协同治理视角下县域农村公共服务供给研究

向佳

摘要：基于协同治理的理论，聚焦县域农村，提炼出县域农村公共服务供给的基本要素，即农民需求、政府、市场、社会其他多元主体的4个协同主体。从战略层面、结构层面和操作层面分析了协同结构;以建立信任关系、达成思想共识、有效参与和协同能力为协同过程，阐述了县域农村公共服务供给的体系。在此基础上提出了以协同治理为视角的公共服务供给在理念更新和策略选择方面的优化路径。

关键词：协同治理;县域农村;公共服务供给

中图分类号：F326.6         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2020）17-0214-04

Abstract： Based on the theory of collaborative governance， focusing on county rural areas，  the basic elements of county rural public service supply， namely， the four collaborative subjects of farmers' demand， government， market and other multiple subjects of society were extracted. The collaborative structure was analyzed from the strategic level， structural level and operational level;  the county rural public service supply system was expounded with the collaborative process of establishing trust relationship， reaching ideological consensus， effective participation and collaborative ability. On this basis， the optimization path of public service supply from the perspective of collaborative governance in terms of concept updating and strategy selection was put forward.

Key words： collaborative governance; county rural; public service supply

隨着全面深化改革的推进，“三农”问题已成为经济发展新常态下的一个重点问题，与农村经济发展相伴的是日益增长的农村公共服务需求，传统单一的供给机制已经不能满足农村多样化的需要。本研究尝试运用协同治理理论，分析县域农村公共服务供给的基本要素和协同体系，并提出优化路径，以期为农业部门决策提供参考。

1 基本要素：县域农村公共服务供给的协同主体

1.1 以县域农民需求为导向的核心要素

农村居民是县域农村公共服务供给中最直接的受益者和享用者，也是提供县域农村公共服务面向的最大目标群体，农民的实际需求决定着农村公共服务供给的有效性、运作方向以及策略选择，也是政府、市场、企业、非政府组织等其他多元主体发生协同关系，各主体要素协同配合的基础条件。在县域农村公共服务的供给过程中，充分考虑农民多个层面的公共服务需求，并进行精确的测量和统计分析，尽量以满足需求为目标进行公共服务供给政策制定、制度设计等一系列相关的供给协同构建[1]。只有以农民需求为导向，县域公共服务供给才能真正契合农民对于公共服务的期待，真正使农民享用公共服务，从中获得满足和利好，并促进县域农村公共服务供给的协同均衡，对农民的公共环境提升和新农村的协同合作具有重要推动意义。农民对于公共服务合法合理且丰富多样的实际需求是县域农村公共服务供给的核心要素，县域公共服务的协同供给中要紧紧围绕农民需求为中心展开其他行为选择[2]。

1.2 以党和政府政策引领为导向的主导要素

根据公共选择理论，公共服务的属性是公共产品，其消费的非竞争性和受益的非排他性决定了公共服务是由政府公共部门提供的，县级政府在农村公共服务供给中占据着主导地位。县级政府接近于基层，为农村农民提供公共产品和公共服务是政府的职责所在，在当前建设社会主义新农村和“三农”问题的背景下，凡是涉及社会保障与救助、公共文化体育设施、农村道路修建及土地水利工程建设等相关农村发展的公共服务，都应该作为县级政府各部门的工作重点。为满足农民的差异化公共服务需求，构建一个政府、市场、社会、农民个人等多元主体协同的农村公共服务供给系统模式，政府要运用行政权力和手段建立健全各主体准入政策机制和相应的各项制度，积极培育和发展社会力量，监督、鼓励并引导多元主体协同供给[3]。在县域农村公共服务供给的这个大系统中，政府部门的领导是主要的控制力量，主导着整个系统的状态，也引导着其他参与系统中的各要素主体之间的协同关系，政府政策引导因而成为县域农村公共服务供给协同的主导性要素。

1.3 以市场力量有序竞争为导向的基础要素

中国实行社会主义市场经济体制，经过多次尝试和不断改革，目的是完善市场经济体制，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，市场依据价值规律自发调节的机制与政府宏观调控措施在资源配置中是互为补充、相辅相成的两种力量[4]。公共服务是公共资源的一种，由政府提供和配置，而市场则是在政府供给公共服务出现失灵的情况下能够发挥补充作用的主体力量，应在农村公共服务供给中引入竞争机制，市场机制可以在充分发挥竞争作用的基础上提高供给效率，增加供给的多样性。但是市场主体一般是企业以赢利为目的为农民提供公共服务，这一性质决定了市场作为农村公共服务的供给主体之一，能提供的仅是准公共服务和准公共产品，而非纯粹的公共服务。尽管这种提供公共服务的方式存在着竞争性和效率性，政府也可发挥主导作用，引入市场的竞争机制，将基本公共服务以外的准公共服务的供给交给市场中的企业主体，同时必须加强监管，充分利用市场对资源配置的基础性作用，为农民提供更高效更优质的公共服务资源，创新农村公共服务的类型并促使其结构均衡[5]。因此，将市场力量的有序竞争机制引入县域农村公共服务供给中是十分必要的，也是县域农村公共服务协同供给系统的基础要素。

1.4 以社会其他多元主体为导向的协同要素

在当今非营利组织规范化和作用明显的背景下，社会中其他组织如中介组织、农民自发组织、非政府非营利的第三方组织等都在农村公共服务供给中扮演着重要角色。政府和非政府组织是管理公共事务的两大主体，二者所履行的职责都是为了促进社会公共利益最大化。中国政府与非政府组织工作围绕社会公共利益的总体目标是一致的，在公共利益目标和意向上的契合性也是非政府组织协同参与农村公共服务供给的价值基础。非政府组织以其创新能力强、较为灵活等特点，比起政府更易于深入社会基层，贴近群众与农民建立信任关系，可发挥此优势弥补农村公共服务供给的不足，在与政府组织的协同合作中实现资源与优势的互补。非政府组织不以营利为目的，以开展志愿性、公益性的社会活动为主，与市场主体以获得利益的多少为标准不同，非政府组织提供服务的根本目的是促进公共利益和福利的增长，可部分调节市场及政府失灵造成的供给失衡状态，调整农村公共服务供给结构基本均衡，弥补农村公共服务的空缺[6]。因此，由非政府组织、县域农民自发组织等构成的社会其他多元主体在农村公共服务供给中起着不可或缺的补充与辅助作用，也是县域农村公共服务协同供给系统的关键性协同要素。

2 结构与过程：县域农村公共服务供给的协同体系

2.1 协同结构

2.1.1 战略层面协同 战略层面的协同是县域农村公共服务供给协同系统中的宏观层面的协同，主要是指城乡间的协同以及相近区域间的协同。建立县域农村公共服务供给的协同体系是完善農村公共服务体系、统筹城乡与区域间发展重大目标的基础条件。为与国家战略层面协同统一，县级政府需要根据中央政府和地方政府提出的战略目标和政策，根据当地现有公共服务资源的数量和种类以及供需状况，确定适宜当地农村的公共服务供给方案，构建以农民实际需求为导向的，政府、市场和非政府组织等社会多元主体协同供给的农村公共服务系统，这其中也涉及到地域相近的县级政府间在资源、服务供给等方面的协同合作[7]。

2.1.2 结构层面协同 结构层面的协同是指位于县域农村公共服务供给与国家战略协同下的中观层级，即形成多元主体合作关系，进行协同供给的结构机制。这种协同供给机制能够在一定程度上克服由国家单方供给一手包办农村公共服务的传统供给模式的弊端，推动农村公共事务的管理由政府“单中心”向协同“多元化”转变。在供给结构上加以创新，促使农村公共服务供给系统的政府主导、市场机制和社会组织多元主体三方力量进行优势互补，三方交织形成的合力可改善单个主体供给容易导致的问题，保证各主体发挥不同的作用，产生协同配合的效应，改变政府的单一治理结构，形成公共合作治理的协同网络。此结构层面的协同承接了宏观战略与微观操作的协同，是战略协同的实现载体，也是操作协同赖以实施的机制体系。

2.1.3 操作层面协同 在决策制定和结构机制上形成协同供给后，还需要的则是在微观层面具体的操作中要达到协同，即政府部门内部之间的协同。县级政府虽然还未达到省、市级地方政府的错综复杂程度，但其内部的组织结构、职权划分、执行机制等仍然有很多繁复之处，具体在各部门协调合作方面，表现为横向部门之间职责划分不清、相互推诿责任，合作受阻，机制运作不畅;县级政府与纵向下级的乡镇基层政府之间存在较多命令与服从的权威关系，而非合作共治的权威关系，双方因缺乏沟通共识，容易造成执行僵化扭曲、方案设计与实际操作不一致等后果。因此，县域农村公共服务系统中的政府行为如何优化是转变政府职能、加强和完善农村公共服务体系、创新政府治理模式的关键。县级政府内部关于农村公共服务的决策、组织领导、财政投入、技术运用、监管机制在协同运作的驱动下呈现“螺旋式”上升和发展态势，辐射并穿透中观领域即结构协同层，最终实现城乡和区域协同的宏观战略目标。

2.2 协同过程

2.2.1 建立信任关系 协同主体各方中的信任存在广度和深度两个衡量维度，广度是指信任存在的范围，即存在信任关系的参与主体的数量，深度则是指相互信任的程度。如果在一个协同系统中各主体在信任的广度、深度两个维度上都比较高，那么这种理想的信任状态对协同各方实现共同目标有积极的推动作用，也是协同治理得以顺利实施的重要前提。相互信任是实现多元主体协同供给农村公共服务的第一步，各协同主体即政府与其他组织之间要建立信任关系，政府各部门和上下级也要首先建立信任关系，尤其是农民自身要对政府、非政府组织供给有信心。信任关系是建立在参与主体良好沟通的基础之上，特别是面对面谈话，各方直接对话所形成的深度沟通有利于参与主体消除障碍找到合作机会，以及各协同主体在协同过程中所取得的一些阶段性成果在很大程度上是巩固信任关系的利器。

2.2.2 达成思想共识 思想共识指的是协同治理中的协同主体主观层面的思想意识、价值观念达成一致，体现在协同各方要共同制定政策时，应该有一个共同的、一致认同的并清晰的目标作为协同的出发点，确立了共同目标后，后续的治理行为和实践将会紧紧围绕这个目标进行，受共同目标的引领。由县级政府主导的、社会多元主体协同参与的县域农村公共服务供给系统，其根本目的是维护和增加社会公共利益，把农民实际需求作为公共服务供给的导向，以提供优质的公共服务、满足农民多样需求为共同目标，在此共同目标的指导下，协同主体达成合作共治的思想共识，实现协同治理的共同愿景。

2.2.3 有效参与 协同主体在建立了信任关系并达成思想共识的基础上，有效的公众参与是协同治理中最重要的理念和方式，如果政府不是仅仅咨询公众意见作参考，而是能够主动使公众参与到决策中来，效果往往会更好。在县域农村公共服务协同治理过程中，涉及利益的公众可通过制度化的参与渠道，影响农村公共服务供给的种类、数量和方式，提高决策的科学性和民主性，进而促进政策的成功执行以及提供后续执行情况的重要反馈。仅仅将利益相关者纳入治理过程是远远不够的，而是要通过合理的制度设计，保障协同各方主体有效地参与到协同治理中。其中，县级政府的相关部门能主动放弃独自决策的权力并授权鼓励其他多元协同主体对决策施加重大影响对于有效参与的实现至关重要。

2.2.4 协同能力 协同主体和公众想要有效参与，真正实现协同治理，除了要有信任关系、思想共识和制度化保障外，具有相应的协同能力也十分重要，这种协同能力的获得和提升为有效参与奠定基础。县域农村公共服务供给的协同治理过程中，协同治理的各方主体需要通过相互合作和不断提高自身能力来生成新能力或帮助协同组织能力的发展，体现协同“1+1>2”的效果，并最终实现共同的目标。

3 理念与路径：基于协同治理的县域农村公共服务供给优化

3.1 理念更新：需求导向与合作共治

优化县域农村公共服務的供给模式，实现协同治理和统筹发展的目标，首要是摒弃各自为阵的传统行政理念，树立以农民需求为导向和合作共治的多元协同思维。中国共产党以人为本的执政理念、马斯洛需求层次理论中对人从低到高需求的阐述、罗尔斯基于公平的正义论指出机会平等等原则，要求在县域农村公共服的供给系统中，从战略全局出发，从政府大包大揽的惯性思维中跳出来，以满足农民日益增长的公共服务需求为根本导向，基于全体公民享有公共服务时机会均等化的理论思路，树立以人为本和均等服务的观念，促进农村公共服务供给的理念转变和更新[8]。

3.2 路径选择：政府主导下的多元主体协同治理

协同治理理论不仅能在一些经济发达镇跨行政区域治理公共事务方面施展作用，也能运用于县域农村的公共服务供给系统中。在系统科学的协同治理视角下，以准入制度、运作机制、信息技术、监督渠道四大机制整合为优化路径，县域农村公共服务的供给应是由县级政府主导下，社会多元主体参与的协同治理模式。

3.2.1 健全县域农村公共服务供给的准入制度 随着中国农村经济的发展，农村居民对公共服务有了更多、更高质量的需求，在这种需求下，改变县域农村公共服务供给主体参与不规范，各供给主体呈现碎片化的状态，规范供给主体准入、协同参与的任务愈加紧要。首先，要转换县级政府在农村公共服务供给系统中的定位和职能。从命令控制的权威型转换为引导协同的服务型，做到适度放权还权，放权给下级基层政府，还权给社会组织多元主体。其次，依据公共服务实际供需状况，制定县域农村公共服务供给以及生产等多环节的资质标准，对于符合供给标准的企业、社会组织和个人，严格规范对其供给有利的准入机制与价格机制，为各个供给主体的参与提供机会，鼓励多元主体共同参与、协同配合，保持信息与资源相互流通[9]。

3.2.2 建立县域农村公共服务供给的多中心运作机制 县域农村公共服务有序供给关键在于抛开政府单一运作模式，建立一个多中心的协同运作机制。在由政府主导的多元主体协同治理的模式中，政府起统筹、调控的主导作用，这并不意味着由县级政府单中心一手把控，而是形成政府、企业、社会组织及其个人多元主体多中心的合作共治体制。在这种体制下，公共部门、私人部门和第三部门基于法定性规则既相互独立，又相互合作，共同治理社会公共事务，以实现“善治”。通过整合内外资源，信息共享，创造优质环境，搭建吸引企业、社会组织等多元主体力量投资公共服务的平台，达到政府与民间合作，构建国家与社会、政府与市场、政府与农村之间良性互动的多中心协同治理秩序[10]。

3.2.3 整合县域农村公共服务供给的信息技术 在满足农民公共服务需求和适应21世纪现代信息化浪潮的背景下，现代信息网络科技是县域农村公共服务供给的重要技术支撑。构建农村公共服务信息平台，此平台要聚集供给协同主体间的信息共享以及与农民互动的双向功能。一方面，各主体可以依靠双向信息沟通进行更好的供给协调;另一方面，又可以将各供给主体的基本信息、供给流程、最新动态等信息公开发布在网络平台上，加之农民参与决策、意见反馈、评价等，充分发挥信息技术的优势，为县域农村公共服务供给决策、监督、沟通等机制实现高效便捷信息化提供助力。

3.2.4 拓宽县域农村公共服务供给的监督渠道 监督渠道的拓宽是农村公共服务供给系统正常运转的一道必不可少的“防火墙”，县域农村公共服务的协同治理模式要求建立与之相适应的多渠道的协同监督网络，以提高农村公共服务供给的质量和效率。要从制度上保障广大农民群众和社会及媒体纳入监督体系，农民群众作为农村公共服务供给的最终对象，能够从受众的角度更直接地对供给效果进行监督[11]。近年来，大众传媒社会舆论对政府工作监督的影响力日渐凸显，此监督不仅限于政府，全方位针对企业、社会组织等多元供给主体。社会及媒体对农村公共服务各协同供给主体的监督可以使供给程序、内容更加公开透明，但要避免监督主体与供给主体重合或相互勾结。

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