垃圾焚烧发电项目区域统筹存在问题与对策探讨

唐飞 唐慧云 刘新军 许欢

摘要：当下是共享经济、循环经济时代，实现生活垃圾焚烧发电设施共建共享可以有效地减少投资和运行成本，减轻政府的财政负担。本文以永州东部生活垃圾焚烧发电厂项目为例，对生活垃圾焚烧发电厂项目区域统筹中长期面临的如运作方式、厂址选择、工程建设规模、论证程序等问题作初步的探讨和分析，总结相关工作经验。

Abstract： Present time is sharing economy time and recycling economy time， construction and sharing of domestic waste incineration power generation facilities can effectively reduce capital， operation cast and fiscal burden of government. Taking the eastern Yongzhou domestic waste incineration power plant project as an example， this paper makes a preliminary discussion and analysis on the long-term problems faced by the regional coordination of domestic waste incineration power plant project， such as operation mode， site selection， engineering construction scale， argumentation procedure， etc.， and sums up experience about related work.

关键词：生活垃圾焚烧发电厂;区域统筹;运作方式;厂址选择;工程建设规模;论证程序

Key words： domestic waste incineration power plant;regional coordination;operation mode;site selection;engineering construction scale;argumentation procedure

中图分类号：X799.3                                      文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）30-0042-04

0  引言

生態环境部发布的《2018年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示，2017年，202个大、中城市生活垃圾产生量为20194.4万吨，处置量为20084.3万吨，处置率达99.5%[1]。在生活垃圾处理方式上，我国目前仍以填埋为主。但填埋处理存在土地占用面积大、二次污染等问题，在人口密度大的地区特别是东部经济发达省份，填埋处理方式已遇到瓶颈，垃圾焚烧发电减量化、资源化和无害化的优势日益凸显[2-3]。截至2017年底，全国28个省（区、市）投产垃圾焚烧发电项目339个，并网装机容量725万千瓦，约占生物质发电总装机的49%，年上网电量375亿千瓦时，年垃圾处理量约10118万吨[4-5]。“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划提出，到2020年，生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理能力的比例达到50%，直辖市、计划单列市和省会城市（建成区）生活垃圾无害化处理率达到100%;其他设市城市生活垃圾无害化处理率达到95%以上（新疆、西藏除外）。垃圾焚烧发电项目存在规模效应，项目规模越小，建设运营成本越高，国家不鼓励建设处理规模小于300吨/日的焚烧设施，单独县域城乡垃圾量少于300吨/日时，均需以毗邻县为服务对象，实施共建共享[6-7]。

当前国内毗邻县以区域统筹模式共建共享生活垃圾焚烧发电厂项目仍处于实践探索阶段，项目存在“推进慢、落地难”问题，关键在于可借鉴模式少、协调难度大。本文以永州东部生活垃圾焚烧发电厂项目为例，综合分析项目运作方式、厂址选择、工程建设规模、论证程序等前期工作中面临的问题，总结几点经验。

1  项目概况

1.1 项目背景

根据宁远县、新田县及蓝山县环卫部门提供的相关统计数据，永州东部宁远、蓝山、新田三县2017年垃圾收运量均少于300吨/日，且新田、蓝山两县垃圾量中长期内不足以单独建设生活垃圾焚烧发电厂。湘建城〔2018〕59号文件要求“2018年至2020年，各市州采取城乡统筹、区域统筹的方式，新建、扩建一批生活垃圾焚烧发电处理设施，统筹处理城乡生活垃圾[8]”。鉴于永州东部宁远、蓝山、新田三县垃圾量偏少且互为毗邻，根据“城乡统筹、区域统筹”的原则，启动永州东部生活垃圾焚烧发电厂项目，由东部三县共建共享，负责处理三县的城乡生活垃圾，实现生活垃圾处理无害化、减量化、资源化，促进三县的经济、社会、环境可持续发展。

1.2 项目选址

永州东部生活垃圾焚烧发电厂项目选址在宁远县桐山街道喜仔窝原生活垃圾卫生填埋场内，位于宁远县西北部，紧邻省道S236，距离宁远县城约9公里，距离新田县城约57公里，距离蓝山县城约48公里，厂址地块为生活垃圾卫生填埋场远期预留用地，已征用，现状为荒地。厂址位置及周边关系见图1、图2。

1.3 项目规模及工艺

永州东部生活垃圾焚烧发电厂项目近期建设规模为600吨/日，远期预留300吨/日的焚烧规模发展用地，远期具体规模根据永州市东部区域实际发展状况及永州市总体规划修编后确定。由表1可知，本项目生活垃圾低位热值平均为5040kJ·kg-1，满足生活垃圾焚烧最低热值的要求。同时，原生生活垃圾入场后会在垃圾贮坑贮存7-10天，贮存过程中垃圾中的水分不断沥出，垃圾热值将有一定程度上升，进炉垃圾热值将超过6000kJ·kg-1，可见永州东部三县生活垃圾可燃性能较好，符合直接入炉焚烧条件[9]。本项目选择焚烧发电处理工艺，焚烧炉采用机械炉排炉，近期配置2台300t/d焚烧炉，余热锅炉采用2台中温次高压余热锅炉（6.4MPa，450℃），汽轮机为12MW凝汽式机组1套，发电机为12MW机组一套，焚烧烟气处理系统采用“SNCR+半干法+活性炭吸附+干粉喷射+袋式除尘器”工艺。

2  前期工作面臨的难点及对策分析

2.1 运作方式

因跨行政区域共建共享垃圾焚烧发电处理设施，运作方式是永州东部生活垃圾焚烧发电厂项目前期工作中首要面临的问题，决定着“谁决策、谁统筹协调、谁落实”等组织架构和实施问题。如图3所示，永州东部生活垃圾焚烧发电厂项目采用“市级统筹，宁远建设，新田蓝山配合”的运作方式，以PPP模式实施特许经营，合作限期30年（含建设期2年）。

永州东部生活垃圾焚烧发电厂项目自2018年6月正式启动，仅用半年时间就完成了可研、选址、环评、招投标等所有前期工作，并于2018年底开工建设，这主要得益于科学、高效的运作方式：以市人民政府作为项目决策机构，利于做好顶层设计、统筹组织实施;由市人民政府授权环境卫生行政主管部门市城市管理和综合执法局作为项目的统筹和协调机构，利于协调各方矛盾、统筹推进;由市人民政府授权项目所在地宁远县人民政府作为项目实施主体，代表宁远、新田、蓝山三县负责项目特许经营实施工作，利于决策及时落实、加快项目推进;由宁远县人民政府授权环境卫生行政主管部门县城市管理和综合执法局作为项目实施机构，负责项目的准备、采购、签约、执行及移交等具体工作，利于各项工作的具体组织实施;由宁远县、蓝山县、新田县三县人民政府分别授权各自环境卫生行政主管部门与项目公司签订《垃圾处理服务合同》，利于保障项目PPP合同执行。

2.2 厂址选择

永州东部生活垃圾焚烧发电厂项目与常规市本级或单独县域项目相比，项目选址不仅要考虑各县运输距离、交通、水电、环保等方面因素，群众“邻避效应”更加显著，也是选址落定工作中的最大难点。邻近县域以“区域统筹”模式共建共享生活垃圾焚烧处理设施，当地尤其是周边群众对邻近其他县域生活垃圾集中处置极为敏感，隐藏较大的社会稳定性风险和环保风险。

根据区位条件、服务人口数量及垃圾处理量，永州东部生活垃圾焚烧发电厂项目选址在宁远县境内较为合理。经充分调研和群众参与等多种方式，永州东部生活垃圾焚烧发电厂项目拟选址在宁远县桐山街道喜仔窝原生活垃圾卫生填埋场内。在原生活垃圾卫生填埋场内另建垃圾焚烧发电厂不仅可降低环境污染、节约土地资源、减少环保拆迁，更能最大程度争取群众支持，降低社会稳定风险，符合政策导向。为使选址最终落地，宁远县政府先是坚持科普先行，以广电、互联网、周边社区宣传栏作为平台媒介，加强对社会公众进行垃圾焚烧发电知识的宣传与教育。为了消除公众疑虑，保障公众参与权、知情权和监督权，宁远县人民政府先后组织了7批次共计300余名当地村民代表、媒体及各界社会人士赴成熟的永州市本级生活垃圾焚烧发电项目实地参观考察，使代表们对垃圾焚烧发电项目有了更科学和直观的认识，逐步增加社会群众对垃圾焚烧发电的接受程度。为了最大限度的争取群众的理解和支持以及征求意见，相关政府部门经常到基层调查民意，了解群众的思想变化，主动为群众排忧解难[10]。通过上述措施，有效规避了群众“邻避效应”，项目选址最终落地，同时为项目推进打下了良好的群众基础。

2.3 工程建设规模

工程建设规模是评估生活垃圾焚烧发电项目经济可行性的关键指标，将直接影响社会投资人的响应程度和风险评估。根据《生活垃圾转运站技术规范》（CJJ/T47-2016），生活垃圾清运量预测公式如下：

Qc=nq/1000

式中Qc——服务区垃圾清运量，t/d;

n——服务区内居住人口数;

q——服务区内生活垃圾人均日清运量，kg/d·人。

本项目综合考虑宁远县、新田县及蓝山县生活垃圾收运系统工程服务范围人口数量、人均日清运量及收运率指标等各项因素，对宁远、新田、蓝山三县的生活垃圾清运规模进行预测，以此合理确定永州东部生活垃圾焚烧发电厂项目的工程建设规模[11]。

根据宁远县、新田县及蓝山县近五年统计年鉴常住人口统计数据对三县2020年及2030年人口规模进行预测，三县常住人口增长率和城镇化增长率取近五年平均值，预测结果见表2、表3。

根据预测，宁远、新田、蓝山三县2020年总常住人口为144.15万人，其中城镇人口71.4万人，农村人口72.75万人;至2030年，三县总常住人口为153.32万人，其中城镇人口92.89万人，农村人口60.43万人。

根据宁远县、新田县及蓝山县环卫部门提供的垃圾清运量基础数据，同时参考现场调研资料，宁远县、新田县及蓝山县城镇居民人均生活垃圾清运量按照0.85kg/d·人计算，至2020年垃圾收运率按照90%计算;至2030年城镇居民人均生活垃圾清运量按照0.9kg/d·人计算，垃圾收运率按照100%计算。农村通过分类减量，部分生活垃圾就地处置，结合《农村生活污染控制技术规范》（HJ574-2010），并参考《湖南省农村生活垃圾治理技术导则（试行）》，农村人均生活垃圾日清运量取值0.2kg/d·人[12-13]。

按照《生活垃圾转运站技术规范》（CJJ/T47-2016）所附公式进行计算，宁远、新田、蓝山三县2020年及2030年生活垃圾日清运量预测结果见表4、表5。

根据宁远、新田、蓝山三县生活垃圾清运量预测结果，并综合考虑三县目前垃圾清运量基础数据及城乡生活垃圾分类等因素，确定本项目近期建设规模为600吨/日，并预留300吨/日焚烧规模发展用地，远期具体规模根据永州市东部区域实际发展状况及永州市总体规划修编后确定。

2.4 论证程序

区域统筹模式的生活垃圾焚烧发电PPP项目相关前期工作的论证，包括财政承受能力论证报告、物有所值评价报告的專家论证，实施方案的联审、招标文件和合同审查等，涉及区域内各县及其发改、财政、城管等多个部门和单位，需同步考虑参与各县的意见、论证审批权限及程序。永州东部生活垃圾焚烧发电项目根据项目运作方式，由市城市管理和综合执法局牵头组织宁远、蓝山、新田三县召开多次项目推进会、联审联评会等会议，充分征求和协调统一了宁远、新田、蓝山三县人民政府及相关部门的意见，同时区域内各县按项目需求情况参与论证并出具批复意见，确保了项目前期工作论证的科学性和严谨性及程序的合法性和有效性。经过前期的充分论证，使项目各方建设意识高度统一，目前项目建设有序推进，预计2019年底能完成项目主体工程建设。

3  结论

区域统筹模式共建共享垃圾焚烧发电处理设施不仅能有效解决单独建设造成的规模小、成本高、效益低等缺陷，还能节约土地资源、提高设施使用效率。永州东部生活垃圾焚烧发电厂项目于2018年12月底开工建设，拉开了湖南省首个“区域统筹”模式的生活垃圾焚烧发电厂项目建设的序幕。该项目的快速推进和成功落地表明：

①“市级统筹决策，县级主体实施”的运作方式利于统筹决策、矛盾协调和组织实施，加快项目推进。

②厂址应优先考虑选择在原生活垃圾卫生填埋场内，同时要注重科普宣传和保障公众的参与权、知情权与监督权，并耐心细致的去做群众的思想工作，这样才能要最大程度的规避群众 “邻避效应”。

③应综合考虑统筹区域内的生活垃圾收运系统建设情况、人口数量、人均生活垃圾日清运量及收运率指标等各项因素，科学论证垃圾清运量，合理确定工程建设规模。

④前期论证应充分征求和协调统一各参与方的意见，并召集专家多方论证确保项目的可操作性。

参考文献：

[1]李金惠，刘丽丽，谢懿春.2018年固体废物处理利用行业发展概述及发展展望[J].中国环保产业，2019（4）：5-7，9.

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[3]孔祥成.科学规划生活垃圾焚烧发电项目[J].中国环境报，2019（3）：1-2.

[4]于雄飞.我国城市生活垃圾焚烧发电形势分析及展望[J]. 中国电力企业管理，2018（19）：57-60.

[5]邹春蕾.垃圾焚烧发电清洁化发展是必由之路[J].新能源经贸观察，2018（5）：48-49.

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[7]林智贤.垃圾焚烧发电厂采用区域统筹处理垃圾的研究[J]. 建材与装饰，2014（31）：186-187.

[8]关于进一步加强城镇生活垃圾焚烧处理设施建设的通知[G].湘建城〔2018〕59号.

[9]鲁晓菊，杨迪姚，俊花.太原市生活垃圾热值影响因素研究[J].环境卫生工程，2018（3）：29-32.

[10]骆晓玲.泉州市政府垃圾焚烧发电BOT项目管理研究[D].华侨大学，2018.

[11]CJJ/T47-2016，生活垃圾转运站技术规范[S].

[12]HJ574-2010，农村生活污染控制技术规范[S].

[13]湖南省农村生活垃圾治理技术导则（试行）[G].湘建村〔2016〕71号.

作者简介：唐飞（1989-），男，湖南永州人，硕士研究生，工程师，主要研究方向为废弃物处理与综合利用、环境污染及其防治。