推动我国新型农业经营主体高质量发展

李菁

[摘要]发展新型农业经营主体，成为我国推进“三农”工作的重要抓手，对于实施乡村振兴战略、加速推进农业农村现代化具有重要意义。当前，我国新型农业经营主体发展面临着扶持政策落实难、发展质量亟需提高、发展要素制约明显、基础设施和公共服务存在短板等问题。推动新型农业经营主体高质量发展必须要完善扶持政策体系，促进提质增效，深化农村土地和金融改革，加快补齐农村基础设施和公共服务短板。

[关键词]新型农业经营主体;高质量发展;农业农村现代化

[中图分类号]F325.1

[文献标识码]A

新型农业经营主体是指在家庭承包经营制度基础上，通过适度规模经营形成的专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等现代农业经营组织。新型农业经营主体区别于我国传统的小农户经济组织，主要采取规模化、专业化、集约化的生产模式，成为引领现代农业发展，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化的重要力量。发展新型农业经营主体，对于实施乡村振兴战略、加速推进农业农村现代化具有重要意

1发展新型农业经营主体成为我国推进“三农”工作的重要抓手

1.1发展新型农业经营主体是我国推进农业农村现代化的重要决策部署

改革开放以来，我国农村全面实行家庭联产承包责任制，充分调动了广大农民的生产积极性，解放了农村的生产力，农业生产获得较快恢复和发展。然而，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，工业化、城镇化的快速推进，小农户家庭经营的农业生产经营组织结构面临空前挑战。农村生产方式落后，劳动生产效率低，物质装备薄弱，农民增收困难，大量农村劳动力进城务工经商，农村产业空心化、人口老龄化、经营粗放化等问题日益突出，难以满足现代农业发展需要。“谁来种地”“怎样种地”“如何种好地”成为社会关注的焦点。

党的十八大以后，党和政府高度重视“三农”工作，出台了一系列支农惠农举措，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提出培育新型农业经营主体的决策部署。党的十八大要求大力发展并培育多种形式的经营主体，构建专业化、集约化、社会化与组织化相结合的新型农业经营体系。党的十八届三中全会提出鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。党的十九大提出实施乡村振兴战略，要求发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有機衔接。从2013年至2020年的中央一号文件都将培育发展新型农业经营主体，推动农业规模化经营作为实现农业农村现代化、提高农业经营效率、促进城乡融合发展的重要举措，制定了一系列扶持新型农业经营主体发展的政策。

根据农业农村部统计，我国已有60万个家庭农场进人到家庭农场名录。全国注册登记的农民合作社达到220.3万家，辐射带动了全国近一半农户。全国农业产业化龙头企业共9.3万家。新型农业经营主体已成为我国现代农业发展的重要力量。

1.2发展新型农业经营主体是转变我国农业发展方式的内在要求

新型农业经营主体是以土地的适度规模经营为基础的，通过整合碎片化、分散化、小规模的土地资源，改变粗放型经营方式，实现土地、资本、技术、管理等生产要素在农业生产中聚集并合理配置，便于采取专业化生产、集约化经营、社会化服务等现代农业生产方式和经营方式，有效降低生产成本、抵御市场风险、提高经营效率，提升农业经营集约化、标准化、绿色化水平。新型经营主体负责人一般具有丰富的人力资本和社会资本，其较高的知识文化水平、专业的技术素质和先进的经营管理理念，能够将现代科技、信息、资本和管理要素运用到农业生产经营中，推动从种养殖业向休闲产业、加工制造和服务业延伸，实现一二三产业融合发展，充分释放乡村发展新动能，增强农业竞争力。新型农业经营主体成为推动农业发展方式转变的中坚力量。

1.3发展新型农业经营主体是促进小农户与现代农业有机衔接的迫切需要

根据第三次农业普查数据，我国小农户数量占农业经营主体98%以上，小农户从业人员占农业从业人员90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。人多地少、大国小农、各地资源禀赋条件差异很大的基本国情农情决定了当前和今后很长一个时期小农户家庭经营都将是我国农业的主要经营方式。我国农业农村现代化离不开小农户的现代化。

新型农业经营主体具有生产和服务的双重功能。一方面，可以运用“家庭农场+农户”“合作社+农户”“公司+农户”“公司+合作社+农户”等组织形式，以合同订单、土地流转等方式实现适度规模经营，有效提高小农户的组织化程度，通过农业产业化辐射带动小农户参与现代农业建设。另另面，可以运用生产托管、代耕代种、联耕联种、统防统冶等多种方式，为小农户提供农业生产的产前、产中和产后的一系列社会化服务，有效解决小农户办不了、办不好或者办起来不经济的生产经营环节问题，引领小农户进人现代农业大生产大市场，将棋纳入到现代农业的发展轨道。因此，新型农业经营主体在小农户与现代农业有机衔接中发挥着关键作用。

1.4发展新型农业经营主体是保障和改善农村民生的重要途径

保障和改善民生是全面建成小康社会的基础性工程，关系到农民的生活幸福和农村的繁荣稳定。近年来在国家优惠政策扶持下，众多农民工返乡创新创业，领办新型农业经营主体，带动大批农民实现就业。据统计，全国新型农业经营主体所提供的就业岗位总数达到8496.38万个，促进了19%的农村劳动力的就业转移。同时，新型农业经营主体通过土地流转、托管服务、劳动雇佣等方式增加农户的租金股金收人、经营收人和工资收人，引领小农户共同分享改革发展成果，特别是在带动贫困户脱贫致富中发挥了重要作用。据2018年调查，全国各类农业产业化组织辐射带动1.27亿农户，户年均增收超过3000元。参加合作社农户的收人普遍比非成员农户高20%以上。

2新型农业经营主体发展面临的问题

2.1政府扶持政策落实难

近年来，各级政府为促进新型农业经营主体发展出台了很多的扶持政策。但是，由于政策制定和执行的层次、环节过多，各项政策之间缺乏有效的整合和衔接，导致各类主体享受优惠政策不均衡。同时，地方政府和部门对政策宣传不到位，存在信息不对称，些经营主体对政策不够了解，不知道如何获得政策扶持。调研发现，近半数农业产业化龙头企业选择对财政补贴政策不够了解和一般了解，比例分别占到34.81%和30.94%。农业扶持政策在实践中难以得到有效落实。另外，很多针对经营主体的税收优惠和财政补贴往往采取竞争立项分配模式，一些迫切需要政策扶持的新型农业经营主体由于各种主观和客观原因难以及时争取到扶持。

2.2发展质亟需提高

新型农业经营主体良莠不齐，一些家庭农场过度规模化出现人为“垒大户”现象，不能正常开展经营服务活动的“假合作社”“空壳合作社”泛滥，龙头企业盈利能力较低。2019年3月，中央农村工作领导小组办公室等11部委联合印发《开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作方案》后，各地都清理出一批不合规合作社。河北省在上年清理工作基础上，2019年又排查出空壳合作社19348家，占合作社总数的16.59%。这些不规范的农业经营主体浪费了大量的财政和社会资源，滋生了不正之风。

内部管理运行不规范。一些新型农业经营主体没有建立完善的管理制度，缺少民主扶策、风险控制和利益分配等运行机制。一些新型农业经营主体内部管理机构不健全，没有专门的财务部门和财务人员，财务账目混乱，财务档案资料不齐全。创新发展能力不足。由于发展阶段的限制和人才的制约，大部分经营主体缺乏科技支撑，不能有效地运用先进管理和农业技术，市场竞争力比较弱。以家庭农场为例，当前中国家庭农场的平均技术效率为0.72，还存在很大的提升空间。大多数经营主体没有自己的品牌，生产的“三品一标”产品比例低。

2.3发展要素制约明显

长期以来受我国城乡二元的要素市场结构影响，劳动力、土地、资金等要素在城乡交换过程的不平等问题十分突出。

农村高素质劳动力缺乏。大规模的工业化和城镇化进程中，大量高素质的农村劳动力流人城镇，从事农业生产的以老人、妇女为主;外来优秀人才由于体制机制障碍又难以引进并留在农村，导致农村高素质专业人才非常缺乏，立志服务农业农村农民的新型职业农民少。

土地流转质量不高。由于土地流转大多以租赁用主，近年來大规模土地流转导致租金，上涨过快，流转成本不断增高。在一些平原地区，年土地租金已攀升到700～800元/667m"，有的甚至达到或者超过1000元/667m？。不断攀升的土地租金成为导致土地流转型农业规模经营主体收益下降或者亏损的重要原因。有些新型农业经营主体和土地承包农户双方法律意识淡薄，流转协议不规范，极易产生一些纠纷，给生产经营和农户利益都带来较大风险。土地流转市场发育相对滞后，土地供求双方缺少高效的信息和法律服务，土地流转效率不高。

金融保险难以满足需要。新型农业经营主体在产业化发展过程中所需的修建与改造农业基础设施建设工程、购买农机农资、土地流转租金、支付雇佣工人工资等资金日益增加，越来越需要金融信贷支持。然而，大多数新型农业经营主体面临着融资难和融资贵的现实情况，为农服务金融机构少，农村商业银行与农村信用社缺少相配套的信贷产品，有效金融供给不足，服务水平和服务能力有待提升。另一方面，新型农业经营主体缺少有效的抵（质）押物，普遍存在抵押和担保权能不足问题;同时其财务管理不规范、财务收支不明晰等问题也影响了金融机构对贷款客户的要求。据调查，在受访的新型经营主体中，分别有18.87%的家庭农场1大户，26.40%的合作社和68.49%的龙头企业存在经营资金缺口，经营资金缺乏、融资困难成为制约新型农业经营主体发展的突出问题。与传统小农户相比，专业化、规模化、市场化的新型农业经营主体生产要素投人更多、经营规模更大，产业链环节把控更难，农业风险的关联度更强，所面临自然灾害风险、市场价格波动风险和质量安全风险更为集中，风险发生造成的损失更高。因此，新型农业经营主体有着更强烈的风险管理和保险需求。但无论是政策性保险还是商业保险，在服务新型农业经营主体方面都有着非常明显的不足。农业保险险种较少，粮食作物之外的果蔬、水产、畜禽等特色种植养殖产品还未被保险覆盖;多数农业政策保险只保成本不保收益，保额偏低;保险理赔程序复杂、手续烦琐，灾后赔付难度大，新型农业经营主体在遭遇大规模自然灾害和市场风险时常常会陷人困境。

2.4基础设施和公共服务存在短板

新型农业经营主体植根于农村，其发展必然受到农村基础设施和公共服务因素的影响。近年来，农村地区交通、通讯等基础设施发展较快，公共服务水平不断提升，但仍存在不少短板。乡村公路等级低、物流基础设施薄弱，农产品的加工、储藏、烘千、保鲜等设施发展滞后。农村电商人才短缺，一些地区尚未实现快递进村，农产品的网络销售渠道还不通畅。农村优质教育资源供给不足，优秀乡村教师流失严重，义务教育和职业教育有待加强。新型农业经营主体发展还面临较大挑战。

3促进新型农业经营主体高质量发展的对策

3.1完善新型农业经营主体扶持政策体系

今年的中央一号文件明确要求重点培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，培育农业产业化联合体，发展富民乡村产业。各级政府要高度重视新型农业经营主体的发展，加强组织领导，制定发展规划和发展目标，将其纳人年度考核范围;优化涉农领域营商环境，加强乡村综治、市场监管、综合执法、便民服务平台建设，为新型农业经营主体创造公平普惠的发展环境。用足好国家各项强农惠农政策，梳理简化适合本地发展的扶持政策，支持新型农业经营主体优先承担政府涉农项目，提供生产技术支持，帮助拓展销售渠道。过学习培训、广播电视、微信新媒体等多种形式，全方位宣传中央和地方“三农”政策和各地的先进典型、先进经验，加强宣传和引导，为新型农业经营主体高质量发展提供政策支持。

3.2促进新型农业经营主体提质增效

加强科学管理。启动家庭农场培育计划，展农民合作社规范提升行动，深入推进示范合作社建设。建立有效的新型农业经营主体准入和退出机制，引导农户通过土地流转稳步扩大经营规模，引进利用新技术，开拓产品市场，推动其向专业大户、家庭农场和专业合作社方向发展。健全新型农业经营主体内部科学决策、民主监督、财务管理等制度，不断提升管理水平。组织财政、农业、市场、税务等部门对已注册的新型农业经营主体进行定期检查，实行动态管理，对依照标准考核不合格的实行清理和淘汰。

引导规范化发展。推进新型农业经营主体实行标准化生产、经营和销售，建立起覆盖全产业链的农业标准体系和农产品质量安全追溯体系，提升农产品质量安全水平。培育整合品牌资源，鼓励新型农业经营主体建设一批竞争力较强、知名度较高的特色农业品牌和区域公用品牌，积极引导开展“三品一标”质量认证工作，提升品牌意识和价值。促进农村一二三产业融合发展，逐步延伸产业链、优化供应链、提升价值链，增强市场竞争力。

健全利益联结机制。鼓励新型农业经营主体推广与农户的订单生产、土地托管、股份合作等新型经营方式，围绕农业生产各环节开展技术指导、农资供应、统防统治、农机作业、烘干收储、市场营销等社会化服务，进一步增强新型农业经营主体的辐射带动效应，带动农户共同分享发展成果。

3.3深化农村土地和金融改革

有序推进土地流转。坚持农村土地承包关系稳定并长久不变，落实承包土地“三权”分置改革，在保护好土地集体所有权、稳定农户承包权的基础上，放活土地的经营权，按照依法、自愿、有偿的原则，发展多种形式适度规模经营。建立土地经营权流转交易平台和市场体系，完善经营权价值评估标准和供求信息服务，规范土地流转程序，及时处理土地流转纠纷，确保土地流转规范有序进行，切实保障土地流转交易双方权益。

破解融资难题。建立金融机构服务“三农”的激励约束机制，运用差别化准备金率和差异化监管等政策推动农村商业银行农村合作银行、农村信用社等涉农金融机构在村镇建设服务网点，更好服务新型农业经营主体。建立新型农业经营主体的信用评价体系，规范开展信用评定工作，提升其征信水平。发挥全国农业信贷担保体系作用，做大面向新型农业经营主体的担保业务。扩大贷款抵押物范围，探索温室大棚、养殖圈舍、大型农机、土地经营权等抵押融资，切实加大信贷支持。积柩导和鼓励工商资本创办或人股新型农业经营主体，拓宽融资渠道。

推进农业保险扩面增品提标。扩大政策性农业保险的覆盖面，引导商业保险机构开展农业保险业务，支持新型农业经营主体开展农业互助合作保险，充分发挥政府和市场两方面的作用。开发满足新型农业经营主体需要的新型保险产品，开展粮食作物完全成本保险和收人保险，采取以奖代补方式支持地方开展特色农产品保险，扩大农业大灾保险和'保险+期货”试点，推广适用于农业设施、农资农机、畜禽水产养殖等方面的保险业务。完善灾害损失评估机制，简化定损、理赔等程序和手续，确保受灾新型农业经营主体及时足额得到赔付，降低农业经营风险。

3.4加快补齐农村基础设施和公共服务短板

加大农村基础设施建设力度。推动“四好农村路”示范创建提质扩面，改善农村交通基础条件，合理规范农村公路建设标准，完善农村物流服务体系。加快农村电网和农田水利设施改造，提高农村用电保障、农田用水效率和防洪排涝标准。加大仓储运输、冷藏保鲜、农产品批发市场等生產辅助设施建设。推进“互联网+农业”发展，加快物联网、大数据、人工智能、第五代移动通信网络、智慧气象等现代信息技术在农业领域的广泛应用，实现农业生产的智能化、农产品销售的电商化、农业管理的高效化和农业服务的信息化，为加快新型农业经营主体信息化发展创造条件。

大力培养新型职业农民。完善乡村创新创业支持服务体系，鼓励更多的返乡农民工、大中专毕业生、复员退役军人、农业科技人员、企业家等到农村干事创业，为新型农业经营主体发展提供人才支撑。加强农村基础教育，努力改善办学条件，提高乡村教师待遇，提升教学质量。整合涉农高校和职业院校、农业广播学校、地方党校、农民夜校等各类教育资源，采取理论和现场教学协同、线上线下结合等多种形式，开展农业政策法规、农业科技、经营管理、网络技术、污染防治等方面的培训，提升新型农业经营主体整体素质，培养一大批懂农业、爱农村、爱农民的高素质的新型职业农民队伍。

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