长三角高质量一体化背景下区域社会保障法规政策的差异冲突及其协调对策

党的十九大报告中提及区域协调发展战略的开展，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制。2018年 11月5 日，习近平总书记在第一届中国国际进口博览会上宣布，将重视长江三角洲区域一体化发展，同时提升为国家战略。2019年 4月 26日，习近平进一步作出重要指示，上海应该起到领头作用，苏浙皖各扬所长，促进了长三角地区一体化的高质量发展，引导长江地区的经济更好更快的增长，以便国家发展大局的建设。2019年 12月 1日，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。从此，长三角一体化发展开始发展为国家战略。所谓长三角高质量一体化发展，表示在长三角地区内，行政主体清晰的不同区域内，进行经济体制的改革开放政策，将可能阻碍经济的发展的人为因素和流动体制进行清楚，相互之间合作、开放，形成良好的竞争氛围，达到区域经济的快速发展。通过调查发现，目前长三角区域主要存在的社会问题有，不同地區的社会保障法规政策有所差异，这就导致长三角区域人口流动和相关权益保障得不到有效的解决，是阻碍长三角地区实现高质量一体化的一大制度问题，应该采取怎样的措施解决该问题是当前三角社会民生的重要事情。

一、长三角社会保障法规政策的差异冲突现状分析

想要实现长三角区域高质量一体化，劳动力和人才在各省市之间的畅通流动是其中重要的条件之一，到那时因为长三角在社会保障制度体系、养老保险法规、虚帐做实规定、医疗保险制度等方面，在法律法规制度中都存在一定的矛盾，这也对长三角劳动力流动和人才管理方面造成了严重的制度性阻碍。笔者认为，在全球经济和社会发展中，一直倡导应重视法律法规制度，加强国家间的合作，长三角地区因为制度问题导致动力合流动和人才的限制是不符合全球经济发展趋势的，同样对于人力资源的优化配置也是不利的，立法者应该关注到这一问题。

1.    长三角社会保障法规差异冲突对人员流动的影响

长三角各省社会保障法规的不一致对人才和劳动力流动带来的影响有：一是法规本身设置导致的障碍。以杭州为例，要将养老保险关系转入到余杭、萧山二区的条件是必须交满5 年以上的社保。设置参保年限，限制养老关系的转入，有些人会因为参保时间不足而最终无法享受到该地区的养老保险待遇，这就会将大部分排除在享受养老保险之外。因为当地政府重视的自身发展的利益，也是社会保障和劳动的层次不高的体现，实行这样的政策，无论是出于何种理由，目前想要发展长江角区域一体化在是否应当继续实施还有待考虑;第二，在比较了各地政策后，许多劳动者只能主动放弃跨区，甚至是放弃个人利益进行流动，所有对于养老保险金的领取都要求其本人必须是在当地参保的，同时设置了各自的参保年限，如此强硬的规定，定然会导致尚有劳动力但是又快要到了退休年纪的劳动者进行合理流动与人力资源的优化配置，假如劳动者放弃流动，那可能会是劳动者在自我评估后的选择，如果劳动者选择流动，这表明他在流动的同时也将被动的放弃原有的待遇;三是用人单位的经营成本和员工也会遇到人为的不公平。如长三角各地关于单位需上缴的社会保障费用的基数和比例不同、员工试用期长短及待遇等不同也会出现人为因素的不公平。长三角地区法规政策的差异，给区域制度实行增加了难度，使得交易成本提高，对劳动者和经营者来说其流动性都有一定的困难，单看某时期的某地正常并不觉得有问题，但是在整个区域一体化发展目标上，相互间存在一种对抗而不是合作，这会影响区域整体甚至是其他各地经济的发展，长三角高质量一体化的法冶进程受到了阻碍。

2.    长三角社会保障法规差异导致的制度性障碍

不像劳动人事法规对劳动者流动的障碍那么显性，区域社会保障法规政策的差异于劳动者自由流动而言，限制的较为隐蔽，因为它往往多年以后才会将消极后果暴露在劳动者面前，但是改革开放已经多年，最初走向劳动力市场的这批劳动者已经或者很快就要面临养老保险等社会保障问题，可是我们的法规协调制度已经准备好了吗？现实情况是，过低的统筹层次正在使得社会保障法规成为劳动者流动的制度性障碍。

首先是刚性的制度障碍。这源于地方政府制定政策时会以追求本地经济利益为倾向，在社会保障中由于统筹基金部分劳动者无法带走，各地对劳动者的流出比较宽容而对流入则做了诸多限制。其次是柔性的制度体系差异障碍。长期以来，我国的经济改革具有探索性，国家对经济立法及政策的态度是，首先鼓励试点，然后建立法制，这就出现了各地社会保障法规政策的千差万别，一个地方的具体法规在另一个地方可能没有相对应的对接制度，因而也就没有办法合理解决人力资源流动中的公平对接问题。如上海的小城镇社会保障制度，在其他两省就没有相应制度，同样浙江省的低标准社会保障制度在苏沪两地也没有制度接口，这势必会成为影响相关人员流动的制度障碍。

比较三地法规政策的差异冲突，还会发现各地在法规政策制定时往往仅从本地利益、当前利益考虑得较多，有时制度过于刚性，没有为劳动者和其他方面留下选择空间，存在中央的行政法规和地方法规政策存在差异，甚至与上位法发生冲突。

3.    长三角社会保障法规政策差异冲突产生的原因分析

笔者认为，长三角社会保障法规政策存在差异形成原因是多方面的。第一，对地方利益的追求是其根本原因。由于“长三角”并非行政区划上的概念，实质上在长三角内部存在着众多行政区划，它们均有着各自不同的利益，各地出于对当地负责的执政理念，往往从本地利益出发来制定法规政策。第二，地方经济追求个性化发展，导致地方立法的差异性。长三角劳动和社会保障法规政策在各地差异较大还与我国立法和国情有关，经济改革的探索性促使中央和地区先试验再立法的方式，由于经济活动探索的个性化，地方立法也展现出了个性化的特点，出现了“百里不同法”的现象。第三，各地区严格的户籍制度导致人身支出义务和人力资本利益的问题变得突出，降低了社会保障立法的威信力，在这一方面，国家应颁布宏观制度，让各地区的依照地区特点进行细化，社会保障制度作为一种极低统筹层次的制度表现的较为明显，各地法规政策制定的时间、起点、目标等不一致的叠加效应致使从立法框架到具体法规都有较大的差别。第四，国家法律制定的滞后性也是导致各地法规不一致的重要原因。以《劳动合同法》为例，早在这部于2008年 1月 1日生效的法律之前，江苏省、浙江省于2003年，上海市于2002年，宁波市于2000年就分别制定实施了各自的劳动合同条例或办法，这些法规之间的差异自不必说，就是它们与《劳动合同法》之间也有不少冲突，目前均需尽快作相应修改。第五，各地立法的差距还源于各地不同的特点，长三角地区尽管有着相近的经济人文背景，但是也存在诸多不同，如苏南的经济模式和浙北不同、上海的社会结构和江浙也不同，这些不同也会不同程度地反映为法规政策上的差异。

二、长三角区域社会保障法规政策冲突的协调对策

消除长三角社会保障法规差异冲突的消极作用是一个长期的过程，需要建立一个长效协调机制，从立法合作和司法协调两方面入手加以解决。据此，提出以下协调对策：

（一）明确协调原则

第一，对劳动者合法权益进行协调，加强区域资源的合理流动原则。当前所存在的问题是，不同地区间的相关法律规范对劳动者的合理流动进行了限制，此时，需要建立具有针对性的法律措施，保障和扩大劳动者合法利益，帮助解决长三角区域人员的流动问题;第二，社会公平原则，劳动者对所在的城市建设都是奉献了自身了力量的，当前长三角地区在参保年限、身份属性和户籍城市都有很大的限制，导致在流动的人员并不高及时享受到城市发展成果，这种现象的出现是不符合社会和谐公平发展的原则;第三，保障与风险相连原则，如失业险、工伤和医疗都与从业地密不可分，但是另外方面，生育和养老是与户籍地紧密联系的，所以在进行制度的编制时，要将保障地的保障成本考虑进去，以养老关系的转移为例，转移时应当协调好统筹基金的调配;第四，合法原则，称之为长三角，是在经济和地理上的解释，不代表行政和立法实体，在中短期发展来看，长三角是不可能跳跃这个现实的立法体制，所以还是得遵循合法原则。

（二）清理修改长三角现有冲突的法规政策

针对长三角目前的社会保障法规政策间的冲突必须及时的清除。应当马上组织专项工作小组对有冲突的法规进行梳理，对于出现冲突的条款进行逐一整理，尽可能的降低矛盾的出现，缩减立法和执法资源的耗费。同时，针对不同的冲突，区别对待，有序协调，最后达到区域法治高质量统一的要求。

（三）建立长三角法治协调机构

建议形成针对长三角发展的法治协调机构，对其司法协调和立法合等职能进行完善。以下是长三角法治协调机构工作职能：第一，对于因立法冲突而导致的法律矛盾进行协调;第二，制定硬度冲突发生的法律规范，规范的制定主要依据流动人员的工作地和户籍地为连接点，欧盟处理类似冲突的方式可以作为借鉴;第三，不仅要协调好各地区的利益，同时也要适用于长三角区域的长期发展。比如养老保险，流动人员工作地时是一个收入账户，当开会领取养老保行金的时候就转变为了支出账户。在制定冲突规范和制定法规时应将这些因素考虑进去，可以协调各方利益，避免发生冲突。

（四）实施区域协作立法

区域立法冲突的方法可以通过实施区域协作立法来解决。长三角地方政府可以订立联合立法协议，对区域进行统一规划，然后再通过长三角三省一市政府的联合立法，对社会保障制度进行统一规定，避免在区域内出现多地方立法和立法重复的现象。立法协作方式如下：一是针对社会热点、群众的重点和难点设计专项立法，三省一市人大建立联合工作组，制定联合立法，分别进行公式;有些立法项目具有一定的同一性，则由各省市的相关组织进行立法起草，最终的立法结果在各省市共享，结果由各自公布。主要优点是：相互协作，不改变立法的权限。这种立法协方式，有助于减少对立法资源的浪费，并且可以根本上解决长三角地区的立法矛盾，以达到促进长三角社会保障高质量一体化的法治进程。

（五）通过制定“示范法”来统一协调长三角区域法规冲突

建议长三角可尝试制定“示范法”，即通过全国人大、中国立法学研究会、长三角地方人大或地方立法研究会等官方或非官方的组织来拟定不具有法律效力的“示范法”，供长三角各地立法机关采用，形成长三角区域性规则的统一规范。实践证明，这种“示范法”在美國能有效缓解州际之间的法律冲突，促进美国的法制统一，对于区际法律矛盾得到了有效的解决，这一做法和经验也值得长三角借鉴。

参考文献：

（1）   刘志彪《：长三角更高质量一体化发展的三个基本策略问题分析》，载《江苏行政学院学报》2019年第5 期。

（2）   赵红军等：《长三角区域一体化高质量发展调研报告》，载《科学发展》2018年第6 期。（3）叶必丰《：区域协同的行政行为理论资源及其挑战》，载《法学杂志》2017年第3 期。（4）王春业：《区域合作背景下地方联合制定地方性法规初论》，《学习论坛》2012年第6 期。

作者简介：

陈小芳（1980年 4月 -）、女、汉、浙江东阳、研究生、浙江横店影视职业学院、322118、副教授、主要研究方向：食品安全管理、企业社会责任等。写作方向：食品安全管理。