“两蒋”时期台湾当局南海政策的历史演进

陈本铿

南海争议起源于中国周边国家对南海岛礁主权主张，而各国主权声索的依据大多起源于历史延续性与地理相近性。作为南沙群岛最大岛屿太平岛的实际控制者，台湾当局南海政策主张也是影响南海问题解决重要因素之一。对台湾当局南海政策进行梳理，具有政策论述的连贯性和传承性，不仅是对历史本来面貌进行追根溯源，也给当前南海局势决策提供应对参考。

一、“主权”建碑巡护阶段(1949—1956年)

1945年8月第二次世界大战结束，中华民国政府从日本手中接手南海主权后，于1946年12月派“天平号”“永兴号”“中建号”“中业号”等4艘军舰接收南沙群岛、西沙群岛，并停靠在太平岛重新测量海图，建立国碑两座并注明归广东省管辖，是中国的国防要塞，任何国家都不能觊觎。同时并分别派驻海军，建立气象台、电台，设置西沙群岛管理处、南沙群岛管理处，以充实整建工作。1947年4月，中华民国内政部召集外交部、国防部、海军司令部、参谋部、教育部等部门就南沙群岛范围进行商讨，得出“南沙领土范围最南在曾母暗沙，此项范围抗战前中国政府机关学校及书局出版物，均以此为准”。“为纪念收复西南沙群岛，将此次派去军舰作为命名各岛礁，西沙群岛中武德岛更名为永兴岛，南沙群岛长岛，改名为太平岛，将原来南海群岛改为中沙群岛，将原来团沙群岛改名为南沙群岛。”1947年12月1日，中华民国内政部正式核定南海诸岛礁名称，并首次公布南海海域“十一段线”，将南海4个群岛划归广东省进行管辖，同时设置南沙群岛管理处、东沙群岛管理处、西沙群岛管理处，由海军总司令部对其进行统辖。南海“十一段线”的确定，对中国维护南海主权发挥了积极作用。1949年6月，中华民国政府公布“海南特别行政长官公署组织条例”，其中第一条就明确规定“海南特别行政区”包括东沙群岛、中沙群岛、西沙群岛、南沙群岛，南海中大小礁、滩、沙洲、暗礁，均改隶海南特别行政区，仍由海军代管。1949年蒋介石败逃台湾，国民党为了集中兵力，于1950年5月相继将西沙群岛、南沙群岛的驻军撤回台湾本岛，南沙群岛曾一度不设防，在当时南海各种力量博弈中形成权力真空。

1956年5月，菲律宾航海学院院长克洛玛率海员学生40人登上南沙群岛9个岛，企图以探险家发现新大陆姿态自居，向菲律宾政府申请他们发现占有权，并将这9个岛组成新的国家，命名为“自由邦”，首都设在巴加沙，公然侵占中国南沙领土。台湾外事部门随即向菲律宾政府表明维护中国领土主权立场。但克洛玛意图占领南沙群岛案发生后，菲律宾政府对于克洛玛“先占”所有权自始至终给予充分支持，菲律宾派驻台湾代表雷慕士辩称，“克洛玛是菲律宾私立航海学校校长，其前行不外乎突出两个目的，一是便于学生学习航海技术，二是冒险家炫耀行为”。台湾外事部门表示，面对菲律宾政府纵容克洛玛个人行为，如今“唯有派遣海军巡视太平岛实况，不仅表明政府维护南海领土主权决心，也对菲律宾表示‘中华民国’对本案坚定不移，使其知难而退”。“对南沙此次事件必须采取坚决强硬摊牌步骤促请菲律宾政府早日表示态度，并以有效行动，制止克洛玛侵犯行为，以维护领土主权之完整。”“为防止此类似事件再次发生，‘中华民国政府’将对开发南沙群岛提上议事日程，例如移民或加强政府治理，建立气象台等措施，均是维护中国南海主权。”与此同时，菲律宾政府向联合国提出巴拉湾西面距离南中国海12个岛屿主权事宜，台湾提出“南海群岛无论是历史、地理、法理和事实上，都是‘中华民国’固有之领土，任何国家不得以先占理由对‘中华民国’领土非法侵占，否则‘中华民国’政府将采取有效的防卫行动”。

1956年6月1日，台湾当局派遣太和、太仓两护航驱逐舰组成的南巡舰队，取名为“立威部队”，由姚汝钰担任指挥官，彭运生任中校参谋长，巡视南沙群岛。部队登上太平岛，立碑升旗，见房屋墙壁写满日、英等国文字，杂乱不堪，登岛官兵将上述留字刷清，并在一处屋顶上绘就青天白日旗一面，彰显主权。“立威舰队”巡防南沙，登陆3个岛，巡察5个岛，途经2个暗沙、12个礁和1个沙洲，基本达成维护和立威领土主权目的，对南海周边相关国家产生某种威慑。 但当台湾“立威舰队”巡弋驶离南沙群岛后，克洛马再次侵占并竖起“自由邦”旗帜。菲律宾的侵略行径引起海内外华人强烈谴责。迫于压力，蒋介石于6月15日宣布1946年设立的“南沙群岛管理处”易名“南沙守备区指挥部”，命令海军编队再次巡弋太平岛及南沙群岛。6月19日，台湾当局任命海军上校谢祝平为指挥官，“派遣舰艇DEXZ、LSTXI和地面部队一个加强排，装载军事人员和物资，此次计划取名为‘威远计划’”。7月11日进驻太平岛，开展太平岛侦查搜集工作，全部任务于21日完成。7月14日，“太昭”舰侦察中业岛；15日，“太康”舰前往侦察敦沙洲，进驻任务结束后舰艇随即返航归建。据统计，“威远计划”进驻搜索太平岛、中业岛、鸿庥岛、南威岛、敦谦沙洲等9个岛屿，全程往返航程2400多海里。8月，蒋介石又派“宁远部队”巡弋南海群岛，运输重要军需物资及犒劳太平岛上军民。从那时起，台湾海军每三至四个月就在南沙群岛巡逻，并运送部队。台湾海军重新进驻太平岛，结束台湾当局将近5年的南沙群岛不设防真空期，恢复在南海诸岛之间巡视，阻止了菲律宾侵占南沙群岛的阴谋，维护中华民族在南海主权权益。(见表1)

表1 1945—1949年中华民国及1949—1955年台湾当局南海作为

二、反共优先，消极维权阶段(1957—1970年)

1956年，台湾当局又开始恢复太平岛驻军，其南海政策也成为一个重要转折点。台湾外事部门开始考虑恢复驻守太平岛，提出三个理由：(1)共产党势力正向东南亚扩张，“北越”已为共产党政权掌握，太平岛地位日益重要，如能恢复驻守太平岛，则在西、北两面可以监视大陆在越南和海南岛方向活动，东、西两面可屏障菲律宾与婆罗洲。(2)太平岛蕴藏大量磷矿，供台湾需要，目前已进行开发，且有一定规模。(3)如果以太平岛为基地，对台湾远洋渔业发展大有裨益。

1954年12月，台湾当局和美国签订“共同防御条约”，凭借“共同防御条约”，台湾当局在美国大力支持下，不断在台湾海峡举行大规模军事演习，并加紧对福建、广东和浙江沿海港口的侵扰，台海局势由于美国武装干涉和台湾当局军事骚扰，一时间形成硝烟弥漫和战云密布态势，并导致第一次台海危机爆发。危机过后，蒋介石认识到大陆武力统一台湾可能性在不断攀升，倍感“武统”的巨大压力，其南海政策制定也发生一定变化。例如，台湾防务部门发布海军在巡视南海过程中的处理办法，包括发现大陆渔船、民船要进行抓捕，经过审讯获取情报后，认为确实有必要的，要将其押回台湾本岛进行进一步侦讯，如果有拒捕行为，台军可立即击毙。

1957年，针对“南越”声称南海自古以来属于越南不可分割的领土，台湾外事部门向“南越”提出严重交涉，但私下仅表示“如今‘中华民国’正争取东南亚各国反共兴国之际，在南海各国政府未采取进一步行动之前，‘我国’应该严正声明南海水域我领土外移民设立行政区域已成事实即可”。1959年4月，针

对台湾派人前往南海群岛进行开发事宜，“南越”向台湾当局提出口头抗议，台湾表示对南海既定的主权立场外，声称“中越(‘南越’)‘两国’现已为共同抵制共产主义侵略产生合作，希望不能因南海争端引起两国纠纷而影响双方友好关系”。1961年7月，“南越”多次声称对西沙群岛享有主权，台湾当局除了向“南越”发出“照会”抗议后，仅表示“如今中越‘两国’共同反共立场与双方友好关系，始终设法避免扩大‘两国’对于此事争执”。1964年1月，针对“南越”海军擅自登陆南沙群岛并竖立界碑，台湾当局向“南越”外事部门重申“中华民国”对于南沙群岛主权立场，并要求“南越”保证今后不会继续发生类似事件，“但为了顾及中越‘两国’关系，希望越南能够口头说明中越‘两国’友好合作关系，以免引起公开争执，让中共有机可乘”。针对菲律宾人克洛玛对南沙群岛坚持其权利主张以及越南外交部所做声明，台湾外事部门负责人叶公超仅表示“南沙被中共匪帮窃取利用危险，要求美台双方应就协防区域以阻止共匪渗透窃取之各项可能办法交换意见。最近海军在南海一带巡逻，发现天平岛上的建筑物有共党的标语，共匪若窃取控制南沙，对于该地区公海自由，也将是一大威胁”。除此之外，蒋介石在其日记中也曾写道，“菲律宾人克洛玛以探测南海岛礁为名，进驻南沙群岛，菲律宾政府虽不承认此为菲律宾领土，但也未承认此为‘中华民国’领土。由于克洛玛所言语称‘自由地’，地理上离菲律宾较近，如果被‘共匪’占领，则‘共匪’可将此作为游击之地，对于菲律宾威胁非常之大。如果菲律宾政府承认南海主权属‘中华民国’，则可以邀请菲律宾以协防方式或者参照‘中美同盟’协防台湾方式也未尝不可”。后蒋介石又补充到，“‘共匪’也对克洛玛行为表示反对，‘中华民国’要对‘共匪’行为处置方案为重点，‘中华民国’虽派军舰前往巡视，但仍依据形势发展而定”。

表2 南海声索方南沙群岛岛礁驻防时间表(1971—1988年)

三、重“外交”轻“主权”阶段(1971—1988年)

20世纪70年代，联合国发布南海区域可能存在大量天然气、石油等重要资源报告后，南海周边国家趁机提出对南海主权非法要求，并迅速采取行动进行南海“圈地运动”，与中国产生南海领土争端。南海局势进入到所谓“快节奏”三部曲。一是南海周边国家如越南、菲律宾及马来西亚等片面划定其所谓的海域主张。二是越南、菲律宾等国以武力抢占中国南海相关岛礁，其中越南占据最多，目前占领29座，菲律宾占领8座。三是越南、菲律宾及马来西亚立足占据相关岛礁进行石油及天然气的开采活动。1971年7月29日，菲律宾占领了南沙第二大岛中业岛，台湾海军“中肃号”战车登陆舰在“太湖号”与“太康号”驱逐舰护航下，载运一支陆战队加强连在南海执行巡护任务，原本计划在一个小时内歼灭菲律宾军队，但蒋介石下命令不得挑战或者歼灭菲律宾军队，只能眼睁睁看着中业岛被菲律宾人占据。“1974年台湾当局在与‘南越’、菲律宾就南沙、西沙群岛领土主权归属问题上发生争执时，只有发表声明抗议，而没有进一步作为。”1976年，台湾内务部门成立临海小组，意图研究解决台湾在海洋领土争端中资源开发问题，为了不引起与东南亚国家争端，该小组并未同意设立台湾200海里专属经济区。

面对南海声索国屡次侵犯中国南海权益(如表2),台湾当局所采取的措施仅是发表所谓“外交声明”，强调南海岛礁从历史、地理、法理上“属于‘中华民国’固有领土，其他国家对南海岛礁占领行为，‘中华民国’一律不承认和不接受”。台湾防务部门虽对菲律宾、越南等南海声索国侵占南海岛礁行为，表示要保卫南海主权决心，但此时台湾当局被逐出联合国，根据联合国2758号决议，台湾是中国一部分，台湾的国际影响力已渐成颓势，不可同往日而语。也正因为如此，基于台湾当局立场，如果“中华民国”失去联合国席位与各友邦国的承认，其政权可能面临生死存亡威胁，连“中华民国”都不存在了，台湾又如何能够去代表整个中国收复南海失土？两害相权取其轻，台湾当局做出“重外交轻主权”抉择。台湾当局为巩固其友邦邦交关系，对越南、菲律宾等南海声索国侵犯南海主权行为，没有采取实质性行动或作为，以至于该时期南海声索国能够肆无忌惮盲目扩张侵占南海岛礁，导致台湾当局作为最早控制经营南海的重要一方，而目前仅能维持占据太平岛、东沙群岛和中洲礁的可悲后果。

四、“两蒋”时期台湾当局南海政策历史评析

评价“两蒋”时期台湾当局的南海政策，要持客观公正立场。平心而论，虽然“两蒋”时期台湾没有出台完整的南海政策纲领与指导框架，采取了“建碑巡护主动作为，他国侵权被动应对”的策略，但始终坚持“一中原则”，维护中国主权和领土完整。尽管两岸仍处在政治“汉贼不两立”和军事严重对峙阶段，但两岸在南海问题上的立场与主张大体接近。“两蒋”时期南海政策积极的历史评价主要为：

一是建碑巡护维护南海主权。1946年8月，为收复南海诸岛，国民政府组建了由海军上校林遵带领“太平号”“中业号”“永兴号”和“中建号”4舰组成的“前进”舰队，接收西沙群岛、南海群岛，并派军队驻守。1949年6月，蒋介石公布《海南特别行政长官公署组织条例》，规定海南特别行政区包括东沙、中沙、西沙、南沙群岛，大小礁、滩、沙洲、暗礁均改隶海南特别行政区，仍由海军代管。1956年6至9月，推行“立威计划”“威远计划”“宁远计划”，派遣军舰登上南沙群岛，建碑巡视，宣誓主权。20世纪50年代末，蒋经国主导“救国团”，成立“台湾暑期战斗训练营南沙访问队”，每逢暑期，由台湾海军负责选派青年学生前往南沙进行实地体验军旅生活，活动持续到1988年才结束。通过建碑巡护，台湾当局在一定程度上确实起到了维护南海主权的目的。二是形成两岸南海维权默契的先例。1974年1月中越爆发“西沙海战”，东海舰队需要南下驰援南沙，途经台湾海峡，由于当时两岸处于敌对状态，故海军舰队通过台湾海峡具有一定军事风险。毛泽东当机立断要求让军舰直接通过台湾海峡，而蒋介石不仅未在台湾海峡设立关卡，且祖国大陆3艘导弹护卫舰途经台湾海峡，全程照明，让其顺利通过。在“西沙海战”爆发后，国民党党报“中央日报”一改过去对祖国大陆“共匪”蔑称，转而报道“中共与‘南越’军队在西沙海域爆发海战”。由此可见，台湾当局在维护中国对于南海海域及其附近岛屿主权与祖国大陆保持高度默契。三是排除挑唆，坚定维护“一中原则”。1949年，蒋介石败退台湾后，始终念念不忘“一年准备、两年反攻、三年扫荡、五年成功”“反共复国”。蒋介石退台后，两岸之间发生多次军事冲突，甚至美国政府提出“划峡而治”，推行“两个中国”等割裂中国的建议，但蒋介石仍然坚持并维护“一个中国”原则，反对“台独”立场毫不动摇。1975年，蒋经国正式掌权后，推行“三民主义统一中国”，反对共产主义统一中国，始终坚持的也是“一中原则”。蒋经国执政时期，与蒋介石相似的是在南海问题上始终继承坚持“一个中国”原则，不允许他国在南海问题上对两岸进行挑唆。

需要指出的是，蒋氏父子基于“反共复国”理念，南海主权维护难免会烙上“反共”色彩，加之力量有限，其南海维权力度和效果自然大打折扣。尤其是上世纪70年代以来，南海周边国家诸如越南、菲律宾、马来西亚等单方面宣布南海划界主张，并竞相对南海海洋资源进行瓜分。面对南海相关国家侵占南海岛礁，严重损害中华民族南海权益，“两蒋”时期台湾当局仅是口头发表抗议，表现出维护南海主权的决心，但欠缺相应军事行动，导致南海岛礁被占，权益受损。