旅游扶贫与湖南农村经济融合发展探析

刘少春 刘天浩

(湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205)

旅游扶贫是在具有一定旅游资源条件、区位优势和市场基础的贫困地区，通过开发旅游带动整个地区经济发展、贫困群众脱贫致富的一种产业扶贫开发方式[1]。我国乡村旅游扶贫发展潜力巨大，70%的优质旅游资源分布在中西部地区、边境地区和革命老区等贫困地区。全国12.8万个贫困村至少50%具备发展乡村旅游条件，发展乡村旅游的贫困村又可以带动70%贫困户脱贫[2]。2015年，国务院办公厅颁布《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，计划扶持6000个重点村开展乡村旅游，每个村旅游年经营收入达到100万元，全国每年带动200万农村贫困人口脱贫致富。2018年9月13日，全国乡村旅游与旅游扶贫工作推进大会在湖南省慈利县罗潭村召开，文化和旅游部党组副书记、副部长李金早出席会议并讲话，他指出，发展乡村旅游，已成为农民就业增收、农村经济发展、贫困人口脱贫的主战场和中坚力量。

一、乡村旅游扶贫对农村经济的促进作用及政策支持

1.促进作用

发展乡村旅游，不仅可以拉近人们与自然的距离，满足人们多元化、多层次的休闲娱乐需求，而且能够推动农村产业优化升级，促进非农就业，帮助农村居民增收，对于农村经济发展具有重要的意义。

(1)优化农村产业结构

旅游产业包含了游客“吃、住、行、游、购、娱”六个方面的消费需求，具有“一业兴，百业旺”的产业优势。发展乡村旅游能对其他关联产业产生刺激作用，可以有效带动餐饮、住宿、特色农产品销售等产业发展，推动农村产业结构优化调整，实现从结构单一到多元多样的转变，从而促进农村贫困地区整体经济实力提升。

(2)促进本地非农就业

我国农村贫困地区往往人均耕地少、生产条件恶劣、第一产业发展落后。乡村旅游扶贫具有造血式扶贫的功效，不仅可以加强贫困地区的基础设施建设，改善地区经济发展环境，还能够提高贫困人口就业参与能力，提供更多的就业参与机会，容纳更多的富余劳动力，对于缓解贫困地区劳动力过剩问题具有重要意义。

(3)提高农村居民收入

发展乡村旅游对农民增收具有乘数效应。旅游业是市场化程度很高的产业，每实现1人直接就业，可以带动5人间接就业；每增加1元收入，可以带动相关产业7至10元的收入。在贫困地区旅游业的发展，农民可以通过劳动投入、旅游服务和直接就业来增加收入[3]。

近年来，乡村旅游扶贫成效显著。2017年，我国休闲农业和乡村旅游各类经营主体已达33万家，比2016年增加了3万多家。全年乡村旅游达25亿人次，占同期国内旅游市场50亿人次的一半，旅游消费规模超过1.4万亿元[4]。据文化和旅游部发布的《全国乡村旅游发展监测报告(2019年上半年)》统计，2019年上半年全国乡村旅游总人次达15.1亿次，同比增加10.2%；总收入0.86万亿元，同比增加11.7%；实现就业总人数886万人，同比增加7.6%。乡村旅游在农村经济社会中所占份量越来越重。

2.乡村旅游扶贫开发的政策保障

国家宏观政策的推动和支持为乡村旅游的快速发展提供了重要保障。十八大以来，党中央、国务院把旅游业改革发展摆到了更加突出的位置，多次研究出台促进乡村旅游和旅游扶贫的重要政策性文件，具体如表1所示。可以看到，国家出台了多份文件为乡村旅游扶贫开发提供了重要的政策保障。

表1 十八大以来有关乡村旅游发展的国家政策

二、乡村旅游扶贫开发的主要模式

乡村旅游扶贫开发可以采取多种模式，不同模式各具特色，同时也都各有局限性。在具体实施时，应当充分考虑贫困地区贫困人口进入问题、公平问题、环境问题等，坚持因地制宜、可持续发展、多样化与多元化、平等参与的原则，根据不同的扶贫主体科学选择乡村旅游扶贫模式，进行设计和开发。不同模式之间还可以合理组配、有机融合，以实现效益最大化。

1.政府主导模式

政府主导模式是由地方政府或政府部门出面进行有效组织、协调和管理，合理配置旅游资源，制定产业政策、规划发展战略进行乡村旅游开发的模式。政府的作用主要体现在引导和支持上，通过合理规划、布局以及“输血式”协助，完善目标区域的基础设施建设等，为旅游开发提供保障。如张家界市武陵源区把精准脱贫和乡村旅游相结合，全面实施“扶贫+旅游”战略，深入开发农业观光游、生态休闲游、户外体验游等特色旅游产品，发展了一批特色民宿、精品客栈和现代农业庄园。全区规划了3个乡村旅游示范片，带动10个村转型发展旅游、5000余名农民从事旅游业，贫困群众户均增收超过2000元，在全省率先实现整区脱贫摘帽。郴州市安仁县充分挖掘普通农田的自然生态价值和旅游文化价值，依托人文始祖炎帝在该县“遍尝百草、教化农耕”衍生而来的农耕文化、米塑文化、生态文化，以新丰村等10余个村为核心打造集生态农业、科普教育、观光旅游、休闲娱乐于一体的“稻田公园”，通过发展乡村旅游带动贫困群众增收致富。公园建成后已实现年接纳游客超300万人次，公园旁新丰村近500人在稻田公园务工，周边农家乐发展至20多家，相关产业带动1300余人就业。

2.景区帮扶模式

景区帮扶模式是在旅游发展前景和开发效益良好的地区，充分利用现有景区的知名度和游客资源，带动周边的村镇通过参与景区建设、经营、服务、管理等，帮助周边村民脱贫致富，实现景区和村镇的协同发展。如湘西自治州十八洞村突出苗族文化神秘特色，打造蚩尤部落群旅游景区，建设成为第一批全国乡村旅游重点村。2016年，全村人均纯收入由2013年的1668元增加到8313元，136户贫困户除7户需政策兜底外全部脱贫，实现村集体经济收入7.5万。2017年，全村人均纯收入超过万元，实现村集体经济收入53.5万元。邵阳市崀山旅游区推行“景区带村”旅游扶贫模式，实施产业发展、土地流转、景区就业、生态补偿等有效措施推进旅游精准扶贫，将崀山的绝美风景与精准扶贫巧妙结合，为景区内14个村共2935户开展危房整改及风貌改造，打造了“白墙抱红柱，青瓦染素云”的峒瑶民居风光，帮助景区周边10多个村彻底摘掉国家贫困村帽子，4万多人因此脱贫。

3.公司与农户合作模式

旅游公司投入资金，负责开发、经营与管理，并对农户进行专业培训，让他们参与接待服务和旅游规划等。如湖南雪峰山生态文化旅游公司从旅游开发之初，就把贫困村民作为受益主体，通过劳务用工、就业安置、扶持创业、慈善捐助、入股分红等形式让村民增收获益，共安排1800余贫困人口参工参建，劳务收入达6800多万元；吸纳就业320人，年发放工资900多万元；扶持贫困户创办农家客栈62家，年收入700余万元；吸收贫困户闲置资源、资产入股，贫困户年收益 400 余万元；慈善捐款310万元，惠及贫困人口1000多人，使4个镇22个村近10万村民受益，打造了乡村旅游扶贫的“雪峰山模式”，并入选世界旅游联盟《2019旅游减贫案例》。

三、湖南旅游扶贫发展概况及不足

1.发展概况

湖南省是旅游资源大省和旅游产业大省，大部分优质旅游资源都分布在雪峰山、武陵山、罗霄山、五岭等集中连片贫困地区。全省51个重点贫困县自然生态和休闲旅游资源都比较富集，8000个建档立卡贫困村中有近四分之一的村具备了发展乡村旅游的基本条件。具体旅游资源分布如表2所示：

表2 湖南省旅游资源与贫困县分布情况

湖南省一向重视旅游业发展，2007年将旅游业定位为全省支柱产业，2012年开始推进旅游强省建设。省第十一次党代会提出，建设“锦绣潇湘”全域旅游品牌，打造旅游万亿产业。先后出台了《关于建设旅游强省的决定》《关于促进旅游业改革发展的实施意见》《湖南省消费导向型旅游投资促进计划》《湖南省旅游业“十三五”发展规划纲要》《湖南省建设全域旅游基地三年行动计划(2018—2020年)》等文件，大力推动旅游业发展。

近年来，湖南省按照“精准识贫、精准扶贫、精准脱贫”的要求，全面实施全省乡村旅游扶贫富民工程，以武陵山等连片特困地区为重点，深入推动国家旅游扶贫试验区、全省旅游扶贫示范县创建工作，大力支持重点贫困县，重点贫困镇，乡村旅游扶贫重点村、示范村以及旅游精品线路建设，培育了100个乡村创客基地、100家主题特色精品住宿示范点，形成了具有湖南特色的“旅游+扶贫”模式。2016年10月，湖南省表彰了100个“脱贫攻坚示范村”，其中32个是旅游扶贫重点村[5]。2016年到2018年，湖南接待游客数量由5.65亿人次增加到7.53亿人次，旅游总收入由4707.43亿元增加到8355.7亿元。2018年末，湖南全省乡村旅游区(点)数量1320家，其中五星级428家、四星级488家、三星级404家[6]。据湖南省文化与旅游厅官方统计，至2019年12月底，全省通过旅行社发团，在大湘西等精品线路上精准送到特色村镇的游客人数突破50万，参与游客接待的特色村镇135个，产生文化和旅游消费金额高达32.91亿元；全省1400余个乡村旅游区(点)初具规模，11个村入选了全国乡村旅游重点村。乡村旅游已成为湖南脱贫攻坚的生力军和农村经济发展的新引擎。

2.问题和不足

(1)发展规划趋同化、旅游产品同质化

乡村旅游发展“千村一面”，盲目跟风，缺乏个性和特色。一些地区的乡村旅游发展还处于初级阶段，旅游产品开发不深，没有形成科学合理的乡村旅游产品结构和分工协作、融合发展的乡村旅游产业链，不能满足大众化、多元化、个性化的消费需求。同时，乡村旅游存在明显的时效性现象。如城市郊区一些农家乐，采摘时节和避暑期间拥挤不堪，游客体验不佳；其他时段则冷冷清清，有的甚至关门停业，旅游资源闲置浪费，没有得到充分利用。

(2)基础设施和公共服务不完善

很多乡村道路、停车场所、水电供应、公共厕所、垃圾处理等基础设施滞后，食宿、接待、医疗、文体、通讯、网络等公共服务薄弱，导致乡村旅游服务能力弱，游客体验值不高。特别是贫困偏远地区的基础设施、公共服务长期以来较为薄弱，无法适应乡村旅游扶贫发展的需要。

(3)旅游开发方式粗放，可持续性发展能力不强

一些地方的乡村旅游开发缺乏长远眼光和环保意识，没有很好做到环境、社会、经济三效合一，盲目开发，已表现出透支生态环境资源、破坏传统村居文化、扰乱农村人文生态体系等负面影响，严重背离了发展初衷。

(4)跨界融合和跨区域统筹有待深化

旅游业所涉及的多个相关产业之间，融合发展有待深入。乡村旅游发展与新农村建设、美丽乡村建设、乡村振兴等协同推进力度有待加强，与农业、林业、商业、交通、文体、科技、健康、教育等相关行业的融合还不够紧密。一些景区因投资主体不同，出现了条块分割、项目管理体制不顺等弊端。此外，跨区域协作意识还须进一步提升。大多数地区的旅游资源均是跨市、跨县，如湖南省湘西地区正位于武陵山区和雪峰山区交汇处，旅游资源非常丰富，但行政区划不同，包含7个市(州)38个县(市、区)，区域协同统筹难度非常大。由于协作管理缺乏、交通不便、地区经济发展水平不均衡等原因，丰富的旅游资源难以得到充分开发利用。

(5)人力资源匮乏

我国贫困乡村在发展旅游业的过程中缺少专业人才的参与，因此无法形成有效的市场竞争力[7]。文化程度较高、年龄较轻的农民通常都外出发展了，从事乡村旅游产业的村民在文化程度、文明意识等方面存在局限性，“小农意识”“小富即安”思想严重，缺乏市场意识和经营理念，对于旅游扶贫政策的认识和理解不到位，主动参与旅游扶贫开发的意识不够强烈，目光比较短浅，只看眼前，不重长远。对于普通农户来说，其看重的并不是通过旅游扶贫促进农村经济发展，使得大多数农户获得稳定长效的脱贫致富的机会，而主要关注自身是否能在短期内获得较大利益。在农村，发展乡村旅游的重要人力资源，如旅游扶贫带头人、经营管理人才和规划、设计、营销、统计等专业技术人才等尤其匮乏。

四、乡村旅游扶贫与湖南农村经济融合发展策略

1.科学规划乡村旅游扶贫

推动乡村旅游扶贫规划与脱贫攻坚规划、易地扶贫搬迁规划、乡村振兴规划、美丽乡村建设发展规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、农业发展规划、交通建设规划、森林旅游发展规划等有效衔接。坚持绿色、生态、可持续原则，深化供给侧结构性改革，积极开发特色化、差异化、多样化的乡村旅游产品，加强乡村传统文化的传承、保护与利用，避免低水平同质化竞争，促进乡村旅游健康、持续发展。注重加强对农村风景资源的保护，将乡村风景资源科学区分为生态保护区、产品开发区、景区景点管理区等不同区域，进行科学、合理的规划，防止大拆大建、千村一面和城市化翻版、简单化复制，避免因开发利用对乡村风景资源造成破坏。创新精品旅游线路研发设计，建设魅力湘西、大美洞庭、湘赣边红色旅游等叫得响的精品旅游线路，使全域旅游串联整个片区。突出以文化创意为核心的智力资本，引领政府资本、产业资本、消费资本和金融资本进入旅游领域，着力构建生态、文化、旅游、科技和金融深度融合的全域旅游创新发展新格局。

2.完善旅游基础设施，提升旅游服务能力

(1)健全旅游交通网络

交通条件对旅游业的发展具有重大影响，“要想富，先修路”，要充分利用现有的高速公路、国省县道及乡村道路，进一步健全完善交通网络，优化旅游路线，加强各个旅游景点之间的相互联系。在条件具备的地区可以建设低成本的小机场，其成本远低于建设高速公路。小飞机的运营成本、便捷性、环保性、舒适性和安全性都好过在山区里开车，本身还可以成为高空观赏乡村风景的旅游项目。

(2)改善旅客住宿条件

扶持有条件的农户修缮、改造自有住房，有计划地发展特色民宿；推进农村沼气、饮水、能源、太阳能建设与村庄清洁行动；完善宽带、厕所、垃圾污水处理等基础服务设施，为游客提供干净、整洁的休息环境。

(3)完善交通服务配套设施

因地制宜建设更多的小型停车场，加强道路标识、公共厕所、临时休息区建设，在乡间道路狭窄区域合理规划一定数量的会车路段，提升道路通行能力和旅游承载能力。

3.进一步加大投资力度

用好各种政策红利，加强政策供给的精准性，因地制宜出台符合农村实际的投资激励措施，拓宽乡村旅游融资渠道。引导和鼓励村集体和村民以农户承包土地经营权，林权，荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权，小型水利设施使用权，农村集体经营性资产，固定资产，资金，农业类知识产权等多种形式入股乡村旅游产业。进一步加强与农业发展银行、农业银行、农村商业银行等金融机构的“银旅”合作，加大对乡村旅游扶贫项目的投资力度。探索推行土地使用权抵押、林权抵押、动产抵押、权益抵押等担保形式。规范和鼓励社会中介组织为乡村旅游发展提供投资、融资、担保等服务。

4.深化文旅融合，构建全域旅游新格局

以生态做基础、以文化做内容、以旅游做市场、以科技和金融做支撑，把文化艺术全面融入“吃、住、行、游、购、娱”旅游产业六大要素，推动文化和旅游相互促进、融合发展，不断满足游客多元化、个性化、人性化、亲情化的需求。深入挖掘各类文化，如历史文化、民族民俗文化、地域特色文化等，在开发的同时振兴中国传统工艺，提高传统工艺产品的质量和旅游产品的文化内涵[8]。

5.因地制宜开发乡村旅游特色产品

突出农村自然资源优势，挖掘生态文化内涵，开发形式与内容结合、特色与成效兼具的乡村旅游产品，并带动贫困户广泛参与。建设一批依托自然风光、农耕文化、传统民居的，具有鲜明特色的乡村旅游景区，开发一批以农家乐、林家乐、渔家乐、牧家乐、休闲农庄、特色民宿等为主题的乡村旅游休闲产品，策划一批从事采摘、垂钓、农事体验等参与型的旅游娱乐活动。合理开发徒步健走、登山攀岩、漂流探险等乡村体育休闲特色旅游路线，有序建设乡村民宿、林间木屋、自驾车房车宿地、帐篷营地等乡村旅游场所，培育发展景区观光、休闲旅游、户外运动、露营野炊、美食餐饮等相结合的复合型乡村旅游新业态，打造丰富多彩的乡村特色文化演艺和节庆活动。

6.加强区域间协同互动，有效整合旅游资源

各市(州)、县(市区)应协同互动，加强客源对接和区域旅游合作，充分整合区域旅游资源，实行“共建共治共享”，合力打造区域文化品牌。在科学论证、有效协商的前提下，由各地方政府共同确定乡村旅游开发总目标和发展思路，形成区域乡村旅游开发总框架。各地在总框架内，结合自身的民族风俗、地域风情、乡土文化等，营造特色旅游基础设施，打造个性化的旅游特色。进一步完善张吉怀旅游共同体、张家界南线旅游协作区等域内旅游合作机制，在旅游品牌、规划线路、产品开发、宣传促销、监管服务等各个方面进行统一协调；构建以洞庭湖、大湘西、雪峰山、大湘南等板块为支撑的全域旅游发展格局，提高景区知名度和游客体验值，打造响亮的区域旅游品牌。

7.加强乡村旅游人才内培外引工作

注重本地旅游带头人培养，推动发展旅游职业教育，加快培养适应全域旅游发展要求的专业技能人才；邀请专家组织开展乡村旅游经营管理专题培训活动，强化贫困人口综合素质、服务水平、创业就业能力及旅游参与水平等[9]；在农业职业经理人、经纪人，乡村工匠、文化能人和非遗传承人等人群中普及旅游专业知识，有效提高其旅游从业素质。大力引进专业人才参与乡村旅游建设，重点吸引大学生村官、旅游职业经理人、旅游管理专业毕业生等群体来乡创业，聘请环境保护、建筑规划、园林设计等人员以及高等院校旅游专业教师下乡指导。在人才待遇、工作环境、发展机会等方面给予支持，建立良好的医疗、卫生、教育、金融等服务保障，解决返乡或下乡人才的后顾之忧。

8.加大旅游宣传营销力度

既注重电视、电台、报纸等传统媒介，又充分利用电商平台、微信、微博、旅游网站等网络信息载体以及旅游推介会、农业博览会等平台，开展乡村旅游扶贫推介宣传。引导旅游扶贫村挖掘当地风土人情、民俗文化，举办农事节庆体验游、山水美景休闲游、风土民俗观光游、农家乐厨艺大赛、中国农民丰收节等系列活动，努力打造乡村旅游品牌[10]。推广健康休闲生活理念，开展乡村旅游进机关、进企业、进校园、进社区等宣传活动，把乡村旅游扶贫村变成企事业单位的教育基地、学校的实践平台和社区的活动中心。

9.加强综合监管，优化乡村旅游市场秩序

统筹旅游市场秩序整治工作，建立健全综合监管机制。完善激励和惩戒机制，对乡村旅游经营主体进行信用综合评价，引导和督促旅游经营者注重质量、诚信经营。旅游协会等行业组织进一步落实行业监管，完善行规行约，组织开展行业诚信建设、质量评议等活动，促进行业规范诚信经营。鼓励社会各界通过旅游服务热线、旅游投诉举报网络平台等途径积极提供旅游领域违法违规经营行为线索，支持曝光扰乱旅游市场秩序的典型事件。推动乡村旅游相关服务标准化、规范化建设，提升乡村旅游的管理和服务水平。塑造旅游法治环境，旅游市场执法机构要及时主动向公安机关通报案情，公安等司法机关要积极关注旅游纠纷，形成良性互动，促使旅游违法犯罪行为得到依法惩处。强化旅游法治意识，引导旅游参与者通过司法、人民调解、平等协商等途径解决纠纷，利用法律武器维护自己的合法权益，提升游客理性消费、依法维权的能力。落实游客不文明行为记录制度，提醒旅游者遵守旅游文明行为公约和行为指南，进一步规范游客行为。