浅谈我国建设工程概预算制度的创新发展

[摘要]工程造价与管理是工程建设宏观管理的关键环节，我国工程造价管理制度改革随着我国社会发展和经济体制改革经历了艰难的改革过程，走过了从政府定价到市场定价、从量价合一到量价分离的历史进程，价格形成经历了由总量控制、指导定价到政府宏观调控、企业自主报价的个改过程，通过建设工程概预算制度的创新发展，逐步實现了建设工程造价全面改革质的飞跃。

[关键词]建设工程;概预算制度;造价管理

[中图分类号]TU723.3

[文献标识]A

工程造价计价与管理是工程建设项目管理中的一个子系统。我国建设工程概预算制度随着国民经济的发展，不断地改革和完善，日益适应国民经济建设的需要，特别是2008年7月9日国家住建部发布第63号公告，颁布《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008），并于2008年12月1日起实施，这标志着我国建设工程计价模式发生了质的变化，是一次计价观念、制度、体制、模式和方法的革命。为我国建设工程领域工程造价管理提供了重要依据，它更加有利于工程合同管理与诚信机制的形成，是进一步推进工程总承包和健全工程管理体制的战略性措施。对规范我国建设市场和工程承包市场行为，促进工程建设企业的发展，创造中国工程承包国际品牌，不断提高工程建设投资综合效益将起到巨大的推动作用。

1我国工程概预算制度的形成

新中国成立以后，我国的工程建设（或建筑工程）产品造价（或工程概预算）的制度规章、计价基本原理、规则与计价方法等，随着我国建设事业规模、国民经济的发展和经济体制改革的不断发展，经历了艰难曲折的成熟过程。

1.1国民经济恢复时期的工程定额管理

新中国成立初期（1949-1952年）是我国国民经济的起步和恢复时期。这个时期我国的经济处于起步阶段，大规模的经济建设还未开始，基础建设事业也处于起步阶段，与此同时，国营建筑企业还没有建立起来，当时少量的基础性恢复建设工程主要由私人承包建设，稍微大一点的建设工程由解放军“基建工程兵”承建。这个时候在建设工程中实行的是定额管理。1951年4月，首先开始建设的东北老工业基地实行了《国营企业计件工资制度暂行规程》，建筑部门则制定了东北地区统一劳动定额，回头来看发展历史，这一时期的劳动定额法就是我国工程建设计价管理工作的初创阶段。

1.2第一个五年计划时期工程造价管理制度得以健康发展

第一个五年规划是我国开始大规模经济建设的时期，国家推出了一大批建设规模大、投资额度高的代表国家形象的大型工程建设项目，为了确保高质量完成这些项目，管好用好建设资金、保证建设进度，这就要求我们在总结以往工程定价管理经验的基础上，逐步建立了符合我国计划经济需要的工程定额管理和工程概预算制度。当时的国家计委在充分听取专家意见和实际调研的基础上，于1954年编制了《1954年建筑工程设计预算定额》，为了适应工作的需要1955年新成立了国家建设委员会，并由其主持编制了《民用建筑设计和预算编制暂行办法》及《工业与民用建筑预算管行细则》，通过这一系列的规章和制度，规定了经过批准的初步设计总概算是确定工程建设费用的唯一依据和原则，明确了基本建设概预算在工程建设中的地位和作用。1956年成立了国家建筑工程管理局，并对1955年出台的建筑业全国统一的劳动定额进行了修订，增加了材料消耗和机械台班定额部分的内容，进一步完善了具有中国特色的《建筑工程预算定额》、《基本建设工程设计与预算文件审核批准暂行办法》、《工业与民用建设设计及预算编制办法》和《工业与民用建设预算编制暂行细则》，基本完善了我国工程建设领域的定额管理模式。

这个时期加强了定额管理，使我国工程建设项目实现了良好的综合效益，赢来了我国工业体系及“科、工、贸”等社会主义经济建设的全面发展。应当肯定，“一五”时期是我国在计划经济体制下，基本建设程序和工程造价管理制度健康发展的黄金时代，至今还有许多值得学习和推广的好经验，如建设项目投资计划与控制，企业基础工作及基础定额管理，施工过程的质量、技术、安全和成本管理与控制，技术与技能学习制度等，都是我国工程建设和工程造价管理中的宝贵经验与财富。1.3计划经济体制下的建设工程定额与工程概预算管理体系

1958年，由于极“左”思潮的严重干扰和破坏，我国把建设工程的预算编制办法和预算定额的制订权下放给各省、直辖市、自治区人民政府，使得各地的企业管理和工程建设领域形成了编制工程计划没有定额依据的局面，出现了施工心中无数、劳动无定额、质量无标准的乱象，造成了各地工程质量下降、工期延长、资源浪费，使得工程建设与管理处于极度混乱之中，给国家带来了极大损失和浪费。1961年党中央提出“调整、巩固、充实、提高”的“八字”方针，收回定额管理，由当时的建筑工程部进行统一编制和管理，实行统一领导下的分级管理体制，分别修订颁发了全国建筑安装工程统一的劳动定额，项目增加到10524个，定额和预算工作才得到较大规模的整顿和加强。

从总体上讲，这个时期我国建筑工程概预算定额与管理制度是从放权到收权、从混乱到恢复、从完善到健全的时期，基本形成和完善了我国计划经济体制下的建设工程定额与工程概预算管理体系。

1.4改革开放后我国建设工程定额与工程概预算管理进一步完善

党的十一届三中全会是我国社会发展历程中具有历史意义的一次会议，是从战略决策上把全党工作重点转移到经济建设上来的一次会议。我国国民经济进入了改革大发展的时期，与此同时在工程建设中，我国工程造价管理工作也必须适应新形势的需求，进入到了改革和发展的新阶段。中共中央、国务院为了实行改革的需要，在充分调研和探索的基础上，于1978年4月22日批转了国家计委、国家建委、财政部《关于加强基本建设管理的几项规定》和《关于加强基本建设程序的若干规定》，同年10月，国家建筑工程总局修订颁发了《建筑安装工程统一劳动定额》，修订的新劳动定额共有27册，16092个项目，66281个子目。国家计委于1983年成立了基本建设标准定额研究所和基本建设标准定额局专门研究和管理工程造价管理工作，各有关部门、各地区也陆续成立了相应的管理机构。1985年以后，国家计委相继发布了计标（1985） 352号《关于改进工程建设概预算定额管理工作的若干规定》、《关于建筑安装工程费用项目划分暂行规定》和《关于工程建设其他费用项目划分暂行规定》，计标（1986） 288号《关于加强工程建设标准定额工作的意见》，计标（1986）619号《关于编制建设工期定额的几点意见》，计标（1986）744号《关于贯彻执行全国统一安装工程预算定额的若干规定》，计标（1986）1313号《关于建筑安装工程间接费定额制订修订工作的几点意见》，计标（1991） 786号《建立工程造价资料积累制度的几点意见》等文件。

总之，自党的十一届三中全会全国进入改革开放新篇章起，我国恢复和修订了一系列建设工程的预算制度和法规，在充分调查研究的基础上，还修订完善了土建工程预算定额和间接费定额，完全改变了按照社会平均水平的计价办法，使工程建设费用更加符合社会改革开放的需要，符合社会主义商品经济建设的总体要求，有利于工程建设的顺利进行和建筑安装企业的不断发展，从而大大地加速了我国社会主义现代化建设的历史进程。

2建设工程造价全面改革的起步

1991年前，从我国工程项目造价管理的实质性进展来看，与世界发达国家及我国香港地区相比，我国在工程造价管理理念、制度、体制方面和管理理论、方法与手段的研究以及推广与应用等方面还存在较大的差距。特别是在工程造价管理方面，传统意识和体制束缚着我国工程造价管理体制。但随着我国改革开放政策的不断推进，经济体制和投资主体发生了巨大的变化，特别是加入WTO以后，我国工程造价体制发生了根本性的变革，从质的方面消除了传统计划经济体制旧习的影响，从根基上突破了工程概预算不适应市场经济发展的传统管理体制和方法。

1992年以后，随着我国改革开放事业的不断发展，改革开放的力度不断加大，经济体制改革加速向有中国特色的社会主义市场经济转变。工程建设领域的工程造价改革逐步过渡到了工程概预算机制，工程造价管理机制改革也推进到了一个新的阶段。1999年1月国家建设部颁布了《建设工程施工发包与承包价格管理暂行规定》，就是以工程发包承包价格为重点管控对象的规范性文件，对规范建筑工程发包承包过程中的定价活动、工程造价计价依据和计价方法的价格形成机制改革起到了推波助澜的作用。2001年10月25日，建设部又颁布了《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》，更加明确地提出了“在政府宏观调控下建筑工程施工发包与承包价格由市场竞争形成，工程发承包计价应当遵循公平、合法和诚实信用”的基本原则，确定在工程的招标投标过程中必须采用工程量清单方法编制招标标底和投标报价。按照这一改革方向，各地在工程量清单计价、计价模式与方法、管理方式及其工程合同管理等方面，进行了许多有益的探索，获得了宝贵经验，在工程发包承包计价改革中取得了实效。

3建设工程造价全面改革质的飞跃

采用工程量清单计价的方式进行工程建设项目招标投标后，使招标投标活动透明度大大增加，在充分竞争的基础上，工程建设的投资效益得到了较大的提高，说明了全面推行工程量清单计价的方式进行建设工程定价改革的条件已基本具备。在这种趋势下国家建设部于2003年2月17日颁布国家标准《建设工程工程量清单计价规范（GB50500-2003）》（以下简称《计价规范》），并发布第119号公告要求自2003年7月1日起实施。这一标准的颁布和实施标志着我国工程造价管理进入了全面深化改革的新阶段。多年来在全国范围试点积累的丰厚经验，表明推行工程量清单计价不仅是改革工程造价计价方法的一项具体措施，也是有效推行计价管理办法的重要创新，同时也有利于我国工程建设管理领域与国际标准接轨，适应我国加入WTO的需求。因此，国家住房和城乡建设部于2008年7月9日发布了新的《计价规范》（GB50500-2008），这个标准强调了工程造价管理必须贯彻“算管结合”的原则，强化了工程概预算与合同管理融合的观念，将工程造价管理融合于工程合同管理之中，为工程合同管理创造了更为有利的条件，实现了我国工程造价改革质的飞跃。

4结語

综上所述，我国工程造价管理体系改革经历了60余年的艰难历程，在不断的改革发展中逐步走向健全和完善，经历了从政府定价到市场定价、从量价合一到量价分离、从政府保护到公平竞争、从行政管理到依法监督等系列的转变，经过了不断的改革、实践、总结、探索和创新，逐步形成了“政府宏观调控、企业自主报价、市场形成价格、社会全面监督”的工程造价管理模式，从而建立了政府、社会和企业都能有效全过程参与磨合的工程建设市场的价格形成机制。2008年以来的实践证明，工程建设领域全面推进以清单计价模式报价，是我国工程建设领域的造价改革由计划经济模式下的政府定价转向市场经济模式下市场定价的重要标志，是深化我国工程造价管理体制改革的有效措施，也是在工程建设领域全面有效推行工程总承包管理和合同管理的重要保证，必将在提高我国工程建设投资效益性和有效利用国家资源等方面发挥巨大的作用。

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[收稿日期]2020-07-10

[作者简介]李龙粤（1995-），女，湖北襄阳人，主要从事工程预算工作。