韩国文在寅政府“新北方政策”评析

张东明 赵少阳 张东哲

（1.辽宁大学东北亚研究院朝鲜韩国研究中心/国际经济政治学院，辽宁沈阳110136；2.中国政法大学政治与公共管理学院，北京100088；3.辽东学院管理学院，辽宁丹东118003）

2017 年9 月6 日，韩国总统文在寅在出席第三届东方经济论坛（EEF）时，首次向国际社会全面阐述了韩国的“新北方政策”（New Northern Policy）。通过对文在寅总统的讲话分析可知，“新北方政策”的合作范围囊括了俄罗斯、中国东北三省以及中亚、蒙古等国家和地区。其首要合作伙伴为俄罗斯，重点与俄罗斯开展北极航线、天然气、铁路、港口、电力、造船、农业、水产、工业园区这九个领域的合作（简称“九桥战略”）。对此，本文从三个方面进行阐述：一是对韩国“新北方政策”提出的背景、主要内容进行分析；二是通过与朴槿惠政府所倡导的“欧亚倡议”（Eurasia Initiative）进行比较，指出“新北方政策”对“欧亚倡议”的继承与超越；最后对“新北方政策”的前景与不足进行探讨。

一、“新北方政策”出台的内外动力

对外而言，韩国试图深化、拓展本国与俄罗斯之间经贸关系，平衡四强外交是“新北方政策”出台的外部动力；对内而言，“新北方政策”则起到缓解文在寅政府能源新政带来的电力紧张问题，以及通过“新北方政策”对朝鲜产生吸引和示范作用。

（一）韩俄经贸关系提升空间较大

在新一届韩国政府看来，韩俄之间的经贸合作有巨大的提升空间，这是文在寅政府积极推动“新北方政策”的主要动因。韩国历来有重视四强外交的传统，但是与四强交往的过程中，经贸关系却出现相当程度的不平衡。根据韩国统计信息服务（KOSIS）的数据，2017 年中韩之间的双边贸易总额为2,400 亿美元，日韩为819 亿美元，美韩为1,193 亿美元，而俄韩之间的贸易总额仅为189 亿美元〔1〕，不及中韩贸易总额的1/12。除了双边贸易总额，韩国在俄投资也是屈指可数。截至2016 年，韩国在俄投资累计总额仅为35 亿美元，作为对比，韩国对中国的累计投资总额则高达739 亿美元〔2〕。与其他三强相比，韩俄之间的经贸体量存在巨大的上升潜力，尤其是韩国对俄远东地区的投资。此外，近年来受到西方国家制裁的俄罗斯经济开始逐步回暖，也间接助力了“新北方政策”的出台。在2018 年5 月IMF 公布的《高加索和中亚地区经济展望更新》报告中指出，2017 年俄罗斯经济恢复了正向增长，2018 年预计增长1.7%〔3〕。

文在寅政府上台后，开始着手处理这一问题，有意识地提升韩俄之间的双边经贸合作。2017 年7 月19 日，在新一届韩国政府公布的《国政百大课题》上，其中第97 项任务便是周边四国开展平等的合作外交〔4〕。作为韩国“新北方政策”的合作基石，韩国率先与俄罗斯构建了一系列合作协议。2017 年9 月6 日，文在寅与俄罗斯总统普京在东方经济论坛上举行会谈后，签署了建立韩俄地方论坛、建立20 亿美元的远东地区投资和融资平台等一揽子协议。11 月29 日，韩国与俄罗斯在首尔共同主持召开第一次韩俄北极协商会，探讨北极航道的使用，并决定每年举办北极协商会议以促进北极合作。2018 年6 月21-24 日，韩国总统文在寅对俄罗斯进行国事访问，成为自1999 年金大中前总统访问俄罗斯后，再次访俄的韩国总统。访俄期间，文在寅在俄罗斯杜马发表演讲时声称：“韩俄两国将于2020 年迎来建交30 周年，并已为促进亚欧大陆的发展而制定实现300 亿美元双边贸易额、100 万人次人员往来的具体计划”〔5〕。不难看出，文在寅总统有意在任期内提升韩俄双边关系，带有以经济合作为媒介“靠近俄罗斯”的外交性质。同时，有韩国学者也含蓄地指出：“新一届韩国领导层有兴趣与俄罗斯走近，并实施一系列合作项目，包括共同开发北方航道等”〔6〕。

此外，韩国着力提升韩俄之间的经贸关系也反映出韩国有意降低对华贸易依存度，分散中韩“萨德分歧”对韩国经济负面影响的意图〔7〕。韩国政府认为，由于萨德入韩所引发的争议，中国方面采取了诸如“限韩令”“反倾销”等反制措施，导致韩国经济遭遇重挫。根据韩国现代经济研究院的预测：“2017 年韩国的出口将减少1.4 万亿韩元，文化产业损失87 亿韩元，旅游收入将减少7万亿韩元”〔8〕。尽管文在寅上台后一度修复了遇冷受损的中韩关系，但是萨德入韩所引发的“后遗症”却没有得以根治。例如，2018年2 月在北京召开的中韩第15 次经济部长会议上，韩国经济副总理金东兖表示韩国企业在华经营环境亟待改善，韩国仍旧面临汽车电池被排除在中国新能源电动汽车补贴名单外、中国乐天玛特出售遇阻、中国团体游客赴韩游受限等一系列问题〔9〕。因此，降低韩国对华依存度，避免类似事件发生对韩国经济产生负面影响成为新一届韩国政府不得不考虑的问题，而文在寅政府一上台便力推“新北方、新南方政策”也是基于此考量〔10〕。

（二）文在寅“去核电化”政策加剧了韩国电力紧张

早在“新北方政策”出台之前，文在寅政府便已向外界公布其能源政策，其核心是“去核电化”，通过积极扶持新再生能源、LNG 发电、太阳能等替代能源产业以实现“安全大韩民国”的目标。文在寅政府十分重视核电安全问题，在他上台后不久，韩国便宣布关闭“古里1 号”核电站，并计划在其任期内分阶段缩减核电规模。然而长期以来，韩国都是世界上较为倚重核电的国家，2016 年韩国的核能消费量为36.7（百万吨油当量），在亚太地区仅次于中国，占世界核能总消费量的6.2%〔11〕。同时，根据世界核能协会的数据：“2017 年5 月，核电占韩国总发电量的比例为30.3%”〔12〕。在此之前，韩国政府就多次出现因核反应堆更换零件停运而引起的供电供需矛盾。

因此，可以预见的是，为了应对“脱核电”政策可能会引发的韩国“电力紧张”现象，文在寅政府必然会采取相关措施。例如，加大对天然气和可再生能源的利用、增加从国外进口天然气的比重，而天然气资源丰富且地缘位置邻近的俄罗斯则顺势成为韩国政府积极推行“新北方政策”的主要合作伙伴之一。根据《2017 年BP 世界能源统计年鉴》报告显示，2017 年俄罗斯天然气储量为32.3 万亿立方米，占世界总储量的17.3%〔13〕。与此相对应，韩国则是世界上主要的天然气进口大户。2016年，韩国总共进口439 亿立方米的天然气，其中从俄罗斯进口的天然气为24 亿立方米〔14〕。值得注意的是，在国际能源署（IEA）的统计中，韩国属于“刚需型”①“刚需型”进口国是指LNG 进口为天然气的唯一来源（没有自产天然气或管道天然气进口），而且作为发电的主导能源，基本上不可替代。天然气进口国，没有管道进口天然气的途径。因此，韩国若要顺利过渡能源转型期，势必要加大从俄罗斯进口天然气的力度，并与俄罗斯实现天然气管道进口的“零突破”，打破天然气进口“刚需型”身份的困境。

（三）“新北方政策”对朝鲜具有吸引和示范作用

文在寅政府认为，东北亚国家在俄远东地区的合作，对朝鲜具有一定的吸引和示范作用。2017 年朝鲜曾频繁进行核、导试验，文在寅政府上台不到三周的时间，朝鲜便进行了三次导弹试验，朝鲜半岛的紧张局势进一步加剧。与此同时，朝鲜自身也受到核、导试验所带来的反噬效果——遭到国际社会更加严厉的制裁。根据韩国国家情报院发布的《2017 年朝鲜经济增速锐减的原因及前景》报告显示，受国际社会加大对朝制裁力度的影响，2017 年朝鲜经济增速创近20 年以来最低水平，出现3.5%的负增长〔15〕。因此，在此背景下，文在寅政府的应对举措一方面是呼吁国际社会继续对朝鲜施加压力，另一方面便是努力促成以半岛经济合作的方式引导朝鲜弃核。

2017 年7 月，文在寅总统在德国科尔伯基金会（Körber Foundation）发表演讲，向外界阐述其对朝政策。文在寅表示，在和平共存的前提下，新一届的韩国政府将会为朝鲜半岛构筑一幅新经济地图，实现朝鲜半岛共同繁荣的政策蓝图。具体来讲，韩半岛新经济地图主要包括三个构想：第一，通过朝鲜半岛环西海圈、环东海圈、边境地区三条经济纽带将朝鲜经济紧密联系在一起；第二，贯通朝韩跨境铁路，连接跨西伯利亚铁路（TSR）；第三，修建贯穿朝鲜半岛的天然气管道〔16〕。从“新经济地图”提出的具体构想来看：首先，文在寅政府试图通过三条经济纽带将朝鲜纳入朝鲜半岛内部经济合作的轨道；其次，在朝鲜半岛的经济合作取得一定进展时，再将朝鲜半岛与亚欧大陆通过铁路与天然气管道的形式连接起来，使“韩半岛新经济地图”构想与“北方经济圈”（指“新北方政策”）对接，从而实现和平繁荣的朝鲜半岛的既定国策。当然，这一切都是建立在朝鲜半岛无核化以及朝韩关系改善的基础上，没有朝鲜的密切合作，上述构想也只能停留在纸面之上，朝鲜的参与成为多数方案中的先决性条件。文在寅在科尔伯基金会的讲话中也表示：“朝核问题的解决是这一切雄心勃勃计划的开始。假如朝鲜目睹了东北亚国家在俄远东地区经济合作的成功，朝鲜也会意识到参与其中是有利可图的”〔17〕。2018 年6 月20 日，文在寅总统在接受俄罗斯媒体的采访时再次重申了这一观点：“待韩朝建立和平机制后，朝鲜可加入韩俄双边合作，这将对朝鲜的经济和国家发展大有帮助”〔18〕。

不难看出，文在寅政府对“新北方政策”发挥引导朝鲜弃核的作用抱有很大的期望。2018 年2 月，由国际著名统计公司Statista 发起的一项关于“您认为新北方政策在多大程度上有助于改善朝韩关系？”的调查报告显示，56.5%的受访专家认为该政策将在某种程度上（To some extent）会改善韩国与朝鲜之间的关系〔19〕。这份调查报告囊括了92 名朝鲜与韩国的安全和外交专家、研究人员、教授和公司代表，因此也从侧面反映出“新北方政策”对朝鲜的吸引与示范作用。

二、“新北方政策”的主要内容：以“九桥战略”为核心

早在卢泰愚政府时期，韩国就提出了针对冷战时期社会主义国家的“北方政策”（Northern policy），其主要目标是与不同意识形态和社会制度的国家交往，增加与社会主义国家之间的经济往来，追求孤立朝鲜；与之前的“北方政策”相比，文在寅的“新北方政策”则有所不同，其主要目标是支持朝鲜的改革开放，以经济合作的形式促使朝鲜融入国际社会。从某种程度上来说，“新北方政策”继承了卢泰愚时期“北方政策”的一些做法，不同的是，“新北方政策”考虑的更长远。在加深朝韩俄合作的基础上，进一步深化朝鲜半岛与欧亚大陆之间的基础设施与交通物流联系，试图建立一个东北亚国家可持续发展、可持续合作、可持续安全的新时代。

（一）“新北方政策”的目标

根据韩国北方经合委员会（The Presidential Committee on Northern Economic Cooperation，PCNEC）公布的相关信息，“新北方政策”的总目标便是要实现和平繁荣的北方经济共同体时代〔20〕。具体来讲，“新北方政策”总目标可以大致划分为短中长三个阶段。首先，从短期目标来看，“新北方政策”计划通过与俄罗斯全面开展“九桥领域”的合作，弥补韩俄经济合作这一“四强外交短板”，实现韩国与周边四国开展平等的合作外交这一国政百大课题。其次，“新北方政策”的中期目标是以贯通朝韩跨境铁路（TKR）、连接跨西伯利亚铁路（TSR）与跨中国铁路（TCR），修建贯穿朝鲜半岛的天然气管道等方式将朝鲜纳入东北亚经济合作的轨道。最后，“新北方政策”的长期目标是计划与中国“一带一路”、蒙古“中蒙俄经济走廊”、哈萨克斯坦“光明大道”等构想进行对接，实现和平繁荣的北方经济共同体，最终为朝鲜半岛和平统一铺平道路。

（二）“九桥战略”是新北方政策的主要推进方向

俄罗斯是韩国“新北方政策”的首要合作国家，而其中的重中之重则是与俄罗斯全面推进“九桥领域”的合作。所谓“九桥战略”，是指韩国计划与俄罗斯之间全面加深在天然气、铁路、港口、电力、北极航道、造船、工业园区、农业、水产这九个领域的合作，实现多管齐下的效果〔21〕。具体来看，虽然“九桥战略”涵盖的领域众多，但是具体可以简化为“三大项目”“北极航道”以及“其他合作”三个核心。

表1 “九桥战略”的具体构想

从“九桥战略”所涉及的领域来看，“三大项目”（Three Mega Projects）始终是韩国政府重点关注、重点推进的领域。李明博政府时期，韩国就曾计划推进横跨朝鲜半岛的天然气管道项目，以及用铁路连接欧亚大陆的构想〔22〕。然而由于“天安舰”事件的爆发，上述构想戛然而止。朴槿惠政府则用更为全面系统的“欧亚倡议”再次表明了韩国对“三大项目”的重视，伴随着朝韩关系的不断恶化以及朴槿惠本人的黯然下台，“欧亚倡议”所提倡的内容再次不了了之。

文在寅政府上台后，提出了目标更为明确、落实措施更加详细、合作领域更为宽广的“九桥战略”。具体来看，文在寅政府首先重申了“三大项目”的重要性：第一，长期以来，东北亚区域的能源资源格局呈现不均衡分布，一方面，俄罗斯作为世界能源大国在远东地区拥有丰富的油气资源；另一方面，东北亚地区经济的迅猛发展使韩国等能源输入国的油气需求量和进口量急剧上升。2005-2015 年间，韩国的石油消费量年均增长率为1.1%，天然气消费量年均增长率为3.7%〔23〕。因此，面对逐年增长的油气消费量，加强与油气生产大国俄罗斯之间的合作无疑是一个明智的选择。第二，通过TCR 和TSR 将朝鲜半岛与欧亚大陆连接的构想，将会大大减少交通物流运输的成本，提升东北亚交通物流的效率。韩国希杰物流（CJ Logistics）的发言人称：“经由海路，从中国发往欧洲的货物运输时间大概为35-40 天，然而通过TCR 发往欧洲的时间将会缩减为17天。与空运相比，铁路运输的成本也仅为其1/5。如果跨朝韩铁路与TCR、TSR 相连接，它将使韩国，特别是像釜山这样的城市成为全球物流中心”〔24〕。韩国现代物流公司Glovis 执行副总裁Koo Hyung-joon 也表示：“通过海上航线从俄罗斯东方港到韩国釜山港运送货物需要43 天左右，但使用铁路时间将减少22 天”〔25〕。第三，东北亚超级电网的建立则有望整合东北亚地区的能源市场，实现蒙古国富余的风力、太阳能等环保能源通过海底电缆输送至韩国，进一步缓解韩国能源紧张局面并实现韩国能源结构向清洁、安全，可再生能源转型。

其次，以造船、港口、北极航道为议题的韩俄合作将会成为新世纪韩俄合作的亮点。在第三届东方经济论坛的讲话中，文在寅总统着重谈到了韩俄在北极航道商业化领域的合作，希望俄罗斯扎鲁比诺港（Zarubino）与韩国造船企业合作，着力开发北极航道。文在寅声称：“运输船建造以及船运合作将会成为韩俄双边经济合作的新模式，这一合作将会改变国际海运的版图”〔26〕。从实际情况来看，韩俄在北极航道商业化运行方面存在许多互补之处：第一，韩国拥有世界上顶级的造船能力。在过去的六年中，大约63%的百万吨级LNG 运输船都是由韩国制造的。而俄罗斯对韩国LNG 破冰运输船①LNG 破冰运输船是LNG 运输船中的一个小众门类，因为它既是LNG 运输船，同时可以打破2.1m 厚的北极冰层。迄今为止，全世界仅韩国大宇造船能建造LNG 破冰运输船。的需求很大，由于亚马尔液化天然气项目（Yamal LNG Project）的启动，俄罗斯从韩国大宇公司订购了多艘LNG 破冰运输船。其中一艘船克里斯托弗·德·马哲睿号（Christophe de Margerie）已经交付使用，并与2017 年8 月6 日-17 日完成了从挪威哈默菲斯特到韩国保宁的首次北极航线试航〔27〕；第二，北极航道是连接欧亚的最短航道，利用价值日益提升。尤其是亚马尔项目启动以后，韩国可以利用北极航道运输亚马尔项目的液化天然气，与南海通道相比，北极航道的时间、距离、成本将会缩减1/3〔28〕。

最后，加强韩俄在工业园区领域的合作有助于缓解韩国失业率居高不下的问题。近年来，韩国受全球经济衰退拖累，制造业不振，导致青年雇佣需求萎缩，从而引起韩国失业率不断增高，全国家庭债务更高达1 万亿美元。反对党也多次就业形势日益严峻为由抨击现任政府。因此，文在寅政府提议韩俄双方加强在工业园区建设，其主要目的就是为创造就业提供解决方案〔29〕。

三、“新北方政策”对“欧亚倡议”的继承与发展

2017 年10 月，韩国对外经济政策研究所（KIEP）研究员李载荣（Lee Jae-Young）撰文探讨了朴槿惠政府“欧亚倡议”停滞不前，陷于困境的原因。作者指出，朴槿惠政府缺少独立负责欧亚事务的机构、对俄没有特殊对话渠道、韩俄缺少地方性论坛对话渠道以及韩国政府低估俄罗斯市场潜力等因素是欧亚倡议限于停滞，没有取得突破性进展的主要原因〔30〕。如今，新一届的韩国政府提出了欧亚倡议2.0——“新北方政策”，那么，如何确保“新北方政策”能够顺利实施、克服“欧亚倡议”的困境，则成为文在寅政府所要研究的问题。

（一）成立专门的机构负责对北事务

2017 年6 月26 日，文在寅上台执政不久后便下令成立主管北方经济合作的委员会，这是韩国历史上首次成立一个机构实体来负责北方经济合作。8 月28 日，文在寅任命宋永吉（Song Young gil）为北方经合委员会首任委员长。北方经合委员会直属于韩国总统府，其主干由1 名委员长（副总理级）、5 名政府委员、20 名民间委员构成。其中，政府委员将由企划财政部、外交部、统一部、产业通商资源部长官（相当于部长）和青瓦台经济辅佐官组成，而20 名民间委员则来自韩国各行各业的精英，如有韩国对外经济政策研究院院长李载荣、SOORSUN 亚洲律师事务所律师金光吉等。仅从人员配置上看，就足以证明文在寅政府对北方经济合作的高度重视。

北方经合委员会主要由对内与对外双重角色构成。对内而言，北方经合委员会主要扮演控制塔角色（Control Tower）。具体来讲，就是要确定北方经济合作政策的基本方向，检验政策执行进程、成果以及构建与地方政府、研究机构、产业界、一般国民等之间的沟通渠道，总体起到上通下达的作用。例如，PCNEC 全权负责制定针对俄罗斯的“九桥战略”，确定每个年度的具体工作计划与重点课题，并负责对“新北方政策”的具体落实进行评估验收〔31〕。此外，宋永吉委员长还通过在汉阳大学举办“文在寅政府与北方经济合作”专题讲座、在阿里郎国际电视台录制节目等形式向本国民众宣传“新北方政策”，提高本国民众对北方经济的关注度。对外而言，北方经合委员会主要负责构筑多元化的协议渠道。例如，在访问中国期间，宋永吉拜访了亚投行、中国社科院等机构和单位，并在新华社、凤凰卫视等媒体接受采访、参与节目录制，向中国民众讲述韩国“新北方政策”的目的和意图，促进“新北方政策”与“一带一路”倡议的对接。不仅如此，北方经济合作委员还通过赞助“韩国-乌兹别克斯坦商务论坛”的形式，启动了与对方国高层的对话渠道〔32〕。总体而言，北方经合委员会在韩国新北方政策中主要承担了蓝图设计师（Blueprint Designer）、落实项目的催化剂（Dynamic Facilitator）以及协调各部门的政策协调者（Policy Coordinator）等角色〔33〕。

（二）确立俄罗斯在“新北方政策”中首要合作对象国的地位

针对“欧亚倡议”对俄罗斯重视程度不足这一问题，文在寅政府采取密切与俄罗斯之间的首脑外交以及与俄罗斯构建多层次、多渠道的对话论坛等形式来突显俄罗斯在“新北方政策”中的重要性。首先，文在寅政府通过一系列示好举措来突出俄罗斯“新北方政策”首要合作对象国的地位。2017 年9 月，文在寅上台执政不久，就以韩国总统的身份出席第三届东方经济论坛，并在俄罗斯公布了其“新北方政策”的构想。在此之前，韩国就成立了专门负责对北经济合作且隶属于韩国总统府的北方经济合作委员会，并任命著名的“俄罗斯通”宋永吉担任首任委员长（副总理级）。为了配合俄罗斯“新东方政策”的发展，韩国专门为其“量身定制”了“九桥战略”，促进韩俄对俄罗斯远东地区的开发。其次，频繁的首脑外交亦是文在寅政府强化俄罗斯地位的主要举措之一。李载荣认为，由于俄罗斯最重要的外交决策都是由其核心集团（Kremlin Inner Circle）来解决的，因此韩国在处理俄罗斯问题上，要与其核心人物保持密切的联系并搭建特殊的对话渠道〔34〕。自2017 年5 月文在寅上台至今，韩俄领导人进行了多次首脑会谈，双方就实现半岛无核化、加强韩朝俄三方经济合作以及切实落实俄罗斯“新东方政策”和韩国“新北方政策”对接等议题进行了深入的探讨。此外，文在寅总统还曾先后两次会见俄罗斯总理梅德韦杰夫，随后韩国国务总理李洛渊也在2018 年9 月10 日—12 日对俄罗斯进行了为期三天的访问。除此之外，韩俄两国还商定建立韩俄地方合作论坛以此来加深韩俄两国地区间的交流。

（三）对“新北方政策”辐射国家进行差异化战略

2015 年，韩国学者李载荣在中国发表的一篇文章中指出：“欧亚倡议所构想的合作区域过于宽泛，但是朴槿惠政府却没有规划出展开合作的区域和次区域”〔35〕。因此，文在寅政府在具体的政策实施中，将“新北方政策”的辐射国家划分为三块区域，并根据不同区域的地域特点和实际情况实行差异化战略。

表2 “新北方政策”差异化战略实施表

从表2 不难看出，文在寅政府试图将“新北方政策”所要合作的国家区域化，并赋予每块区域不同的战略定位，以此来弥补欧亚倡议“过于泛化”的不足。首先，东部区域是“新北方政策”的重点合作区域，文在寅政府利用“九桥战略”全面深化与俄罗斯之间的经贸合作，加强韩俄之间的战略伙伴关系，并试图通过天然气管道、铁路以及电力网等形式将朝鲜半岛与欧亚大陆连接在一起。此外，作为“新北方政策”的二号合作对象国，韩国政府也积极寻求“新北方政策”与“一带一路”倡议的对接，具体的举措包括与中国东三省的合作，对接中蒙俄经济走廊，推进大图们江开发计划。

中部区域所涵盖的国家多是发展中国家，其优势在于能源资源丰富、消费市场广阔且经济增长迅速。2017 年中亚五国GDP 增长率分别为：哈萨克斯坦4%，乌兹别克斯坦5.3%，塔吉克斯坦7.1%，吉尔吉斯斯坦4.5%，土库曼斯坦6.5%，均展现出强劲的经济增长势头〔36〕。然而，由于中部区域的国家在韩国对外贸易中所占的比重较低，对于韩国的吸引力主要还是集中在能源开发，因此“新北方政策”对中部区域的战略定位依旧以能源合作为主，加强韩国与中亚国家在天然气、石油、稀土等资源上的联合开发，充分利用“韩-中亚合作论坛”累积的信任，大力投资中亚地区的基础设施建设，在多领域扩大与中亚国家的交流与合作。此外，由于中部区域的国家发展程度普遍较低，作为国际社会中的“中等强国”，韩国还积极利用官方发展援助（ODA）支持中部区域国家教育、卫生医疗和公共行政领域的发展，树立韩国“良好国际社会公民”的形象。

西部区域所覆盖的国家主要包括乌克兰、白俄罗斯等地。韩国对西部区域的战略定位主要以加强高科技尖端产业方面的合作为主，例如韩国就希望加强与乌克兰在ICT、航空、宇航产业等领域的合作。然而，由于“克里米亚事件”的负面影响波及韩乌关系的进一步发展，韩乌之间出现了许多合作障碍〔37〕。根据乌克兰国家统计局的数据，2017 年韩乌两国的贸易额为6.3 亿美元，韩国企业在乌克兰投资仅为1.98 亿美元〔38〕。因此，受困于俄乌关系的恶化，西部区域在“新北方政策”的布局中只能处于相对次要的位置。

四、“新北方政策”的前景与不足

通过对“新北方政策”的背景、主要内容分析可知，“新北方政策”是文在寅政府外交两轴战略——“和平之轴”“繁荣之轴”之“繁荣之轴”的重要组成部分，主要面向亚欧大陆的国家，其首要的合作对象为俄罗斯。与前任朴槿惠政府的“欧亚倡议”相比，“升级版”的“新北方政策”通过设立北方经济合作委员会统筹对北经济合作、强化俄罗斯在“新北方政策”中的首要地位等方式对“欧亚倡议”的不足进行了完善，在战略层面上基本上完成了文在寅政府“东北亚+责任共同体”的战略布局。

（一）“新北方政策”潜在的推进方向

结合当前的朝鲜半岛局势以及韩国“新北方政策”与周边国家的实际互动情况来看，本文认为，文在寅政府的“新北方政策”有可能在铁路合作领域取得进展，打开突破口，理由如下：

1、实现亚欧大陆的互联互通是东北亚国家间的共同愿景，尤其是中韩之间在铁路合作上潜力巨大。首先，从政策层面来看，无论是中国“一带一路”倡议①“一带一路”倡议在中国外交中处于顶层设计地位，中国的外交要服务于“一带一路”建设，具有长时间的延续性。在相当长的一段时间内，中国实现“道路联通”的政策会一直存续。中所倡导的“设施联通”，还是蒙古国“草原丝绸之路”计划提出的连接中俄高速公路，扩展跨蒙古铁路的举措，周边国家始终重视东亚地区交通物流基础设施的建设，在交通联通政策上保持高度的一致性。不仅如此，韩国方面认为，文在寅政府所倡导的“东亚铁路共同体”构想将会为地区国家带来巨大的经济效益。2019 年9 月5 日，在韩国国土交通部主办的东亚铁路共同体（EARC）国际研讨会上，韩国开发研究院（KDI）研究员金康洙指出：“参与共同体国家的总产值达到全球GDP 的49.8%，人口为21 亿1000 万人，占全球人口的27.4%，如果能够通过东亚铁路共同体加强国与国之间的合作，将一跃而为全球最大经济圈”〔39〕。

其次，作为韩国“新北方政策”的主要合作对象国，中韩之间在铁路合作领域潜力巨大。根据中国2018 年“一带一路”大数据报告中公布的数据显示，韩国在三级指标“港口联通度”与“航空联通度”得分均排名“一带一路”国家前三，然而，韩国却在二级指标交通设施排名中处于前十开外〔40〕。究其深层根源，主要因为中韩之间在铁路（公路）合作中处于空白状态，拉低了韩国“交通联通度”的平均值。在当前朝鲜半岛局势向着缓和趋势前进的大背景下，中韩之间有望重启铁路之间的合作，进一步加深“新北方政策”与“一带一路”倡议的融合度。②值得注意的是，韩国在中国“一带一路”国别合作度国家中位列第四，属于“一带一路”倡议中重点合作与对接的国家。详见国家信息中心“一带一路”大数据中心著：《“一带一路”大数据报告（2018）》，商务印书馆，2018 年。

2、韩国“新北方政策”已经与周边国家在交通物流领域取得了一些进展。根据北方经济合作委员会2018 年12 月督查的结果显示，2018 年3 月和8 月，韩国区块列车分别在横跨中国大陆与俄罗斯铁路中投入运行〔41〕。

图1 东亚铁路共同体的具体构想

表3 “一带一路”国别合作度指标体系（节选）③ 本文对原表格有所删减，主要是为阐明设施联通度、交通设施度，航空联通度等相关名词之间的关系。具体的指标评价体系、排名以及完整的表格，详见国家信息中心“一带一路”大数据中心著：《“一带一路”大数据报告（2018）》，商务印书馆，2018 年。

3、朝韩关系的缓和为铁路合作创造了有利的外部环境。2018 年以来，朝鲜半岛局势出现明显转圜，尤其是《板门店宣言》签署之后，围绕朝韩之间的铁路连接修复，朝韩之间进行了多次铁路、公路对接和现代化项目的实地考察，并商定争取年内启动东海和西海岸铁路及公路对接项目〔42〕。此外，得益于朝韩关系的缓和。2018 年6 月7 日，在朝鲜的赞成下，韩国终于加入铁路合作组织（OSJD）〔43〕，为连接TSR 与TCR，进军欧亚大陆市场打下了坚实的基础。

4、美国对东北亚铁路合作持支持允诺态度。韩朝铁路对接项目是落实《板门店宣言》协议事项的重要一环，亦是韩国实施“新北方政策”的重要组成部分，但朝韩之间的铁路合作一直没有取得重大进展，长期在低层次阶段徘徊，最重要的原因就是铁路合作离不开美国的态度。2018 年11 月25 日，经韩美双方协商，日前获得联合国对朝制裁豁免的韩朝铁路联合考察还同时得到了美国的对朝制裁豁免，该考察项目在国际法和外交层面的制约均已得到妥善解决〔44〕。同时，美国也豁免了与2018 年12 月26 日进行的韩朝铁路公路对接项目〔45〕。这一系列信号表明，倘若美国如果对铁路合作持支持态度，“新北方政策”在铁路合作层面打开突破口则水到渠成。从另一角度也证明美国在朝鲜半岛双方进行实质性经济合作问题上掌握着真正的控制权。

（二）“新北方政策”的局限性

不容置辩，当前“新北方政策”的实施仍存在诸多局限性。

第一，与“新南方政策”相比，“新北方政策”的完成度在很大层面上受制于朝韩关系能否保持稳定和良性循环。从地缘位置上看，朝鲜在“新北方政策”的构想中发挥着枢纽作用。没有朝鲜的参与，诸如“三大项目”的宏大构想也只能停留在构想之中，无法真正的落实。

第二，“新北方政策”辐射区域内的国家间进行合作还面临许多困难。在中韩经贸关系因为“萨德问题”仍未完全回暖的情况下，又遇到了美国对华经贸摩擦而带来的不利影响，同时又遭遇了2019 新冠病毒性肺炎疫情这种导致全球经济受到较大打击的外部不利因素，这无疑会影响到“一带一路”与“新北方政策”的对接；俄乌关系因“克里米亚问题”持续恶化，韩国摇摆不定，导致“新北方政策”西部区域的布局处于十分次要的位置，没有发挥出“新北方政策”差异化布局的效果。

第三，“新北方政策”的充分实施也离不开周边国家协同合作。时任韩国总理李洛渊在参加亚洲博鳌论坛时强调，韩方的上述政策（指“新北方政策”与“新南方政策”）如能与中国的“一带一路”、印度和俄罗斯的“新东方政策”、美国的“印太战略”对接，将能发挥更大的协同作用，但若各国政策不能有效挂钩，效果将减半〔46〕。因此，如何取得周边国家对于“新北方政策”的支持与信任，进而与之对接，也是当前“新北方政策”所面临的一个难题。

令人遗憾的是，进入2020 年6 月，朝鲜半岛南北关系再次遇冷，这无疑使文在寅政府“新北方政策”的实施遇到重大挑战。未来的发展态势有待于进一步观察。①This work was supported by the Core University Program for Korean Studies through the Ministry of Education of the Republic of Korea and Korean Studies Promotion Service of the Academy of Korean Studies(AKS-2018-OLU-2250002).