安徽省科技政策公平竞争审查研究

文/张一武（安徽大学法学院）

公平竞争审查制度使经济政策能在竞争法的原则和框架下进行制定，并建立在保护和促进市场经营者公平竞争的基础上，即使是合法干预项下的经济政策也不得过度牺牲竞争，以免产生不必要的制度成本。2016 年，我国出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》），标志着公平竞争审查制度在我国的初步建立。2017 年，安徽省出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》（以下简称《实施意见》），确立了公平竞争在政策制定和实施中的基础性地位，指出公共政策的制定应当尊重市场竞争和经济规律。解决市场失灵并保障公平竞争，是政策颁布、实施以及修改的重要依据。在不断强调竞争政策基础性地位和政策公平竞争审查的大背景下，科技政策的发展趋势应当朝着尊重市场、竞争协调的方向，政策干预的方式及力度也应尊重公平竞争并接受竞争中立的规范和指引。

一、 安徽省科技政策公平竞争审查范围

政策公平竞争审查范围包括：安徽省级科技政策、在全省科技创新发展靠前的合肥和芜湖市级科技政策，审查范围较为充分。本研究收集2015—2019 年审查范围内政策文件3511 份，筛选出100 份同时涉及经济发展和科技创新的政策文件。在筛选出的政策中，调控措施包括财政补贴、税收优惠、金融支持、政府采购等多种形式；在政策类型方面，财政补贴类的供给型政策最多，其次为优化环境型政策，而需求型政策占比较小，科技政策带动市场机制不足。在公平竞争审查过程中，以《意见》及其实施细则为主要审查标准，并参考了《反垄断法》《实施意见》等法律法规，以及国家市场监督管理总局2018 年审查发布的典型问题[1]，最终确定涉嫌违反公平竞争原则的科技政策（以下简称不公平政策）11 份。不公平政策反映了科技政策适用对象存在选择性，虽然在部分科技创新领域需要政策的支持和引导，但这也在一定程度损害了正常的市场竞争机制。

二、 安徽省科技政策公平竞争审查结果分析

政府干预行为的实际竞争效果并不仅仅局限于干预行为本身对企业及市场所产生的直接效果，还包括对政府资源及社会资源进行分配引导的作用，这种现象称之为信号传递效应[2]。因此，政府干预行为带来的实际竞争效果比政策直接影响更大。通过对安徽省科技政策的公平竞争审查，不公平政策的问题主要表现在以下三个方面。

1.政策奖补范围存在实质性限定

供给型科技政策作用于企业科技活动的基础资源和相关要素的满足，通过丰富企业的外部资源投入来促进企业的科技活动与市场经营，对企业的生产经营成本和市场竞争优势具有直接的影响，对市场竞争机制的扭曲也最为严重[3]。安徽省的不公平政策中，共有5 份政策文件在没有上位法依据的情况下，实质性限定了补贴对象，即科技政策补贴对象发生实质上的特定化。例如《支持数字经济发展若干政策》中，对利用人工智能技术创新生产智能产品的，奖补对象条件要求“在我省生产且年销售收入不低于1000万元”“在我省生产成套智能家居系统且该系统年销售收入不低于3000万元”。《支持机器人产业发展若干政策》中，对国内外工业机器人和服务机器人（含特种机器人）领军企业在皖投资设厂或建立企业总部的，奖补对象条件限定为“注册资本金（实际到位）在1 亿元至10 亿元且营业收入超1 亿元”，客观上限定了该项补贴的适用范围为相对特定的少数大企业，使得符合该项条件的企业在经营成本上具有相对优势，而这种优势来自于政府的分配而非企业市场竞争。《支持科技创新若干政策》中，“对年销售收入达500 万元及以上企业、科技企业孵化器在孵企业、新型研发机构等购置用于研发的关键仪器设备的”，补助条件之一限定为“年销售收入达500 万元及以上企业”，补助条件的标准设置偏高，限定了政策的适用对象。这类政策涉嫌违反《意见》“不得违法给予特定经营者优惠政策”的条款，而且将政府奖补与企业的地方投资、地方收入相挂钩，实际上也涉嫌违反“安排财政支出不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩”的规定。

2.政策支持及优惠的条件具有歧视性

支持及优惠政策主要为环境型政策，表现为政府对企业科技活动、经营活动以及市场竞争障碍的清除和环境的优化，但这些正面效果的实现有赖于政策本身的公平性。在安徽省政策审查中，有5 份科技政策存在设置歧视性条件的问题，将政策支持、给予优惠的适用对象限定为市场中的荣誉企业、重点企业、外商投资企业等，导致政策产生偏向性导向，扭曲了市场机制在资源配置中的决定性作用。例如《安徽省促进战略性新兴产业集聚发展条例》第20 条规定，县级以上人民政府应当建立战略性新兴产业优秀企业培育库，并对入库企业在项目建设、融资担保、要素保障等方面给予重点支持，而入库企业的遴选标准为增长速度、行业排名、品牌价值、税收贡献等方面。这导致库内外企业处在不同等的政策支持环境和额外竞争优势下，在缺乏上位法的情况下，建立培育库以及将“行业排名、品牌价值、税收贡献”设定为入库标准，对其他企业具有一定的政策歧视性。《合肥市促进民营经济发展条例》也将五百强企业以及企业所得税、年营业收入等列为奖补企业的条件。

3.政策存在地方保护倾向

有研究表明，地区性行政垄断可以在一定程度上保护地方经济利益(如本地企业业绩、财政收入、税源、就业等)，地方官员因而会有激励去实施一定程度的地方保护[4]。安徽省的不公平政策中也多有地方经济保护的内容和条款。例如《关于发展涉外法律服务业的实施意见》中提出“鼓励在政府采购项目中优先选择我省或国内其他地区律师提供法律服务”，即本省涉外法律服务机构和工作者在政府采购中具有更高的优先级。此外，政策支持对象中的“税收贡献”“地方经济贡献”“省级荣誉”“重点企业”等大都是以地方为视角进行评判，奖补和优惠政策条件隐含了地方经济贡献这一潜在条件，并且引导企业资源向本地流动。

三、 完善安徽省科技政策的对策建议

政府干预的产生源于市场失灵的存在，由此政府干预必须以解决市场失灵为目标和最终归宿，以实现市场缺陷的有效弥补，提升市场的运作效率以及竞争的活力和有效性。

1.扩大供给型策略适用对象

目前，中小企业能够申请和享受到的安徽省供给型科技政策相对较少。因此，扩大供给型策略适用对象中中小企业的占比，将更有利于提升财政资金的利用效率和针对性。此外，安徽省政府相关支持及优惠政策也存在类似问题，对优质企业的进一步支持未必能针对性解决市场失灵问题，可能会导致“强者恒强，弱者恒弱”现象，不利于当下处于弱势但发展潜力较大的企业成长，因此有关政策内容也应当进行完善。

2.调整政策类型结构

根据安徽省经济及科技产业的发展阶段，企业竞争的自发调节应当发挥越来越重要的作用，政府的科技政策干预应当逐步转化为环境型策略主导，而供给型策略应当逐步消减并退出。目前，安徽省科技政策仍以供给型政策为主导，这种政策供给现状与当下安徽经济发展需求存在供需不匹配的问题。在未来科技政策修订和完善过程中，应当重视科技政策与经济发展阶段的适应性问题，削减供给型政策并扩充需求型政策，使政策供给结构更符合市场竞争的需求，避免政府干预对市场机制产生扭曲和代位。

3.修正不公平政策的内容

对不公平政策的内容应完善适用标准和具体用语，避免政策实施的实质偏向性和选择性。首先，应当降低科技政策奖补对资本投入以及营业收入标准的要求。通过深入调研，调整政策与产业领域一般企业投资和营业收入水平相适应，且不仅将投资和营业收入作为条件，应当在此基础上设定经营能力、科技实力、发展潜力等多元化标准，并综合企业的资金实力和外部资源投入需求，增强政策适用的普遍性和科学性，提高奖补资金的使用效率和针对性。其次，不应将“荣誉企业”“百强企业”“重点企业”“品牌企业”和“行业龙头”等作为优待条件，而应将标准的设定与鼓励、支持的科技创新活动紧密结合，增强标准设置的中立性和适用的相对普遍性，使更多的企业都有机会通过努力享受政策。最后，应当避免地方经济贡献、地方税收贡献等文字的使用，不以地方经济的受益作为评判标准，而应以全国统一大市场为视角检视科技政策，立足于企业行为及其市场效果，发挥科技政策的引导作用。