驾驶舱，将确诊人员名单、疑似人员名单以及疫情发生地点等信息准确记录并向公众发布，通过部门协同和技术手段确保疫情信息的时效性，有效消除了前期的社会恐慌。在复工复产初期，首创“企业复工数字平台”，及时服务企业复工，推动全市24万家企业、300多万名员工在线注册；迅速谋划开发“杭州健康码”，实现了“健康证明数字化、人员管控精准化、全市出行便捷化、企业复工高效化”。在城市运行加快恢复阶段，搭建“亲清在线”数字平台，实行企业诉求在线直达、事项在线许可、政策在线兑付、服务在线落地、绩效在线评价。平台自2020年3月2日上线以来，截至4月1日，已累计为14.8万家中小微企业、59万员工兑付补贴7.6亿元。在经济社会秩序全力恢复阶段，创新开展云招商、云招聘、云签约等云服务，吸引10万多名人才在线面试。由于杭州在城市大脑建设过程中奠定了较为现代化的运行基础，把技术做得很实在，每个数字都很精准，所以数据结合具体场景可以快速应用于疫情防控等公共服务领域，进而更好地辅助领导决策、有效调配公共资源，最终达到提高社会治理成效的目标。

(二) 治理流程：倒逼政府转型和社会治理流程再造

以公共价值和社会福祉为导向的智慧城市建设，使得新一代的信息技术工具和社会性网络服务等应用有力赋能跨部门的协同治理，其核心是整合散落在各部门各系统的公共数据资源，倒逼政府的扁平化、分权化转型，破除部门壁垒和垄断利益格局，最终实现社会治理流程的再造。

首先，城市大脑以信息共享、互联互通为重点，做到统一顶层规划、统一架构，进而有利于突破区划、部门等体制性障碍。由市数据资源管理局提供在线、鲜活的数据，并在中枢架构上对数据进行清洗、加工，供各系统、平台使用；各业务条线的应用均纵向到底，覆盖区县(市)、乡镇(街道)及社区，条线系统由各业务主管部门提出需求，并负责实施；区县(市)则负责协同配合各业务条线的系统落地，同时立足自身实际，开展探索实践，做出地方特色。通过部门系统自上而下的顶层设计与区县(市)平台自下而上的基层创新，城市大脑建设不断互动、不断融合，很大程度上打破了原先各部门间的孤立和碎片化，逐步推进由数据驱动的政府治理模式转型。

其次，城市大脑使政府经历了从权利治理向数据治理、从经验决策向科学决策、从静态管理向动态治理的转型，而根本上是在破除旧有痼疾、重塑社会利益格局，最终实现社会管理模式创新和治理流程再造。例如“便捷泊车”场景应用就是基于打通信息孤岛的政务实践，掌握整座城市的泊位数量，将杭州东站和市第一人民医院的部分“特权”车位重新让渡于全体市民，有效破除了特权阶级利益，实现政府与社会间的车位信息对称，体现了信息共享的内涵。再如为缓解交通拥堵，杭州曾颁布市长令，规定外埠车辆进城出城要错峰限行，这一制度给外地来杭人员带来诸多不便，在城市大脑的协同下，杭州对市长令进行了优化，推出“非浙A急事通”场景应用，给外埠车辆每年12次不必错峰限行的机会。其刀刃向内的自我革命和共享信息化建设进一步增强了市民对政府的信任感，在提升政府公信力的同时为推进社会治理体系现代化、构建新型智慧城市树立信心。

城市大脑构建了层次分明、功能完备、科学规范、运行有效的政府治理体系，明确规范了管理者及利益相关者的行为，是实现治理流程再造和治理现代化的重要抓手。

(三) 治理结构：多主体共治和多元权力向度的网络化格局

无论何种智慧城市建设下的治理理论，其愿景都是“通过立体的方式，向参与城市治理的多元主体全方位展示当前城市治理的能力和水平，借助智慧城市的平台体系，来实现各主体间的分享互动”，这种多主体共治和多元权力向度的网络化格局渗透着深切的人文关怀。

在宏观层面上，城市大脑始终坚持人民的主体地位，通过融汇各类数据资源，借助智能算法和自我学习，促进基础设施数字化改造、民生服务数字化转型、政务服务数字化升级，为人民群众提供了更加普惠、更加便利、更加快捷、更加精准的公共服务，突出体现了城市大脑维护和扩大人民利益的作用。

在微观层面上，传统社会治理以政府为单一主体，政府内部及政府与公众、企业间易形成单向沟通模式。在城市大脑运行环境下，治理结构发生了较大变化。首先，治理主体由传统的一元向多元转变。在杭州城市大脑的赋能下，借助云栖工程院的中枢处理系统、云计算等新一代信息技术工具和社会性网络服务，企业、市民都可以参与社会治理，政府和市场得以合作和双向互动，产生协同效应。其次，在城市大脑推进过程中，杭州市委市政府在规划引领、统筹协调、政策扶持、应用示范等方面充分发挥主导作用，同时破除单一的政府投资模式，组建云栖城市大脑科技有限公司，成立资金规模达20亿元的“杭州城市大脑产业基金”，引入市场化运作机制，探索形成了政府提供场景、企业协同创新、资源优化配置的智慧城市新模式，努力构建共建共治共享的治理新体系。随着应用场景的推进，城市大脑逐步明晰了政府与市场支持科技创新的功能定位，科学合理地确定了政府科技投入的边界和方式，使市场在资源配置中起决定性作用，促进多元化、多层次、多渠道的科技投入体系的建立和完善，体现了由单一政府治理逐渐向政府、市场、社会协同治理转变的新格局。例如，在这次新冠疫情防控中，线上城市大脑大数据与线下工作人员的紧密结合精准地防控了疫情。杭州市下城区利用城市大脑为网格化排查提供基础支持，依托城市大脑数字驾驶舱智慧停车等模块，对辖区的车辆、人员和其他人员的情况进行实时防控，一旦发现异常情况，及时通过数字驾驶舱指挥系统，指令就近的工作人员、“武林大妈”等第一时间到现场进行核实和处置。这些举措在加强群防群治力量的同时提高了疫情的防控效率。

城市大脑通过多场景应用，充分发挥多元主体协同治理的积极性，体现了政府、市场、数据、技术之间的协同效应，有利于构建以人民为中心、共建共治共享的社会治理现代化新格局，不断促进社会公平正义。

五、 从城市大脑看智慧城市的未来发展

(一) 从效率导向到公共价值导向

城市大脑是中国智慧城市建设新的代表，它在助力社会治理现代化方面取得了明显成效，但在实践中也暴露出一些问题。

在政府组织内部，各部门资源共享和协同合作的激励机制尚且缺失，合作关系仍待理顺。虽然城市大脑以实现市民的“最多跑一次”，甚至“一次都不用跑”为政务服务目标，但当前更多的是打通了面向市民的前台信息通道，后台的行政任务配置依然以部门制、职能制为基础，跨部门的沟通与协作仍有待提升。在跨组织的关系中，对于企业等市场主体而言，受传统城市管理体制的影响，它们往往被视作被动的技术供给者，与政府部门维持着一种订单式的合作模式。例如在城市大脑的运行中，某个部门会根据其设想的场景向科技类企业下单，两者之间简单的“甲方—乙方关系”在一定程度上抑制了企业的创造性和主动性；社会组织等在治理体系中的参与度更是明显不足。

这种治理体系内的权力不对称性，导致了各治理主体在信息资源和信息技术的可得性方面具有极大差异，那些掌握了资源和技术的强势主体(往往是某几个特定的政府部门)在智慧城市运营中掌握了更大的话语权，背离了社会治理多元协同参与的初衷，“全能型政府”的影子尚存。

当前我国正处在行政体制改革的关键期，改革重点是简政放权、约束政府权力，不管是杭州城市大脑数字驾驶舱的建设使用，还是其他智慧城市的建设，都要以最大化公共价值为根本取向。因此，应审慎地依靠制度设计来处理政府、市场与社会等多元治理主体之间的关系，把实现公共价值、推进全民共享技术红利作为智慧城市建设和城市大脑开发的出发点和落脚点，积极探索数字网络环境下生产要素、政策供给和智力资源的高效配置路径，在推进政府、企业、金融机构、运营服务商、社会组织、公民等多元主体数据资源联通共享的同时，坚持“有限政府”、简政放权的改革方向以及服务型政府的理念，推动政府彻底摆脱“全能主义”窠臼，催生共建共治共享的社会治理新格局。

(二) 从短期建设到长效治理

从IT时代到DT时代，大数据、物联网等技术正在逐渐革新人类社会经济活动的基础设施，并将对原有的物理基础设施完成深度信息化改造，促进以智慧城市赋能社会治理能力现代化这一理念的树立。通过前期探索与实践，城市大脑建设已摸索出了一批有效增进公共福祉的经验和成果，为我国的智慧城市建设指出了可行的未来方案。但正如杭州城市大脑总架构师王坚所说，城市大脑不是智慧城市的解决方案，而是支撑城市未来发展的基础设施。作为基础设施，城市大脑或智慧城市的所有基础架构，都是技术中性的，只有结合破旧立新的体制机制改革和治理方案，才能充分发挥智慧城市建设中市场、市民、数据、技术、空间之间的组合效应，推进社会治理能力现代化进程。

比如，在此次新冠疫情防控中，“健康码”等被用于判断个人行动轨迹，进而判断个人是否去过疫情严重地区等，每个人的动态信息在城市大脑平台下都变得透明化。但是在“后疫情时代”，市民回归正常生活后，如何解决“健康码”背后的隐私和伦理问题、如何使“健康码”成为更普遍意义上的一体化身份识别标识等也值得进一步思考。

从这个意义上说，社会治理能力现代化要求下的智慧城市建设是一个动态的发展过程，它并不等同于传统智能系统功能的简单叠加，而是通过对城市大脑等基础设施的长期运行、维护，把城市的各个单元整合为一个统一的生命体，对城市的各类信息资源进行最广度的开发、整合和利用，并以泛在的信息化来为社会各个阶层提供更为精准、全面、实时的服务，实现社会治理结构、治理流程、治理成效的全面变革，从而把短期的基础设施建设更好地转化为长期的社会治理效能。