以六元主体协同共治推进武汉市东湖治理的对策

黄涛 张世恒

[摘    要] 基于网络治理理论，政府、企业、新闻媒体、环保组织、公众、科研院校形成了六元主体（ACCEPT）协同共治分析框架。在武汉市东湖治理中，存在政府职能界定不明和社会各“涉湖”主体功能定位不清的问题。基于此，武汉市东湖治理的优化路径是：政府要明确职能，从宏观布局和规划的角度，理顺东湖管理体制，完善东湖环境准入体系，建立东湖生态补偿机制，健全东湖监督执法制度;企业主动践行绿色经营模式;新闻媒体正确引导社会舆论;环保组织需发挥其“政社”间的“桥梁”作用;公众积极维护东湖生态权益;科研院校努力提高湖泊保护成果转化率。

[关键词] 六元主体;网络治理理论;协同共治;东湖治理

[中图分类号] C916;X524  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2020）11-0064-11

党的十九届四中全会提出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这对建设东湖治理共同体、构建东湖治理新格局具有重要启发价值。本文基于网络治理理论，立足东湖环境现状，分析政府职能错位与社会力量薄弱在东湖治理中产生的不良影响，借鉴国内外湖泊治理经验，构建政府（Administration）、企业（Companies）、新闻媒体（Classical & New media）、环保组织（Environmental groups）、公众（Public）、科研院校（Technical support institutes）六元主體协同共治的“接受”（ACCEPT）分析框架。“ACCEPT”取自六元协同主体的英文首字母。其既肯定了各方在湖泊治理中的主体地位，又表明了只有在各协同主体接受（accept）并达成一致的情况下，才能实现治理能力的最大化。基于该分析框架，有助于明确各方主体的职能和作用，优化东湖治理的多元合作网络，探索湖泊治理新模式。

一、六元主体协同共治的分析框架

由于分析角度和对象不同，治理理论研究有着不同的研究途径，主要有“政府管理”的途径、“公民社会”的途径和“合作网络”的途径。其中“合作网络”途径试图在“网络管理”的框架内整合前述两种研究途径。当前学界普遍认同的观点是，合作网络是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门等多个公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程[1]。D. Kettle（1993）在《Public Governance and Private Markets》中认为，“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”[2]。合作网络途径一方面吸收了“政府管理”途径中的核心观点，即高效、法治的政府对有效治理具有重要意义;另一方面，它也继承了“公民社会”路径中的主要观点，将公民、社会组织看作治理的主体，确立多中心的公共行动体系论，将治理看作是各主体间相互依存的管理。与此同时，在合作网络中，政府与其他主体的关系是平等的。各方需要通过民主协商和对话的方式建立伙伴关系，并借助其他主体的资源来实现自身无法实现的治理目标。可见，“合作网络”型治理是政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作、共同管理的过程。

（一）ACCEPT框架的构建

传统的湖泊环境管理多强调政府在湖泊治理中的支配地位，因而常存在政府职能错位和行政效率低效的现象。以“合作网络”为途径进行研究的学者们认为，我们生活在一个相互依存的环境中，没有哪个机构能拥有完备的资源和知识来单独解决所有问题。这意味着，在处理公共事务时，社会各行动主体需要通过交换自有资源，共享知识储备，进行有效的集体行动。因此，合作网络中的参与主体应是多样化的。政府、企业和社会是传统合作网络中的三个基本主体。ACCEPT模型则进一步明确湖泊环境治理的六个协同共治的行动主体，即政府、企业、新闻媒体、环保组织、公众、科研院校。在“ACCEPT”中，政府（Administration）放在首位，表明了政府在湖泊治理中起关键作用;同时，也重视企业、新闻媒体、环保组织、公众、科研院校的主体地位。在这个多中心合作的行动体系中，六元主体通过合作，相互调适目标，共同解决冲突，增进共识，来更好地保护湖泊环境。

（二）ACCEPT框架中的“政社”关系

在湖泊环境保护的过程中，政府与社会各参与主体间的治理关系并非一成不变。人类的社会结构是由简单到复杂的。洛克（John Locke，1956）有这样的观点：自然状态由于缺乏有权威的公共裁判者，常常不可避免地产生争端和侵害，政府呼之欲出[3]。这意味着，在低复杂度的社会结构中，政府是处理包括湖泊治理等公共事务的权威。在“强政府—弱社会”的治理关系中，政府不断强化其权威性和合法性，社会各主体在湖泊治理中的公共权力日益衰弱。随着社会结构逐渐复杂化和环境问题日益严峻，单核心的政府主导模式已不再适应当下湖泊环境保护的需求。ACCEPT模型中认同的是“小而强”政府与“大而广”社会的治理关系。“小而强”要求政府“弱化”政府的管制职能，“强化”服务职能，由过去的“生态管制型政府”向“生态服务型政府”转变。“大而广”社会则在两个层面上确立了社会各主体在湖泊治理中的重要性。一方面在于“大社会”将政府强力干预从湖泊治理中撤出，肯定社会各主体在湖泊治理中均具备相应的功能定位;另一方面在于“广社会”要求在合规合法的范围内，各社会主体都享有湖泊治理与监督的权利，应集结社会合力，提高治理效率。这种政府与社会协作共治的互动模式，不仅符合当下高度组织化和复杂化的社会结构，更推动了政府职能转变和满足社会各方参与湖泊治理的需求。

（三）ACCEPT框架中各主体的作用

ACCEPT模型中将政府放在首位，确立了其湖泊治理的主导地位。在六元协同共治的体系中，政府应更多地扮演掌舵人的角色，通过制定方针战略和政策法规，在宏观上把控湖泊保护事务的发展。因此，政府应强化水污染防治和湖泊环境保护的职能，并在以下四个方面发挥宏观调控的作用：1.建立具备专业性和综合性的湖泊管理体制;2.建立湖泊环境准入体系并制定相应的环境评价标准;3.建立湖泊生态补偿机制，明确湖泊产权管理制度;4.完善湖泊环境监督执法制度，督促各方主体遵守环境法律法规。

ACCEPT模型中也强调社会治理与公众参与的有机结合，集成了多元主体参与的观点，并明晰了各主体方的功能定位和作用：企业是湖泊污染的制造者，应在利用公共资源实现利润的同时，承担起保护湖泊环境、维护公共利益的主要责任;环保组织作为政府与社会之间的桥梁，应做好整合、反馈社会各方对政府的诉求、及时传达和解释政府政策意图的工作;科研院校则应突出其在理论和技术上的优势;公众作为社会共治的重要参与主体，应以监督、反馈意见等方式影响治理决策过程。

二、六元主体协同共治框架下东湖治理的现状、问题及成因

东湖污染及其治理话题出现多年，但成效仍不尽人意。成因固然是多方面的，从多元共治视角出发，当下武汉市“管制型”的湖泊行政难以做到充分尊重各参与主体应当拥有的湖泊事务的管理权和参与权，很大程度上阻碍了各主体明晰自身在治理活动中应具备的职能和作用，合力优势难以发挥，湖泊治理效率较低。

（一）政府：治理职能定位模糊

1. 管理体制不合理

（1）管理主体单一。在管理范围上，政府部门几乎包揽了一切湖泊管理事务;在管理模式上，政府在制定政策、法规时优先考虑全社会整体经济利益，忽视或者牺牲部分社会主体的利益;在管理方法上，政府更多的是运用行政手段，主导湖泊事务的决策。

（2）湖泊治理协调机制不健全。一方面，从事东湖生态保护的相关部门职能界定不清。东湖治理涉及城乡规划、生态环境、农业、城管等众多部门，但目前这些部门的职能界定并不十分完整清晰，导致在东湖治理过程中经常出现多个部门交叉管理的现象。另一方面，在日常管理中各職能部门缺乏必要的信息交流和沟通，实时水情监控和污染物指标、执法问责情况以及沿湖建设项目“三同时”执行情况等重要湖泊治理信息不能够及时共享。湖泊保护部门往往在污染问题出现或相关违法违规行为被曝光后才进行“事后”协同执法，“事前”协调防控机制难以发挥作用。

（3）湖泊综合政策法规体系缺失。武汉市政府根据管辖区域内湖泊特点和湖泊治理现状制定了《武汉市湖泊保护条例》《武汉市湖泊整治管理办法》等湖泊管理政策，并专门制定了《武汉东湖风景名胜区管理条例》《武汉市东湖水域保护办法》《武汉市湿地自然保护区条例》等系列保护东湖的政策。从整体上来看，武汉市湖泊治理的相关法规条例原则性较强，操作性较弱。没有兼具专业性和综合性的湖泊治理法规体系支撑，政府对东湖乃至全市湖泊的协调管理权难以有效实现。较大的监督、执法、问责的自由裁量空间降低了法规权威性，存在着“按需落实”“按人执法”的现象。

（4）东湖环境准入体系不完善。一方面，针对东湖湖域及湖泊污染物的相关指标缺乏确立依据。缺乏专门针对东湖湖域污染物种类、排放量和污染程度的具体控制标准和要求。另一方面，湖泊环境影响评价标准调整与湖域实际污染状况也不同步。

（5）东湖生态补偿机制建设滞后。补偿资金来源渠道和补偿方式单一;生态补偿资金主要依靠地方财政转移支付，而企业投入、优惠贷款、社会捐赠等渠道明显缺失。这种直接提供资金的“输血型”补偿方式既无法从根本上解决东湖湖域萎缩、水体污染等问题，也不利于东湖治理的长远发展。实际上，东湖的生态补偿除了需要资金补偿，还需要政策补偿、项目补偿、实物补偿、智力补偿等“造血型”补偿方式。补偿资金主体与客体的权责落实不到位。东湖生态补偿的主体主要是湖泊污染、破坏者或湖泊资源开发利用者，补偿客体主要是湖泊的保护者。然而，由于缺乏专门的湖泊产权管理机构和对管理主体职能的界定，工业企业过度开发湖泊资源却没有承担相应的补偿费用，沿湖居民为保护东湖环境付出了代价却得不到合理的补偿，湖泊保护积极性受到打击。

（6）监督执法运行机制低效。首先，东湖环境监督执法不规范。在“政绩优先”的目标驱动下，政府有时会利用行政权力作出一些“经济利益优先”的决策，一定程度上使得地方湖泊环境监管和执法丧失独立性。其次，东湖监督执法基础设备较为落后。在监督执法工作过程中，能够实时监测的先进仪器配备不足，对违法行为的取证困难成为普遍存在的问题。再次，湖泊污染问题的“因”“果”联系复杂，没有科研机构的支持很难进行责任追究和损害补偿的评估。

（7）监督执法保障机制不成熟。一是湖泊监督区域与行政管理区域相互不匹配。为了东湖湖泊生态环境的长远发展，由武汉“六湖连通”构建的“大东湖”水网分布在武汉市辖的多个区。基于行政因素的湖泊监督区域划分并没有充分考虑湖泊系统的分布，使得监督执法权分散，增加了各部门协同监督湖泊环境的难度。二是问责机制不完善。在武汉市湖泊问责工作起步较晚，至2017年才在全市范围内推行“河湖长制”。尽管市政府及市水务局等部门制定了各类责任考核机制，但考评重点主要是行政首长。三是职能部门间信息资源不共享，不能及时披露违法企业名单和违法行为信息，造成重复执法，影响监督效率。四是湖泊违法行为举报和公开制度不健全。举报渠道不通畅，投诉流程不便利，不利于社会公众参与积极性的提升和企业湖泊保护重视度的增强。

（二）企业：湖泊保护责任意识待强化

企业，特别是工业企业是湖泊资源破坏的主要制造者，也是湖泊污染的主要责任者，因而在东湖治理和保护中肩负着不可推卸的责任。

1. 不同所有制成分企业的湖泊治理主动性存在差异。公有制企业整体优于私有制企业，国有企业领先于民营企业、外资企业[4]。经济效益最大化与生态环境保护之间的矛盾冲突是所有企业面对的共性问题，但从所有制成分出发来分析企业参与湖泊治理的主动性，可以发现公有制企业整体优于私有制企业，国有企业领先于民营企业、外资企业。导致东湖富营养化、水质污染的重要源头之一就是工业废水。早期东湖中的工业废水绝大部分来源于北部的武钢热电厂（现湖北华电青山热电有限公司）。进入21世纪，在国家环保政策扶持、引导、监管下，华电青山热电有限公司建立健全了治污减排指标、监测和考核三大体系，并制订出与之配套的治污减排管理制度。而民营企业和外资企业自身资本有限和追求利润最大化的本质使得其承担治污责任的意愿较弱，频繁出现将未达标处理的废水直接排入湖中的现象。

2. 不同规模企业的湖泊治理参与程度存在差异。在依赖东湖自然风光和湖泊资源生存和发展的企业中，国有控股企业、中外合资公司等大型企业，对自身在东湖治理中的主体责任有着客观认识。由于生态环境部门经常性地对企业截污减排进行检查，开展东湖生态环境保护的宣传，使得这些企业对东湖治理的必要性和迫切性有着清晰的认识。大型企业在雄厚的企业资本和强有力的政策扶持下，基本按照国家法律要求安装有排污监测设备，并配合生态环境部门的工作，按时缴纳排污费。相比之下，中小型企业成为污染物排放监测的盲区。例如，虽然东湖子湖庙湖和官桥湖沿岸的风光村内大型的排污口已經被堵住，但一些违法私挖的排污口仍然可见。这些企业大部分为个体经营，主要来自农村，对东湖治理情况漠不关心，亦缺乏必要湖泊保护知识。同时，中小型的工业企业，如造纸厂、有色金属加工等企业，尽管有一定资本积累，能够引入监测设备和污水净化系统，但为了压缩生产成本，在制定企业章程和确立发展目标时常常对履行湖泊保护责任避而不谈。即便设置了参与湖泊治理方面的规定，在实际经营中往往也形同虚设。此外，违法成本较低也使得沿岸中小型企业更加不重视湖泊环境保护。低违法成本和违法获取的暴利让许多中小企业不惜铤而走险。

（三）新闻媒体：舆论引导力不足

所谓舆论引导是指各种媒体通过组织、选择、解释、处理和生产相关的环境信息，促使处于耗散状态的舆论向着积极方向发展的社会过程。新闻媒体作为舆论影响的重要力量，其传递湖泊环境保护信息的质量高低直接影响着社会舆论环境和受众心理。

1. 媒体部门对舆情引导作用的重要性认识不足。作为国家5A级旅游景区，东湖对于武汉经济、文化、旅游等发展有着重要意义，武汉市媒体行业也越来越重视东湖保护的宣传教育和重大突发湖泊污染事件的报道。但在舆论引导策略上仍存在问题。武汉市媒体新闻报道内容同质化现象较为严重。比如，各主流媒体争相针对“武汉市湖泊填占、污染问题严重”“武汉东湖水污染严重致5万公斤死鱼翻塘”等湖泊污染问题进行报道，但相关内容和观点评论基本一致，导致受众对媒体的信任度和关注度逐渐下降。

2. 互联网媒体利用效率低。自“全媒体”这一概念提出，互联网成为了新闻媒体与社会公众交流的重要平台。与传统新闻媒体“我说你听”“你问我答”的单一化、灌输式报道模式不同，互联网让更多的人参与到新闻舆论环境中。事实上，诸如长江日报、武汉广播电视台这类在全市乃至全省具有影响力的传统媒体，都顺应时代潮流和市场需求拓展了新媒体业务。但其新闻稿件基本上沿用过去刻板严肃的报道形式，媒体语言使用上也未进行适时的转化，尚无法满足多元化受众的个性化需求。同时，网络评论留言平台的管理混乱，存在不适当、不真实信息未及时删除和无法发表个人评论两种极端情况。

3. 媒体舆情引导过程管理不全面。在新闻报道前，缺少合理的议程设置。从过往东湖环境问题的报道中可以看出，尽管众媒体报道迅速，但在制定议程时忽视对公众关注焦点的思考，致使中心议题与公众难以达成共识。在新闻报道中，更是缺少权威解读和分析。由于信息不对称，一项湖泊环境问题被报道后往往伴随着谣言、流言等谬误言论。传统媒体受到其传播周期的制约，又常常处于事件解读滞后的境地。而荆楚网、长江日报官方网站等网络新闻媒体虽然设有专家辟谣平台，但辟谣及时性、准确性不高。同时，对新闻报道者言论的约束也不够。虽然新闻报道者享有言论自由的权利，但部分新闻报道过度强调个人观点而影响受众的判断，甚至有可能扭转舆论导向。且在引发关注后缺少相关后续追踪报道，影响舆情引导效力的持续发挥。被曝光的湖泊破坏者们往往在社会舆论消减后，继续违法违规经营，消极对待东湖治理。

（四）公众：东湖环境保护意识薄弱

环境保护意识反映了人与自然环境和谐发展的新的价值观。东湖沿岸居民的湖泊环境保护意识相对于东湖环境问题的严重程度而言还存在较大差距。

1. 公众湖泊保护的公共责任感较低。作为城市共有资源，湖泊同时具有非竞争性和非排他性两种特征。这使得所有公众都拥有使用权，同时无法阻止他人对湖泊资源的滥用，最终导致“公地悲剧”。对东湖沿岸居民破坏湖泊环境的案例进行分类，主要分为过度围网养鱼、滥投药物养殖、生活废水直排入湖以及直接将垃圾倒入湖中等。湖泊环境破坏者在消费湖泊资源以满足自身利益需求后，却不愿意支付使用湖泊资源的代价，逃避保护责任，致使东湖湖域面积不断萎缩，湖泊功能日益下降，富营养化程度加剧恶化。

2. “退渔还湖”积极性低。意识到湖泊在调节江河流量、维持生态平衡等方面的作用后，武汉市在东湖启动“退渔还湖”工作。“退渔还湖”涉及到政府财政补偿、移民安家和再就业等方面的工作。东湖渔场是东湖养鱼的“主阵地”，有养殖水面2.4万亩，年产食用鱼约120万公斤，是武汉市八大渔场之一。受到“靠水吃水”的传统思想影响，在东湖沿岸农民、渔民眼中，从原劳动生产地转移不仅会阻断其主要生活来源、打乱其生活习惯，还可能会破坏“风水”、影响家族运势等。正因如此，一旦某项转移工作的安排措施与受影响居民的个人预期不相符，这部分居民对转移工作的态度则较为消极。

（五）环保组织：“桥梁”作用发挥有限

环保组织具有非利益相关性、价值中立性与专业性，能够在环境冲突的化解中做到公正客观，是为社会公益服务的第三方组织。从武汉市环保组织在东湖治理中的表现来看，环保组织在介入湖泊环境冲突和引导群众湖泊保护行动中的主动性较差，在“政社”之间的沟通反馈作用亦发挥有限。

1. 环境保护组织整体上力量仍然弱小。据国家民政部统计，湖北省登记在案的社会组织超过15000个，但其中环保组织数量较少，专以东湖保护或湖泊保护为目标的社会组织就更少了。相较于近年东湖的湖泊污染、湖域缩减、湖泊功能衰减等问题发生的频次和数量来说，武汉市环保组织难以顾全所有治理活动。同时，环保组织自身专业性也待加强。环保组织向社会解释、宣传政府政策的前提是充分了解政府相关决策意图;而在向社会各方提供湖泊保护咨询服务和维权服务时，专业水平的高低决定了服务质量的好坏。武汉市大多数湖泊环境保护组织内部尚未建立专业培训制度，组织成员虽有环境保护的信念和热情，却缺乏相关理论知识，不仅难以承担起化解环境冲突重任，更有可能降低湖泊环保组织的公信力。

2. 东湖环境保护组织群众基础较弱。湖泊保护组织群众基础薄弱主要是两个方面造成的：一方面，部分湖泊保护组织过于行政化。在发生湖泊保护利益冲突时，环保组织多数情况下只重视与政府的合作关系，成为政府的“发言人”，较少整合群众声音，以群众意见的代表身份与政府部门进行交流沟通。过度行政化使得这些湖泊环境保护组织“独立人格”缺失，一定程度上影响了其在政府与社会各方间保持中立性。另一方面，存在过度精英倾向。例如，湖北省湖泊保护协会的会员主要为从事湖泊保护、管理、研究专家和学者。在发展较好的湖泊保护组织的成员构成中，高校师生、专家学者、行业精英占多数。然而各类精英在湖泊保护上讨论的议题可能与普通群众所关注的焦点存在一定距离。普通群众参与度低极大地限制了环保组织社会功能的发挥。

3. 环境保护组织参与东湖治理的主动性差。在经费支持上，由政府部门发起或支持的湖泊环境保护组织本应该更有条件在重大湖泊事件的事前、事中、事后发挥作用。但现实是这些组织大多在“末端”参与，处于被动位置。比如，在治理东湖污染的过程中，往往是在群众举报、媒体曝光、政府介入调查后，环境保护组织才作为智囊团协助政府制定对策、向社会分析政府政策。

（六）科研院校：湖泊保护成果转化率低

武汉市拥有国内一流高等学府、科研院所，拥有大量不同学科背景的科研技术人员。然而，当前武汉市科研院校在湖泊治理的科研选题、科研绩效评价、科研技术成果转移等方面存在偏差，致使科研成果转化率低。

1. 湖泊保护类科研项目缺乏市场适应性。第一，科研院校封闭运作，选题申报前缺少与政府、企业的沟通。科研选题常常脱离生产实践和东湖治理的客观需求，很难形成绿色生产力。第二，湖泊保护类的技术开发、成果转化类课题立项少。科研选题立项评审所邀请的评审专家主要来自高校和研究所，这些专家针对这类选题中绿色技术的构想及保护东湖环境的价值给出的评价往往侧重于学术价值，大多青睐湖泊治理领域的前沿问题研究或理论型研究，湖泊保护技术应用类选题的立项率较低。第三，存在重立项、轻实用倾向。一些科研院校对科研项目日常管理的人员、经费的配备不足，相关管理制度松散，科研项目的结题方式主要限定在论文、专利产出数量，缺少对湖泊保护成果类项目产业化的可行性评估，造成环保科研成果产出低和实用性较差。

2. 绿色科研绩效评价制度较落后。目前，国内科研院校考核科研人员主要看重其所拥有的科研项目的数量、产出科研成果的多寡，特别是在国内外权威期刊发表的论文数量以及由此争取到的科研经费的多少。在科研绩效评价制度上，绿色技术创新成果转化及其对社会产生的效益仅为次要考核指标，所占权重较轻。在考评办法和与之相挂钩的职称晋升制度的压力之下，科研人员一方面在科研中仅重视研究出的技术成果的经济效益，忽視技术对生态的影响;另一方面，科研人员为完成科研任务，只追求研究成果数量上的累积，而忽略研究成果应用、二次开发，搞一些“短平快”的项目，开展低水平的重复研究。落后的科研绩效评价制度不利于激励科研人员投身湖泊环境保护技术成果开发与应用研究，制约了绿色科技成果的产出和转化。

三、六元主体协同共治框架下国内外湖泊治理经验

德国的博登湖、日本的琵琶湖、我国合肥市的巢湖都经历过不同程度的湖泊污染和破坏。在这些湖泊生态环境修复的过程中，国内外积累了大量的治理经验。

（一）德国的“博登湖模式”

首先，在认识上提升水生态保护的思想认识。德国博登湖治理行动始终强调综合协调的理念，并将湖泊治理的意义上升到整个水生态环境的可持续发展高度。其次，促进多方利益团体的协调合作。在平衡多方利益和协调短期与长期社会利益方面，德国与欧盟湖泊管理部门通过推进“博登湖—莱茵水厂共同体”的构建，以及开展博登湖国际大会等方式搭建沟通平台。再次，建立流域统一管理体制。在德国湖泊治理体系中，流域统一管理是其中一项重要制度。流域统一管理是多维度的管理，既包括水面与陆地、上下游和左右岸的统一管理，也有不同级别行政部门间和不同领域行政部门间的沟通协调，还有利用科学技术、法律、经济等手段的多样化管理。第四，引入专业社会组织参与湖泊治理。除了政府行政部门外，还需要多层次专业领域的协调机构，如博登湖国际水体保护委员会（IGKB）、博登湖渔业国际全权大会（IBKF）、博登湖国际航运委员会（ISKB）。

（二）日本的“琵琶湖模式”

首先，完善法律体系为湖泊治理工作的开展提供坚实保障[5]。滋贺县政府在日本政府颁布的《公害对策基本法》《水质污浊防止法》基础上，根据不同阶段琵琶湖水污染治理状况和环境保护需求陆续出台一系列专项政策和法规。其次，多元主体参与湖泊治理的全过程。在制定湖泊治理计划时，滋贺县政府在草拟年度实施计划前会充分听取社会各界的声音;在计划确认前，社会团体、行业组织、个人还可以提出二次修改意见，合理的意见将会被政府采纳。另外，在湖泊治理过程中，社会公众还可以通过政府公布的环境白皮书、学校教育、新闻媒体等途径，学习环境保护政策法律，参加环保科普教育活动，深入了解琵琶湖的环境状况，并参与到治理中。

（三）合肥市的“巢湖模式”

第一，采取“顶层设计、一龙治水”治理模式。在市级层面成立环巢湖生态示范区建设领导小组，制定巢湖治理综合规划，负责顶层设计和统一指挥，并由市委书记担任组长;在各县（市）区、开发区及职能部门成立相应的领导小组，负责治湖项目的建设任务;各领导小组下设7个办公室，主要负责综合协调、服务保障及领导小组交办的其他任务[6]。正是这种高规格的决策机构和扁平化的指挥落实体系，为巢湖治理的高效推进奠定了坚实基础。

第二，从源头治理巢湖湖泊污染。合肥市政府制定“治湖先治河，治湖先治污，治污先治源”的治水方略，来根治湖泊污染问题。实践中，合肥市具体问题具体分析，通过委派专家小组实地考察巢湖各子湖域的污染情况、污染物构成和污染成因，采取“一河一策”的治理方式，因地制宜，专门针对各子湖域的水文特性和水污染特征制定湖泊治理政策。

第三，成立湖泊治理专家联合体。合肥市专门成立湖泊治理专家联合体，囊括安徽省水利水电勘测设计院、上海市政设计研究总院、合肥市政设计研究院、山东省水利勘测设计院等设计单位，中科院南京地理与湖泊研究所、中科院武汉水生生物研究所、中科院合肥物质研究院等科研机构，武汉大学、河海大学等知名高校，以及国祯环保公司、合肥市生态环境局环境监测中心站等监测调查单位。这些科研院校、研究机构和监测单位熟悉国内湖泊治理情况，并拥有丰富湖泊治理经验和高技术水平。不同学科背景的专家，以民主讨论、充分沟通的方式，对每个治湖项目进行“三堂会审”，协助政府部门作出科学决策。

四、六元主体协同共治框架下优化武汉市东湖治理的路径

基于ACCEPT共治体系，优化东湖治理既需要政府部门明确其职能，又需要企业、新闻媒体、环保组织、公众、科研院校等做好正确定位。同时，还需要政府与社会各主体达成保护东湖环境的共识，建立高效的六元主体合作网络。

（一）政府（Administration）：做好宏观布局与规划

1. 理顺东湖管理体制。首先，应实行湖泊保护综合管理体制。一是东湖治理需强调多元主体协同参与。政府部门要重新定位其职能，更多地为各利益主体提供民主协商的平台，保障各主体在东湖治理决策中的“发言权”。二是学习德国“博登湖模式”中的流域统一管理方法，在划分东湖管理空间时，要从整个生态系统着眼确定东湖管理空间范围，改变以往以行政区域划分东湖及其子湖管理范围的机械式划分方法。在明确政府“服务”职能的基础上，仿效合肥市“巢湖模式”中的“一龙治水”模式，分别在市级和区级层面设立由发改委、生态环境局、水利局、湖泊局和东湖生态旅游风景区管理委员会等关联部门主要领导组成的东湖治理领导小组，来行使东湖治理工作的协调、监督和管理职能;在领导小组下设办公室，作为处理日常事务的直接机构;另设立一个由专家组成的技术咨询委员会，负责为领导小组提供专业的技术支持。

其次，构建完整的东湖环境信息公开制度。一是政府作为东湖管理和规划政策的制定者，可以学习日本“琵琶湖模式”中的经验，将制定的政策初稿通过政府官方网站、主流新闻媒体、新闻发布会等多种渠道及时向社会公示，保障各主体知情权;同时，政府部门需将从各大信息平台收集到的反馈建议进行统计分析，采纳其中合理意见，并将修改后的政策终稿再次公之于众，接受社会公众的监督。二是武汉市生态环境局、湖泊管理局、环境监测中心等湖泊环境监管部门应加强对东湖环境关键定量指标信息的披露。

再次，建立长期稳定的东湖保护资金投入机制。在加大政府纵向转移支付的同时，促进各区之间的横向转移支付;积极筹措社会资金参与到东湖治理事业之中。设立东湖保护基金，并加强对保护、补偿资金的监管。

最后，構建和完善湖泊保护的相关法规政策。应进一步明确东湖相关管理部门所拥有的权责，强化湖泊主管部门的权威;根据东湖水文特征、湖泊环境现状、污染物特点和治理进展等情况，制定有针对性的东湖专门保护法规政策;明确东湖湖泊管理体制下各政府职能部门分工与权限范围划分的基本原则以及协同执法的基本程序等法律要素[7]。

2. 完善东湖环境准入体系。制定科学的东湖环境准入标准，广泛听取社会各方意见，鼓励具备专业能力的学会、商会和技术联盟制定满足兼顾市场与创新需要的标准，提高标准制定工作的公开性，确保标准技术指标的科学性，提高标准的有效供给。

3. 建立东湖生态补偿机制。首先，建立多元化稳定投入机制，多渠道筹措资金。其次，建立完善的东湖湖泊资源产权制度。确立湖泊资源生态补偿的主体和客体，明确补偿主体即湖泊开发利用中的受益者应当向湖泊环境保护者和做出一定牺牲的个体支付生态补偿。再次，配套基础性技术同步发展。统一东湖生态补偿标准，组建一个由各部门优秀治湖人才和科研专家组成的技术研发和咨询联合体，负责东湖生态补偿方面的研究，并为政府治湖工作提供专业技术咨询服务。

4. 健全东湖监督执法制度。其一，提高监督执法运行机制效率。严格把控监督执法人员进出入门槛;建立严格具体的考核和追责机制;定期对东湖环境监督队伍的所有执法人员进行素质拓展教育和业务培训。其二，完善监督执法保障机制。各湖泊管理部门要联合执法;完善问责机制，将“湖长制”真正落实为“首长负责制”;实现湖泊信息的互通;完善湖泊违法违规行为举报制度和公开制度。充分利用诸如官方微信公众号、微博、邮箱等现代互动交流平台，拓展多元化举报渠道，并优化投诉程序，有效借助公众力量实现对湖泊环境的监督保护。

（二）企业（Companies）：主动践行绿色经营模式

首先，要树立绿色发展战略指导思想。东湖沿岸企业特别是中小型工业企业经营者必须尽快提高绿色经营管理水平，树立绿色战略指导思想。确定和实施切合实际的绿色战略目标、绿色技术创新战略、绿色市场战略、绿色产品战略等。其次，构建企业治污减排管理体系。完善企业污染物排放定额指标制度，建立企业治污减排监测制度，完善企业治污减排的绩效考核制度。第三，走绿色合作互助之路。大型企业间实行强强联合，共享科技人才、绿色技术设备，促进绿色环保技术研发与应用，以发挥其技术优势和管理优势，为东湖沿岸的中小型企业提供治污减排的技术咨询和专业服务。绿色合作互助也应在企业与科研院校间进行。

（三）新闻媒体（Classic & New media）：引导正确社会舆论

首先，综合传统媒体和新媒体、融媒体的传播优势。新闻媒体发挥舆论引导作用时应综合利用新老媒体的各自优势，主动把握正确新闻舆论的主动权和控制权。其次，强化新闻媒体舆情引导的过程管理。及时捕捉舆情热点，增强对东湖热点问题的预见性。通过对东湖环境保护方面的舆情热点形成、发展的规律分析，总结出公众关注、关切的焦点问题，及相关舆情热点出现的规律，并做出合理的预测。在东湖治理领域出现舆情热点的初期，本地新闻媒体应该主动为该舆论“设定议程”，通过正面宣传挤压各种负面、偏激言论的生存空间。

（四）环保组织（Environmental groups）：发挥“政社”间的“桥梁”作用

首先，组建环保组织联盟，壮大湖泊保护力量。成立武汉市环境保护联合会或者公益联盟组织，将各环保组织、团体所积累的分散的社会影响力汇聚在一起，扩大武汉市环保组织的社会影响力。其次，加强公信力建设，扩大群众基础。制定科学的组织运作章程以规范组织成员的行为，并健全组织内部运作机制和监督机制以确保相关规章制度的有效执行，积极与公众沟通交流，通过微博、微信公众号等宣传媒介，定期宣讲东湖保护知识，及时更新组织的相关环保行动并回复网友留言，不仅普及湖泊保护知识，也可以通过设立“东湖保护日”，与武汉市中小学和沿湖社区合作，吸引更多公众加入到东湖保护行动中，实现全民参与。再次，优化环保组织与企业之间的互动关系。环保组织应充分发挥其专业优势，在企业申报涉湖建设项目前，为企业提供环保政策咨询服务，预审涉湖建设项目计划方案，提供项目可行性和环境影响评价分析报告。深入到东湖沿岸企业开展环保政策分析报告、座谈会，定期与企业负责人交流，了解企业践行绿色经营中获得的经验和存在的阻碍，并将相关数据整合、反馈给政府部门，以便政府部门及时做出相应调整。第四，注重人才队伍的发展。发挥第三方监督作用，培育资源环境、计量统计学、公共管理等多元学科专业人才;建立定期志愿者培训机制，提升整个东湖保护组织人才队伍的综合素质。

（五）公众（Public）：积极维护东湖生态权益

在理论学习上，通过校内课堂、新老媒体、环保组织开展的知识讲座等多样化渠道认识东湖环境现状、东湖资源损害程度、东湖保护的重要性等，明确东湖资源的特殊公共属性，所有受益于东湖的人都应该相应地履行保护义务。相应地，对待填湖、过度围网养鱼、向东湖排放污水等行为，人人享有监督和举报的权利。

在实践上，武汉市民应当充分发挥法律所赋予的参与权。市民可以通过听证会向政府反馈东湖沿岸污染水质、破坏环境的行为和事件，发表对政府东湖治理工作的意见和建议。当个人经济利益与社会生态利益相冲突时，东湖沿岸居民应当配合政府在科学发展观指导下制定的“退渔还湖”政策。公众可以加入环保组织，将理论与实践相结合，成为东湖环境保护公益活动的志愿者，在环保实践中巩固理论知识，强化东湖环境保护意识。

（六）科研院校（Technical support institutes）：提高湖泊保护成果转化效率

首先，树立生态理念。其一，树立环境保护意识。在确定湖泊保护类选题方向时，不仅要考虑自身学术专长，还要积极与企业交流。其二，支持湖泊保护类科研技术开发、成果转化类课题立项。在科研选题立项评审时，邀请相关涉湖企业代表加入评审专家团。其三，健全科研课题结项管理制度，鼓励绿色科研。对湖泊保护类的技术应用型科研课题，要求结题时必须出具权威单位提供的环保影响评价报告、可行性分析报告，以确保这些科研技术成果在发挥经济效益的同时兼顾生态效益，能够真正投入到企业治污减排的生产活动中。

其次，改革科研绩效评价制度。在对科技研发人员进行考核时，将科研创新成果的环保性、实用性和推广可行性作为评价指标纳入科研绩效评价之中;在对科研成果转化管理人员进行考核时，应该更加看重其推广绿色环保科研成果的业绩、绿色环保科研技术成果应用的实际情况及产生的经济效益和生态效益。

再次，建立绿色科研技术成果转移制度。科研院校要明确科研技术成果转化部门的职责和权利，重视科研管理团队的建设，吸收具备擅长团队管理和技术产品营销推广的专业人员，强化部门的经营式开发功能。东湖沿岸企业作为湖泊保护类科研成果的应用主体，科研院校应加强与这些企业的技术交流与沟通。

东湖治理的好坏不单取决于政府治理能力、社会多元主体的功能发挥，更取决于整个社会在湖泊环境共治上的认同度。东湖环境保护的合作意识对于东湖治理的良性发展具有能动作用。而六元主体要建立信任与合作伙伴关系，就要培养保护东湖环境的公共精神和社会认同感。这一方面要求政府从公共性的价值理念出发，利用政府官网、听证会、新闻媒体等沟通渠道了解社会各协同主体的利益诉求，不断扩大政府与其他各类协同主体的利益交汇点，从而形成与公共生态利益方向一致的行政方向，最终求得利益分享、共赢互利。另一方面企业、新闻媒体、环保组织、公众、科研院校要在广泛参与湖泊保护的活动中，明确自身在东湖治理中的“主人翁”地位，不断提升多元合作意识和公共责任感。例如，企业与科研院校的合作交流，促进湖泊保护成果转化，实现企业绿色经营;新闻媒体与环保组织共同搭建“政社”交流平台，各自利用自身专长与优势，实现东湖治理进程、民意民声的实时反馈;公众可以通过参加科研院校的专题讲座、加入环保组织的东湖保护活动等与其他主体协同合作，积极维护东湖生态权益。

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[责任编辑：汪智力]