完善地方立法机制提高立法质量和效率

魏芙蓉

党的十九届四中全会指出：“完善立法体制机制。坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率。”这是新时代加强立法工作总的指导原则，在地方立法工作中必须认真加以落实。

科学完备的立法机制是立法质量和效率的保障。长期以来，我省立法机关依照《立法法》的规定和地方立法的实际需要，不断加强立法机制建设，一些立法机关出台了制定地方性法规或规章的程序制度。这些制度对规范立法活动，保证立法质量和效率发挥了重要作用。但是，地方立法机制建设与新时代面临的立法任务和要求相比还存在诸多不足。有的立法程序制度操作性、针对性不强，导致公众参与、专家论证等程序没有发挥应有作用;法规、规章的评估、清理工作缺少规范，影响法制统一等。这些问题都需要通过建立完善立法机制加以解决。

完善党对立法工作的领导机制。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的基本经验。党的领导是加强民主法治建设、做好立法工作的根本保证。地方立法机关在制定立法规划和年度立法计划时应当征得地方党委同意。地方党委提出的立法项目建议，应当依法组织实施。通过立法的途径，把经过实践证明正确的、需要长期坚持的党的路线、方针、政策制度化、规范化、程序化，把党的主张变为国家意志。地方进行的自主性、先行性立法，或社会稳定风险较大的立法，或立法机关认为必要的立法事项，应通过一定的程序向地方党委请示，把党对立法工作的领导通过制度化的途径加以落实。

完善公众参与机制。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”因此，人民群众不应该是法律、法规的被动接受者，而应该是立法的积极参与者，通过立法机制的完善，扩大公众对地方立法活动的参与，并取得实效。要赋予公众立法项目建议权。在制定立法计划时要充分发扬民主，把人民群众普遍关心的立法事项列入计划，而不能只是单方面地听取行政执法部门的意见。要建立多元参与的法规、规章草案起草模式。法规、规章草案的起草工作可以由没有利益羁绊的国家机关主持，或委托高等院校、科研院所、中介机构的专家或实务工作者进行。要增加立法工作的透明度。按照法规、规章草案公布是普遍要求、不公布是例外的原则，确定可以不公布的情形。同时，对应当公布的法规、规章草案，要在当地公众关注度高的媒体上公布。要通过多种途径听取公众意见。应当对走访座谈、个别征求意见、受理书信或网络建议、民意调查、召开听证会等途径明确操作规范，以提高征求意见活动的科学性和有效性。要注意发挥社会团体在地方立法中的作用。社会团体参与立法活动相对于散在的个体来说，在知识结构、情况掌握、意见表达等各个方面具有很大优势，由其参与立法活动，有利于准确表达本群体的意见，有利于增加表达意见的理性，也有利于立法机关进行意见整合处理。要对公众意见的处理情况给予反馈，以增强公众参与立法活动的实效。此外，还可以探索吸收公民列席地方立法机关的立法审议或讨论会议，从而提高立法工作的透明度，更好地接受人民群众的监督。

完善专家咨询机制。发挥专家、学者在地方立法中的咨询作用，对保证立法质量、解决立法中的专业技术问题，促进立法决策的科学化具有重要作用。因此，地方立法机关应当普遍建立专家咨询论证制度，通过报名、推荐和审核等程序聘请域内外符合条件的專家、学者或有实践经验的专业人员组成咨询机构，为立法提供咨询服务。为专家提供咨询创造条件。负责联系立法专家咨询论证的机构应当通过参加会议、阅读文件、参与调研、提供相关立法背景资料等途径、尽最大可能为立法咨询论证专家了解情况创造必要条件，使他们在知情的前提下参与论证。立法专家论证应以召开论证会为主，让各种意见在会上能够得到充分展示。鼓励专家发表同法规、规章草案不同的意见，从而使立法机关做到兼听则明。建立专家咨询论证的责任机制。为避免个别专家曲意迎奉或不负责任，应当按照权力与责任一致的原则，对专家的咨询论证工作建立约束机制。参与论证的专家必须提交由本人签字的书面论证意见，并对自己的意见负责。定期通报专家参与咨询论证的情况，对咨询论证专家的职业操守、工作质量进行定期考核，考核结果应作为对咨询论证专家续聘或奖惩的依据。增加专家咨询论证的透明度。实践经验表明，专家咨询论证过程的公开是保障专家摆脱外在控制和利益驱使、获得“中立性”角色的核心机制。因此，应当将专家咨询论证意见和立法机关的采纳情况通过适当的方式向社会公开，接受社会监督和公众评论，以增强专家的责任感，也有利于防止立法机关对专家意见随意进行处置。

完善立法机关审议决定机制。地方性法规草案的审议是立法的关键环节。立法审议程序制度是否科学、合理，直接关系到地方人大及其常委会立法权的正确行使和立法质量。对地方性法规草案的提出、审议、表决、公布等作出程序性规定，是完善立法机制的重要环节。根据拟提请审议的法规草案内容，可由有关部门或聘请专家介绍相关信息，让参与审议的人员更多地了解法规草案所涉及领域理论研究成果、上位法的规定及本地的实际情况，便于有针对性地进行审议。法规草案应在会议前发至审议人员手中，给审议人员充分的阅读和研究时间。法规草案在表决前，根据实际需要可以将个别分歧较大的重要条款提请会议单独表决，从而避免对法规草案作总体表决的局限性。完善政府制定规章的决定程序。政府立法应当由政府常务会议或全体会议讨论决定，出席会议的人员应多于应参加会议人员的半数。立法审核部门作立法草案说明应当全面客观，审核机关向会议提交审核报告的内容应当包括审核论证过程中主要分歧意见及协调处理情况。防止做规章草案审核报告的机关对收集的信息进行不当的取舍处理，只向会议报告对通过规章草案有利的信息，对一些不同意见的信息有意屏蔽。会议参加人员均应发表明确的意见，行政首长根据集体讨论的情况有权做出决定。如果行政首长按照多数人意见作出决定，是集体讨论决定的常规状态;如果行政首长作出的决定与多数人的意见不一致，应当说明理由。这样既可以保证集体意见对行政首长决定的影响力，同时又不改变行政机关首长负责制的实质。

完善法规和规章评估、清理机制。对法规、规章定期进行评估、清理是保持法律规范体系内在协调统一、动态完善的重要途径，应当作为一项常态化的工作机制来加以保障。要建立立法后评估制度。对已经出台的法规、规章的合法性、操作性、执行的有效性等进行评估。地方立法机关应把评估结果作为法规、规章修改、废止或改进立法工作的参考依据。要建立法规、规章清理制度。随着经济社会的发展变化和上位法的修改、废止，与其相关的地方性法规、规章必须随之作相应的处理，这样法制的统一才有制度上的保障。

（作者：中共吉林省委党校行政科学研究所所长、教授）

责任编辑/雷   博