跨区域突发公共事件中横向府际协同之法制探析

周智博

〔摘要〕 跨区域突发公共事件是当代公共危机的新型样态，健全横向府际协同法制是今后治理跨区域突发公共事件的基本路径。当前，我国在治理跨区域突发公共事件过程中存在着应急理念相对薄弱、应急主体相对分散、应急资源相对碎片等问题。其中，根源在于我国横向府际协同应急法制供给的不充分，并主要表现为府际协同组织机制不健全、府际应急协议效力阻滞、府际资源共享机制不畅以及府际利益补偿机制不成熟等几个方面。基于此，我国必须围绕《突发事件应对法》切实加强府际协同应急的法制供给，在立法中赋予地方政府对跨区域应急事务以协同权力，明晰府际协调机构的运行规则;加强缔约过程中的诚实信用与平等协商建设，赋予府际应急协议以法定约束力;完善府际间应急资源的共享模式，建立跨区域的资源协同配置以及应急信息分享机制;尊重府际援助主体的自主性，通过职务协助成本机制以及跨区域应急财政转移支付机制，来保障府际应急援助的主动性和公平性。

〔关键词〕 跨区域突发公共事件;横向府际协同;突发事件应对法;应急协议;应急援助

〔中图分类号〕D922.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2020）05-0074-10

跨区域突发公共事件的应对是一项系统工程，唯有统筹兼顾、协调联动，才能实现应急效果的最大化。在2020年2月3日的中央政治局常委会会议上，习近平总书记[1]指出：“疫情防控要坚持全国一盘棋，各地区各部门必须增强大局意识和全局观念，各项工作都要为打赢疫情防控阻击战提供支持。”横向府际协同作为应急管理的重要保障机制，理应成为今后我国跨区域应急管理体系建设的重要内容。与正常状态下的突发公共事件应对不同，跨区域性的应急管理极具复杂性与不确定性，如何在应急状态下协调好不同政府的应急管辖权，如何在短时间内发挥出信息与资源的集聚效应，又如何保障府际协同在法定的应急秩序内展开等等问题，无一不需要一套健全的府际协同法制体系作为支撑。

当前，众多国家都将府际协同作为应急管理和应急法治的重要战略。美国联邦紧急事务管理局（FEMA）将国家划分为10个应急区，并共同签署了《美国应急管理援助协议》（EMAC）;英国则设立了9个区域性应急事务管理局（ROC），共同应对跨区域突发公共事件[2]。相较而言，当前我国以《突发事件应对法》为核心的应急法律体系并未实现应有的法法制供给，有关跨区域协同应急的组织机制、府际应急协议机制、应急资源共享机制以及应急援助补偿机制等或多或少存在短板，这不但影响了我国对跨区域突发公共事件的治理水平，也为府际协同应急埋下了合法性不足的隐患。对此学界也有所关注，但焦点更多置于政府纵向之间、政府部门之间以及政府与社会之间，对横向间的府际协同，尤其是跨区域状态下的府际联动相对重视不够。比如邱莹等[3]着力探讨纵向行政约束的影响，并主张构建纵向行政约束下的策略选择模型;王林[4]認为突发事件的突然性和复杂性理应需要多部门协同处理;陶鹏[5]则主张有效整合社会资源和社会力量，形成应急管理的最优效果。理论构建是横向府际协同应急的先决条件，唯有加大对跨区域状态下协同应急的理论研究，并将其置于鲜活的实践样本中进行分析，才能赋予横向府际协同以合法、高效的制度供给。

基于此，面对这一丰富意涵的理论命题，本文拟结合本次新冠肺炎疫情中的府际协同应急实践，梳理期间中所暴露的不足，并对其背后的法律机理进行适当反思，在此基础上结合《突发事件应对法》来系统优化横向府际协同的法制体系，从而将跨区域突发公共事件的治理融入法治轨道。

一、 横向府际协同法制是治理跨区域

突发公共事件的核心议题

跨区域突发公共事件是风险社会背景下的一种跨界性公共危机，其区域关联性、要素流动性、资源依赖性等复合型态决定了必须辅之以横向府际之间的协同与合作，而法制保障则是健全府际协同应急机制的关键所在。

（一） 新型样态：跨区域突发公共事件的基本特征

随着风险社会的来临以及区域一体化进程的加快，公共危机业已打破了传统的边界限制，区域关联性、要素流动性、资源依赖性等显著增强，跨区域突发公共事件由此成为应急管理过程中必须要解决的重要议题[6]。与传统突发公共事件不同的是，跨区域突发公共事件在空间维度、时间维度、破坏维度以及关联维度上呈现出明显的跨区域性特征。首先，就空间维度而言，跨区域突发公共事件已经不再局限于一个行政单元，原本边界清晰的公共应急事务开始逐渐地向毗邻地区扩张，区域间的风险要素始终处于一种不断流动的状态之下，本次新冠肺炎疫情期间，无论是国家与国家之间抑或是地区与地区之间都无法摆脱这一宿命，以至于如学者所言，“跨边界传播已经成为现代公共危机的本质特征”[7]。其次，就时间维度而言，受制于风险要素流动以及各地方风险治理能力的不同，跨区域突发公共事件很难具有明确的时间节点，单个行政单元已经无法左右突发公共事件的潜伏期、暴发期以及消逝期，本次新冠肺炎疫情的演化过程充分说明了这一点。再次，就破坏维度而言，跨区域突发公共事件由于具有鲜明的涟漪效应和溢出效应，由此导致公共危机的破坏形态开始由单一型向复合型发展。比如本次新冠肺炎疫情对经济与社会造成的破坏就不仅仅局限于特定领域，而是对不特定领域造成冲击，集人身安全、经济安全、社会安全、生态安全于一体。最后，就关联维度而言，跨区域突发公共事件业已跨越政策边界，打破了此前的职能分割，与每一个治理单元的利益都休戚相关，呈现出整个区域共同的公共产品属性，这种利益关联使得区域的共同体属性得到进一步加强。可见，通过对跨区域突发公共事件的特征进行梳理，我们发现现实的治理需求必须在法制层面得到供给和保障，认识到这一本质特征对于整个危机的治理具有重要意义。

（二） 法制保障：横向府际协同应急的基本路径

所谓横向府际协同应急是指两个或两个以上的行政区，跨越行政区域和组织界限，围绕共同的应急事宜，在组织、政策、资源、信息等方面所建立的合作框架。由于跨区域突发公共事件不仅仅涉及到一个行政单元内的协同与合作，传统上以地域为边界、单元行政主体的危机治理模式在应对跨区域突发公共事件时面临着很强的结构性障碍。期间，唯有建立一套完备的横向府际协同应急法制体系，才能从根本上强化对跨区域突发公共事件的治理能力。具体而言：一方面，健全的法制体系有利于保障应急职权的合法性。跨区域突发公共事件的流动性大多都超越了单元政府的管辖范围，职权的“扩张”需求难免会与现有的法律规范以及政策文件发生冲突，进而使得建立在科层制基础上的传统应急管理模式在处理跨区域突发公共事件时，往往面临着职权合法性上的挑战。在此情况下，通过横向间的府际协同合作可以有效克服因为职权不足所带来的困惑。另一方面，健全的法制体系有利于提升应急机制的联动性。成熟流畅的协同应急机制是治理跨域区域突发公共事件的基本保障。然而相较于临时性的协商讨论，在前期将协同应急的组织职责、合作程序、资源共享以及利益补偿机制等加以法制化，可以最大程度上减少非制度化的政策博弈，进而提升应急的联动性，在最短的时间内提供最优质的应急服务。

总之，应急管理制度化是影响应急管理能力的核心要素，加强横向府际协同的法制供给是今后治理跨区域突发公共事件的基本保障，其可以最大程度上避免因为应急能力不足所带来的挑战，实现1+1>2的更优效果。

二、 我国横向府际协同应急的问题审视

本次新冠肺炎疫情期间，我国在府际协同应急方面取得了较大的成就，有力推动了府际应急的互信、互助与共享。然而，受制于事态紧急、时间仓促、经验不足等因素的影响，本次在协同应急实践中难免暴露出些许短板，并进而影响到了跨区域突发公共事件的治理水平。

（一） 协同应急理念相对薄弱

在风险社会的背景下，理念往往是行动的先导，借助于协同理念的驱动，应急区域内的不同治理单元得以建立基本的信任关系，并在此基础上开展相应的合作事宜。期间，尽管合作理念并不能将风险完全消除，却能够有效地降低合作成本，促使不同的治理单元互信互助，并最终实现正和博弈。然而，面对新冠肺炎疫情这一重大突发公共事件，由于缺乏系统的协同应急法制，部分地方政府或多或少存在“理性经济人”的考量。这具体表现为：一方面，部分地方政府忽视了跨区域突发公共事件的扩散性和复杂性，在自身利益与区域整体利益之间往往偏向前者。在单元治理与多元协同之间往往倾向于独自应对公共危机，并由此导致疫情期间存在一定不愿分享、不愿开放的消极合作观。另一方面，部分地方政府即使具有一定的协同应急理念，但也相对保守和传统，并未树立全方位、全过程的协同应急理念。这使得相关应急合作更多停留在公共危机的应急处置阶段，对于区域内突发公共事件的预警协同和善后修复缺乏足够重视。同时，受制于理念的保守，整个协同应急阶段也多停留在政策宣传、物资援助等初级形式，并未树立多元系统的协同应急观。总之，协同理念的匮乏难免会上升到行为层面，使横向府际协同难以及时有效展开，并最终影响到跨区域突发公共事件的治理水平。

（二） 协同应急主体相对分散

事实证明，跨区域协同应急主体与规范化、制度化运行之间仍存在一定距离。本次新冠肺炎疫情期间，地方一般通过应急座谈会或者联席会议来强化彼此之间的交流与合作。座谈会是一种典型的洽谈与合作形式，其多是由特定部门牵头，围绕临时出现的议题进行紧急性的合作部署。比如，在京津冀三地卫生健康委员会就紧急采用了座谈会这一合作形式。“联席会议”是座谈会的高级形态，一般是为了解决行政辖区间公共治理中的问题，或为了进一步推动政府间区域合作的发展，通过自愿会谈、协商而产生发展起来的一项自组织协调合作机制[8]。如长三角区域协同应急即属于此种类型。但无论是应急座谈会还是联席会议，总体上都较为松散，集中表现在以下两个方面：首先，各地府际协同应急并未打破行政区划的刚性约束。不同辖区的地方政府即使在应急事务上存在交叉地带，但囿于法律上“本行政区域”的空间导向，各地很难获得区域内法定意义上的行政应急管辖权，相关应急合作依然属于“闭合式行政”模式。其次，尽管依托于座谈会和联席会议，各地签署了各种形式的区域应急协议在本次新冠肺炎疫情期间，其多表现为各种形式的府际应急协议，根据缔约主体的数量，可以分为多边府际应急协议和双边府际应急协议两种类型。就多边府际应急协议而言，其更多是以整个区域的名义所发布的一种联防联控文件，就双边府际应急协议而言，其是指区域内的两方政府基于应急需要，以共同名义所出台的一种应急合作契约。，但实践中府际应急协议并不具备直接的强制力和执行力，很难依照协议塑造一个稳定而紧密的协同组织框架。总之，上述松散的协同应急组织与跨界危机的溢出、扩散机理错配，使得整个区域的利益结构呈现出一定的分割状态，为跨区域突发公共事件的有效治理埋下了隐患。

（三） 协同应急资源相对碎片

作为跨区域突发公共事件，本次新冠肺炎疫情的风险流动以及危机外溢的特征，决定了对其治理有赖于资源的互利共享以及互联互通，只有这样才能在最大程度上克服单元治理主体的资源有限性。当下，由于府际之间资源共享法制的缺乏，在跨区域突发公共事件的协同应急过程中，难免呈现出一定的资源碎片化状态。第一，应急信息存在一定壁垒。这主要表现为在新冠肺炎疫情治理过程中，各地区、各部门之间呈现出信息系统彼此独立、信息处理难以关联互助、信息运用不能互换共享的信息堵塞现象。以新冠肺炎疫情期间江苏省健康信息采集系统为例，下辖13个地市在健康信息采集系统上互不兼容，基本呈现出“一市一码”的状态，由此导致彼此之间的健康信息很难实现互联、互通以及互认。第二，应急物资相对分散。目前各类公共危机治理物资分属于不同行政區域的政府和部门，同时由于不同区域间缺乏资源共享与互补机制，使得分散于各地区的物资很难得到有效整合。第三，应急权力碎片。由于上述府际之间的信息共享与资源协同机制欠缺，部分地方政府在政策制定与执行过程中往往各自为政，整个区域内的应急权力很难实现有效地互动与衔接。总之，由于缺乏健全的资源共享机制，跨区域公共危机治理过程常常面临着信息孤岛、资源错位以及政府治理公信力丧失的局面，很难形成统一的应急协同体系。

而且新冠肺炎疫情期间，各地府际协同应急还具有明显的科层制特色，在对口援助方面表现得尤为突出。具体而言，无论是商务部针对武汉物资供应所建立的“保重量、保基本、保市场、保民生”的九省联保联供机制，抑或是国家联防联控机制对19个省份下达的驰援湖北的对口支援模式，都是在中央指令下进行的。尽管依托于科层制能够发挥资源快速配置的优势，但也存在着忽视地方应急主体的主动性以及脱离公平负担原则的不足。

三、 跨区域横向府际协同应急失范的原因反思

实际上，府际协同应急往往是一个国家应急法制的直接反映，疫情期间协同应急机制之所以暴露出上述不足，其根源在于协同应急法制的供给不充分。基于此，我们有必要对相关法律机理进行系统反思，以期从根本上建立一套健全的横向府际协同应急机制。

（一） 府际协同应急的组织机制不健全

《宪法》《地方政府组织法》以及《突发事件应对法》相对而言是与横向府际协同应急最为密切的法律，尽管这些法律对地方政府的职责与定位进行了详细规定，但相对而言，有关跨区域事务的应急处置职权并非十分明确。

1.跨区域应急事务的管辖权不清

行政区划是地方政府权力配置与划分的基本依据，在行政区划的主导下，地方政府享有对本行政区内公共事务的垄断管理权，是一种典型闭合式治理模式[9]。跨区域突发公共事件由于分属不同的行政区域，自然需要协调好安全跨界性与职权有限性之间的矛盾。然而《宪法》和《地方政府组织法》对地方政府权力的配置始终局限于“本行政区内”，《突发事件应对法》也更多强调“属地管理”的应急管理模式。由此，对于不在本行政区域内的跨区域性突发公共事件，确定性的行政区划与不确定性的应急事务之间难免存在一定张力，地方政府在“管与不管”之间不时会陷入两难的尴尬境地。这种管辖权上的混沌状态难免会切割区域内整体的利益格局，并间接诱发区域内应急政策冗杂、步调不一以及权责推诿等问题。

2.区域间的综合协调应急机制缺乏

当前，我国法律更倾向于对纵向府际关系进行规定，对于横向府际关系，如地区之间的合作、竞争、纠纷等规定略显不足，这在跨区域突发公共事件的处置上尤为明显。尽管《突发事件应对法》第4条将“综合协调”作为我国应急管理体制的重要指导思想，但根据体系解释《突发事件应对法》第8条规定：“协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作。”第63条规定：“（五）不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的。” 可见，根据体系解释，上述两款所指的协调更多是在纵向之间。，这种“协调”更多被局限于本行政区域之内以或上下级政府之间，而并非指涉不同行政区域之间以及同级政府之间的协调。同时，尽管本法第4条蕴含着横向协调的理念，然而这种区域间的应急协调也难免被本款中的分类、分级和属地管理所瓦解。截止目前，由于缺乏法律层面的制度支撑，地区之间的协同应急更多是以临时性的座谈会或者联席会议为主，作为一种非正式的协调机制，其不时面临着权威性和稳定性不足的隐患。

3.应急能力的差序格局未被重视

长期以来，我国法律对于地方政府的权责安排始终一视同仁，即立法者坚定的认为同一层级的地方政府有着相同的公共管理任务和危机治理能力。基于宪法平等原则的考量，作为同一层级的地方政府，其理应拥有相同的行政管理职权，问题是各地在经济发展、人口数量、自然环境和资源禀赋等方面并非同符合契，这些差异或多或少会反映到应急能力这一层面。从这一角度出发，《突发事件应对法》中“一视同仁”的立法安排和设计也并非完全科学，尤其是当不同地方的应急能力差距到达一定程度时，横向间的府际协同应急很难有效展开。

（二） 府际应急协议的效力实现存在难度

府际应急协议作为横向府际协同应急的基本形式，其效力实现至关重要。然而，由于府际应急协议并无法定的规范效力，加之缺乏诉讼机制的积极引入，使得府际应急协议的效力实现始终存在一定难度。

1.府际应急协议缺乏法定的规范效力

府际应急协议作为行政协议的一种，其是否拥有法定的规范效力直接影响到我国对跨区域突发公共事件的治理水平。当前，在我国“一元两级多层次”的立法格局下，并不包含府际应急协议这一立法类型。我国《立法法》只是赋予了地方政府以规章制定权，而并未明确规定行政协议这一立法类型。然而，囿于地方政府规章制定主体的单一性以及效力范围的有限性，我们很难将这种由复合性主体所制定的，效力范围突破本行政辖区的行政协议定性为地方政府规章。在这种情形下，由于缺乏法定的规范效力，府际应急協议的效力实现便失去了来自《立法法》的强制约束。一项府际应急协议的遵守和落实不仅受缔约主体的诚实守信、平等协商这些主观要素的影响，同时还与缔约主体的经济发展水平，资源分布状况、应急治理能力等硬件要素存在密切关联。如此，在这些要素的综合作用下，缔约主体是否履行以及履行府际应急协议的程度都难免存在不确定性。

2.府际应急协议缺乏司法可诉性

司法可诉性是影响府际应急协议效力实现的另一项关键要素。正如叶必丰[10]所言：“区域合作协议是否具有拘束可能性的关键，就在于它被违反时如何追究责任。”然而，府际应急协议当前并不具备司法可诉的必要条件。我国《行政诉讼法》第1条中虽存在“解决行政争议”的表述，但诉讼受案范围仍局限于“民与官”这对主体，“官与官”之间的行政纠纷始终无法囊括其中。同时，尽管我国《行政诉讼法》第12条将行政协议纳入行政诉讼受案范围，但其受案范围仅仅包含政府特许经营协议以及土地、房屋等征收征用补偿协议，对于府际应急协议有着天然的排斥性。截止目前，我国对府际应急协议的责任追究以及争端解决往往只能寄希望于磋商机制，即由缔约主体或者缔约主体的共同上级机关就相关争议予以讨论和协商。这种内部的争议处理机制，单纯依靠行政权制约行政权，途径过于单一，难以有效达到预期目标[11]，并不能够保障府际应急协议的积极落实。

（三） 府际协同应急的资源共享机制不畅

对于跨区域的府际协同应急而言，利益共享是促进各方积极参与区域应急事务的主要动力源泉，然而《突发事件应对法》关于资源协同配置机制和应急信息共享平台规定的不足，在一定程度上阻滞了府际协同应急的有效展开。

1.缺乏有效的资源协同配置机制

当前，《突发事件应对法》在第26条明确规定“县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。”但本款更多局限于应急救援队伍的组织上，很难辐射到区域间的资源协同配置领域。总体上区域应急资源仍然呈现出分灾种、分地区、分部门的资源供给模式，各地方政府之间并不掌握其他地区的资源储备情况，更不能对区域内的应急资源予以迅速、精准和足量的调配。在这种情况下，基于地方利益牵扯与操作政策缺位，区域之间物资综合性储备的归口协作扩容迹象并不明确[12]。这使得物资产业链、价值链与供应链能力相对偏低，也由此成为新冠肺炎疫情暴发一段时期内部分地方医用防护物资出现短板的重要因素之一。

2.缺乏统一的应急信息共享平台

区域协同应急的利益共享很大程度上是信息的共享，其处理有赖于制度体系内部以及制度体系与其他主体之间包容的、有效的沟通[13]。当前，应急信息碎片化主要是信息共享平台建设的标准不统一和不协调所致，这种带有地域特色的信息共享平台很难将区域内的应急信息整合到一个信息平台之中，并最终影响了应急信息服务的平衡发展。尽管《突发事件应对法》针对信息的交流合作进行了大量规定，但总体而言相对抽象，对于区域间信息共享平台的建设明显缺乏重视。因此使得在面对跨区域突发公共事件时，很难将区域内的应急信息加以有效整合。具体而言，本法第37条虽然明确规定建立突发事件信息系统，但仅仅限于国务院和地方政府内部之间，跨地区的应急信息系统仍处于空缺状态。

（四） 府际应急援助的成本补偿机制不成熟

当前，府际应急援助在一定程度上脱离公平负担的轨道，主要是由于我国《突发事件应对法》的漏洞所致。这主要表现为：

1.缺乏对援助双方自主性的考量

截止目前，我国大部分应急援助更多表现为中央政府指令，地方政府落实，具有较强的科层制色彩，而这很大程度上都是《突发事件应对法》第60条的集中反映。本款规定：“上一级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导，组织其他地区提供资金、物资和人力支援。”此时，中央往往根据灾害等级、资源禀赋以及经济水平来确定对口援助单位，有关援助的主体、对象、数额以及形式等常常由中央或者上级机关决定，并以“指标”的形式表现出来，援助地政府既不能选择是否参加援助，也不能选择援助哪一个地区[14]。在这种科层制的压力驱动下，援助方为了在绩效考核中获取优势地位，往往会选择参与到“竞赛式”的对口援助过程中，而忽视了自身的供应条件以及地方共同体的民主意志。可见，这种援助模式虽然能够在短时间内发挥出资源互补和资源集聚的效应，但由于缺乏对援助行为的公平性和自愿性进行考量，不仅压抑了援助方的自主性，而且也有违公平负担的原则，从长远看，并不利于府际应急援助的持久和稳定。

2.缺乏职务协助的成本支付机制

目前，我国并未对职务协助的成本支付机制进行规定。《突发事件应对法》第52条赋予了地方政府在必要时请求其他地方政府提供人力、物力、财力或者技术支援的权利，但并未对援助行为的成本支付机制进行规定。所以在具体实践中，援助行为往往是道义上的无偿援助，即援助方在提供支援之后，受援地政府并不需要反过来向支援地政府支付必要的对价。问题在于，应急支援往往依托于地方财政的支持，其实际上就是将支援地纳税人的财产无偿地转移给受援地使用[15]，这种横向间无偿的财政转移支付行为明显缺乏《预算法》的依据。因此，这种无偿的援助行为很可能会额外加大支援地政府的财政负担，并进而使支援行为面临合法性、民主性与公平性缺失的嫌疑。

四、 跨区域横向府际协同应急的法制展望

国家治理是对具备复杂性的地理社会空间进行的系统化、整体化的全局运作[16]。同样，跨区域突发事件中的横向府际协同是一个系统工程，协同应急组织机制、府际应急协议机制、应急资源共享机制以及应急援助补偿机制是这一系统中的重要构成单元。对此，以《突发事件应对法》为核心的相关法律法规理应积极提供制度供给。

（一） 健全跨区域协同应急的组织职责

协同组织职责是横向府际协同的基本保障，唯有建立法定化的组织职责体系，其他府际协同机制才能得到有效展开。

1.立法赋予地方政府对跨区域应急事务以协同权力

地方政府间的协同应急行为从根本上讲属于区域行政行为，是不同行政区域的行政主体协调处理区域公共事务的一种准内部行政行为[17]。事实证明，随着风险社会的来临，府际之间的沟通与协作业已成为履行政府职责，保障公民基本权利的重要组成部分，一味的單元治理已经很难适应应急需要。此时，唯有在立法中赋予地方政府对跨区域应急事务的协同权力，才能打破“本行政区域内”的刚性行政区划限制，发挥应急治理的制度合力。依据职权法定原理，区域性的协同应急行为必须得到来自《宪法》和《地方政府组织法》的认可。对此，美国的《州际应急管理互助协议》（EMAC）就以法律的形式规定了跨州区域应急协作的基本框架[18]，取得了不错的效果。对此，我国可以根据具体国情进行借鉴，通过宪法解释或者地方政府组织法的修改，对“本行政区域内”予以宽泛理解，即当公共事务呈现出跨区域的面貌，严重危害到本地公民的基本权利之时，各个地方政府有权通过府际协同等形式，对区域内的共同应急事务进行协同与合作。当然，此处的“协同权力”理应进行灵活解释，即地方政府有权根据需要在法律框架内灵活确定协同领域、协同方式以及协同程序。

2.立法提前明晰府际协调机构的运行规则

纵观当下协同应急全程，会发现座谈会或者联席会议只扮演了一个临时性的对话场所，导致磋商和会晤流于形式，缺乏制度约束力，其主要原因在于参加联席会议的有关人员缺乏足够的激励或动力[19]。因此，通过相关制度设计，将联席会议的具体运作加以专门化和制度化就显得尤为重要。在此，笔者建议通过全国人大及其常委会的授权，赋予联席会议足够的权威，从而一改之前联席会议松散无力的局面，促使联席会议成为一个专门的立法协同机构。2018年国家机构改革中我国新组建了国家应急管理部，一改此前跨部门的协调管理格局，将国家的应急管理职责和应急管理资源予以高度整合，有力地提升了协同应急的制度合力。然而，这种协同应急机制更多局限于政府部门间协同，对于地区间的府际协同则相对作用有限。因此，考虑到座谈会或者联席会议的松散，当前我国亟需建立法定的区域性应急协调机制。比较稳妥的办法是在《突发事件应对法》中提前设定好综合协调机构的构成单元、启动条件、运作程序以及权限和功能，从而改变座谈会和联席会议无法可依、权威不足的现状。需要注意的是，这并非是对既有机构的简单叠加，而是对应急协同机制的法定化。因为综合协调机构有着严格的启动条件，只有在出现跨区域突发公共事件之时才能成立，其他情况下则处于“休眠”状态。在这种情况下，一旦面临跨区域突发公共事件，不同地方政府就可以依照法律迅速组建临时性的协调机构，就特定应急事宜展开合作。由于这类综合协调机构有着明确的立法授权，其所作出的决定自然也具有强制性，相关单位必须积极履行，否则就需要依法承担责任，这样府际协同应急的权威性和法定性就可以得到充分保障。

3.建立“刚柔并济”的府际协同组织机制

有效的府际协同组织机制需要集刚性的法定协同与柔性的自主协同于一体。刚性的法定协同旨在为协同应急职责与组织程序提供法律依据，促使府际应急在法律的框架内有序进行，从而保障府际协同应急的权威性和稳定性。因此，必须致力于构建统一领导、权责一致、法定高效的国家应急能力体系，对区域内综合协调机构、共同上一级政府以及地方政府本身的协同应急职责加以明确。然而，正如上文言之，由于当前我国各地区在应急能力上呈现出差序格局，过度的整齐划一难免会消解协同应急的制度合力，抑制各方主体的积极性。这就意味着在对相关主体的应急职责加以明晰之后，还必须对不同地方政府的资源禀赋、经济发展水平以及受灾情况进行综合考量。即以经济水平、资源占有、科学技术等作为评估标准，将同一层级的地方政府划分为不同应急能力的地区，并赋予不同地区以不同的应急职责与权限[20]。与此同时，还必须赋予地方适当的自主权限，鼓励地方根据应急的实际情况，对区域性的协调应急机构进行自主的安排和设计。当然，上述方案的实施必须以具备一套科学、系统、可操作的灾害环境和灾害管理能力评估系统为基本前提。

（二） 强化府际应急协议的效力实现

事实证明，府际应急协议已成为我国当前跨区域突发公共事件治理的重要法律制度。它是否具有法律效力，以及具有什么样的法律效力，关系到府际协同应急事务的有效开展。

1.立法保障：赋予府际应急协议以法定性

府际应急协议从属于行政协议或者行政契约这一范畴，随着区域一体化进程的加快，在法律层面赋予府际协议以规范效力已经迫在眉睫。对比域外，已经有包括日本、美国在内的多个国家赋予了府际协议以法定约束力。比如日本《地方自治法》第252条规定：“地方政府可以与另一地方政府签订协议，将一部分事务委托给另一个地方政府处理……地方政府间通过协议设立协议会来处理地方跨区事务，联络、协调和制定跨区域的计划”[21]。因此，考虑到现实的立法需求，我国可在应急领域先行先试，初步赋予府际应急协议以规范效力，待经验成熟之时再适时加以推广。其中，理应在立法中明确行政机关之间为应对跨区域突发公共事件，可以按照合法、平等、自愿与互利的原则缔结府际应急协议，且协议内容对缔约方之间具备法定的约束力。同时，为保障府际应急协议的合法性与正当性，可以设立事前审查制度，即在授权地方政府缔结区域合作协议的同时，规定特定条件下的区域合作协议必须事先得到中央的批准才能产生法律效力[22]。

2.司法保障：赋予府际应急协议以可诉性

德国法上不论行政机关行为的具体形式如何，原则上，所有非宪法性公法争议都在司法审查的范围之内[23]。因此，应当解除对受案范围的严格限定，将府际应急协议纳入到行政诉讼受案范围之中。在此，可以适时建构安全公益诉讼这一类型。行政公益诉讼的功能在于引入司法权来解决行政管理手段和现有行政救济程序在维护公共利益上的不足，实现保护公共利益的最终目的[24]。纵观《行政诉讼法》第25条第4款所列举的四个领域，普遍蕴含着较为浓厚的公共利益色彩。从这一角度出发，府际应急协议既然是为了维护整个区域公共安全而制定的行政协议，其在目的上当然符合行政公益诉讼的基本要求。具体而言，可以围绕安全行政公益诉讼的制度架构，重点明确府际应急协议的案件筛选、起诉标准、提起人资格、审理方式和执行等问题[25]，从而有力强化府际应急协议的履行。

3.执行保障：建立诚实信用与平等协商机制

德国著名法学家拉班德[26]（193）认为“诚实信用原则得支配公法领域，一如其于私法领域;苟无诚实信用原则，则立宪制度将不能实行。”府际应急协议本质上属于行政机关之间的契约，成员方之所以缔结区域应急行政协议正是在诚实信用原则的驱动和支撑下建立的一种信任关系。为此，我们必须将诚实信用这一道德上的宣誓转变为具有约束力的行为规范。在实践中，相互之间的不信任不但影响了成功缔约的可能性，同时也不利于后期协议的如约履行。这就需要区域内的不同缔约主体严格遵照诚实信用的基本原则，营造一个相互信任的合作氛围，强化信任意识，摈弃本位主义、地方保护主义以及各自为政的思想束缚，以提供应急公共产品为合作导向，通过整合不同缔约主体的资源禀赋，确保行政应急协议在意思表示和表示方式上没有瑕疵。

与类似于行政区划边界争议、权限争议等涉及到《宪法》《地方政府组织法》的纯粹公法争议不同，府际应急协议的争议具有一定的契约属性，某种程度上并非属于纯粹的公法问题，而是具有一定的私法特性。在区域行政协议行为中，契约平等意味着地位平等、权利平等和义务平等。契约自由精神也是契约精神的重要内容，契约自由作为私法自治的核心内容，强调契约约束力的根源在于当事人双方的意思或意愿，而不是来自外部力量的干涉[27]。区域平等是区域应急行政协议的内在驱动，因为只有缔约方之间互相认可对方在地方上处于平等位置，其才能够摒弃地域排斥，并积极参与到协同应急事务中来。在区域平等理解的指导下，不同行政区划下的行政应急协议打破了科层制体制下的隶属关系，减少了因为组织法层面来自行政权力的强行干预，更容易激发缔约主体的地方自主权。也正基于此，才更需要在法律上建立一定条件下的强制性平等协商机制来实现优势互补，因为尽管存在上述因素所导致的实际差别，但在治理跨区域突发公共事件的过程中，所有缔约主体的目标都是一致的，都是以解决区域突发公共问题和应急公共服务供给为己任。此时，唯有依托于平等的协商机制，在缔约主体之间建立起相互尊重，互相包容的理念，府际应急协议才能得到缔约主体的主动认可和遵守。

（三） 完善府际协同应急的资源共享机制

完善府际协同应急的资源共享機制需要我们突破地理界限，整合宏观调控与微观灵活，提升区域联动能力，消弭流动社会对危机的扩大，增强制度信任[28]。具体而言：

1.建立跨区域的资源协同配置机制

美国《州际应急管理互助协议》作为区域协同应急的基本法，其明确要求区域协同主体必须建立相应的资源共享数据库，用以对本区域内的应急物资、专业救援队伍以及救援装备等予以统一调配[29]。同样，为了实现资源的有效共享，我国《突发事件应对法》也理应强化区域整体应急的规划和协调能力，在统一标准化的资源管理模式下构建一个区域性的应急资源储备体系。如此，依托于这一资源储备体系，区域内各方政府就可以更加精准的掌握区域内应急资源的数量和分布情况，根据应急需求实时补充和调配，从而实现区域储备的优势互补和一站式流动。与此同时，为了强化应急资源协同配置的权威性和法定性，《突发事件应对法》还应当对应急区域内各方应急单位的资源协同权利义务加以明晰，即明确为保障对跨区域突发公共事件的有效治理，相互之间有义务进行必要的应急资源配置，对于不履行或者消极履行资源协同配置义务的行政主体则需要承担相应的法律责任。

2.完善跨区域的应急信息共享机制

鉴于当前碎片化的信息分布格局，《突发事件应对法》必须及时疏通区域内应急信息沟通和共享的渠道，建立起以“信息共享”为枢纽的跨界信息联动机制。一方面，从法律关系层面构建信息协同共享的权利义务框架，厘清协同视角下应急数据产生主体、应急数据管理主体以及应急数据使用主体之间的权利义务。其中，应以应急数据管理主体为枢纽，协同各个地方政府、公安、消防、医疗机构和企业等单位，有效打破传统各自为政的应急管理格局[30]。另一方面，从网络技术层面构建信息协同共享的专业化平台。由区域应急协调组织牵头，将“互联网+大数据”技术引入到信息平台的建设中，制定统一信息的技术标准和运行细则，建立协同化的信息共享平台和应急数据库，以保证不同区域的府际应急单位可进行一站式的输入和检索，彻底打破区域之间“信息孤岛”的藩篱。

（四） 建立府际应急援助的成本补偿机制

應急能力的差序格局决定了府际应急支援的必要性，根据公平负担原则的要求，这种支援必须建立在公平自愿的基础之上，唯有依托于健全的成本补偿机制，府际应急援助的公平性才能得到有效维护。

1.完善中央对府际援助的调控

科层制下的压力型援助模式并非长久之计，《突发事件应对法》理应将上级政府的角色定位在充当引导者和倡议者的范围内，具体援助事宜应交由援助双方自行决定。具体而言，援助方和被援助方之间应该按照平等自愿、互惠互利的原则签订专门的援助协议，并就援助的情形、援助的标准以及援助的程序进行商讨。这种援助协议由于建立在公平自愿的基础之上，因此可以在最大程度上调动应急援助主体的积极性。除此之外，由于缺乏来自科层制的压力，援助方就可以根据自身在经济、技术、人力和资源方面的特色予以针对性援助，从而切实提高援助的绩效性，实现应急互助的高效、自主和灵活。同时，双方还可以依托于互助协议，就回报方式进行提前商讨，改变一味的单方付出模式，以此保障援助方自身的长远利益，并确保府际援助的公平性和持续性。

2.新增职务协助成本制度

府际援助行为并非无源之水，其始终建基于相应的财政负担之上。因此，为确保府际援助行为的成本得到补偿，必须辅之以健全的职务协助成本支付制度。例如在德国，区域之间的成本补偿机制主要表现为职务协助机制。具体而言，《联邦德国行政程序法》第8条第1项[31]规定：“请求协助机关不需要向被请求机关支付行政规费。但如具体个案的垫款超过50马克，则可要求请求协助机关偿还。相互间提供职务协助的，无需偿还垫款。”这就意味着除却相互之间的援助行为，单方的职务协助往往是需要进行成本负担的，如此才能最大程度上降低援助方的损失。考虑到我国府际应急援助行为单纯的道德性和无偿性，我国《突发事件应对法》也应该适时将职务协助成本机制加以引入，即在现有52条的基础上，新增“除双方相互之间的援助外，如一方应急援助超过一定金额，在应急结束之后，可要求协助地方政府予以偿还。”以此促使应急援助行为符合公平负担的基本要求。

3.建立区域性的应急财政转移支付机制

区域性的应急财政转移支付机制有利于实现社会公平、提高资源配置效率。当前，我国《预算法》仅仅规定了纵向之间的财政转移支付，对于区域之间横向的财政转移支付并未作出规定。随着跨区域协同应急机制的不断演化，在《预算法》中建立横向的财政转移支付体制已是势在必行。对此，横向财政转移支付应从公平负担的理念出发，遵循谁受益、谁付费，“责、权、利对等”的原则，依托于区域间的协商机制，科学测算出需要资金补偿地区所需的额度，实施专项财政预算列支，从而最大程度上调动应急主体的积极性。同时，为避免在协商过程中各方主体博弈所带来的不确定性，未来应制定区域间应急财政转移支付方面的法律法规，专门就横向财政转移支付的对象、方式、标准等加以规范，从而将区域性的应急财政转移支付机制纳入法治轨道。需要说明的是，根据预算民主性原则和预算完整性原则的要求，地方政府的应急性财政转移支付必须获得具有预算批准权的同级人大或其常委会的同意，以此保障财政转移支付行为的合法性与正当性。

五、 结 语

在风险社会背景下，跨区域突发公共事件业已成为国家应急管理体系的重要课题。健全横向府际协同法制是发挥资源集聚效应，加强应急制度合力的关键举措，更是国家治理体系和治理能力现代化的重要表达。在应急法治的现实诉求以及依法治国的背景下，我国必须围绕以《突发事件应对法》为核心的应急法律体系进行制度供给，对协同应急组织机制、府际应急协议机制、应急资源共享机制以及应急援助补偿机制进行针对性地完善，以期将横向府际协同尽快融入法治轨道。当然，横向府际协同只是治理跨区域突发公共事件的一环，与此同时，纵向府际之间、国家与社会之间的协同与合作也十分重要。为此，今后我国应努力构建政府之间、政社之间的网络化协同治理机制，从而最终形成一个融政府、市场和社会于一体的、多元化的应急合作系统。

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（责任编辑：夏 雪）