中国对外投资发展的历史回顾、最新形势和趋势展望

黄勇 谢琳灿

摘要：新中国成立至今70年，对外投资经历内部积累、探索起步、快速发展和跨越发展四个阶段，管理体制从审批制向备案制不断演进，取得积极成效，推动中国成功跻身全球对外投資合作大国前列。当前阶段，世界正处于百年未有之大变局，中国进入大有可为的历史机遇期。2020年新冠肺炎疫情严重冲击全球经济体系，中国对外投资面临极为复杂的国内外形势，催生六大发展趋势：全球跨境投资监管趋严，中美博弈提高海外投资壁垒;“一带一路”引领中国影响力提升，话语权争夺日趋激烈;中国标准国际化亟待提速，企业合规经营成为关注热点;中国跨国企业跨越式发展，国际竞争力稳步提高;不同行业领域投资形势分化，跨境专业服务发展提速;新冠肺炎疫情带来不确定性，对外投资短中期将放缓。

关键词：对外投资 走出去 经济全球化 一带一路

作者简介：

黄 勇，国家发展改革委国际合作中心主任;

谢琳灿，国家发展改革委国际合作中心副研究员。

从贸易大国到投资大国、从商品输出到资本输出，是开放型经济转型升级的必由之路。新中国成立以来，特别是改革开放以来，顺应经济全球化的历史机遇，以大型国有企业、骨干民营企业为代表，企业对外投资从无到有，从小到大，从区域到全球，实现跨越式发展。

本文所写的中国对外投资均指中国企业对外直接投资，不包含对外证券投资等其他形式。中国政府2000年提出实施“走出去”战略，2013年提出“一带一路”倡议等，都有力促进了企业对外投资快速发展。2015年，中国对外投资规模首次超过利用外资规模，居全球第二，成为资本净输出国，标志着中国企业对外投资发展开启新纪元。2020年新冠肺炎疫情爆发严重冲击世界经济，为对外投资发展带来较大不确定性。为此，系统总结中国对外投资发展历史，深入分析当前国际国内相关最新形势，明确对外投资发展的关键性问题，对深刻把握中国对外投资发展的未来趋势具有重要战略意义。

一、中国对外投资发展的历史回顾

（一）中国对外投资发展的四个阶段

第一个阶段是新中国成立后到改革开放前的内部积累期（1949—1978年）。新中国成立后的前30年，国内产业和工业体系初建，尚未出现企业层面的“走出去”，国家层面的对外援助成为“走出去”对外经济交流的主要形式。新中国成立之初就开始进行对外援助，先从周边友好国家开始，1995年万隆会议后援助范围扩大到亚非发展中国家。1964年，中国政府宣布以平等互利、不附带条件为核心的对外经济技术援助八项原则。20世纪70年代，中国对外援助范围从32个国家增加到66个，援助范围从亚非国家拓展到拉美和太平洋国家。通过广泛开展对外援助，中国与广大发展中国家建立了友好关系，并在其支持下于1972年恢复了在联合国的合法席位。应该说，该时期由于国际形势和国内发展的局限，并未出现真正意义上的企业“走出去”，但是国民经济产业体系的构建和完善，为后来企业“走出去”奠定了坚实的国内基础。

第二个阶段是改革开放后到加入世贸组织（WTO）前的探索起步期（1979—2001年）。改革开放后，中国企业开始了“走出去”的早期探索。1979年8月，国务院提出“要出国办企业”后，一些长期从事进出口业务的专业外贸公司和具有对外经济合作经验的企业利用自身有利条件，首先跨出国门到海外投资。20世纪80年代参与对外投资企业数量较少、规模较小、类型单一，主要是有进出口经营权的专业外贸公司、省市所属的对外经济技术合作公司，以及少数大中型工业企业和综合性金融企业。1992年后，随着建立社会主义市场经济体制目标的确立，更多有竞争力的企业开始“走出去”，以中石油、中海油为代表的大中型国有企业是主要力量，华为、中兴等企业也开始探索对外投资合作。同期，对外承包工程以1992年完成营业额28亿美元为起点，此后不到20年内实现承包规模百亿、千亿两个数量级的跨越，成为国内企业“走出去”的重要方式之一。

第三个阶段是加入WTO到党的十八大前的快速发展期（2002—2012年）。加入WTO后，随着对“走出去”管制不断放宽，并开始建立相关服务体系，中国企业对外投资步伐明显加快。2002年党中央明确加快实施“走出去”战略，有关部门自2003年开始每年发布对外直接投资统计数据。中国对外投资进入快速发展阶段，投资规模稳步攀升，全球位次也急速上升，从2003年的28.5亿美元，居全球第26位，发展到2012年的878亿美元，居全球第3位。同时，企业“走出去”形式趋向多样化、全球分布更加广泛，投资行业和主体也趋向多元化。尤其2008年金融危机前后，境外产业园区加快发展，境外并购投资发展迅速，越来越多的地方企业和民营企业开始主动走向世界。截至2012年底，中国对外直接投资存量达5320亿美元，境外企业近2.2万家，分布在全球179个国家和地区，年末境外企业资产总额超过2.3万亿美元。

第四个阶段是党的十八大以来的跨越发展期（2013年至今）。党的十八大以来，顺应中国经济深度融入世界经济的趋势，对外投资实现跨越式发展。相关部门大力推进“简政放权、放管结合、优化服务”，投资便利化取得实质性进展。通过明确企业主体地位，简化审核管理程序，全面实现网上备案，对外投资管理体制总体上实现从核准制向备案制的转变，人员、货物、资金跨境流动便利化程度大幅提高，为“走出去”实现跨越发展奠定了制度基础。2013年“一带一路”倡议的提出为“走出去”发展提供了历史性机遇。2015年中国对外直接投资额首次超过实际利用外资额，2016年对外直接投资一度达到将近2000亿美元，此后几年出现理性回调，但结构趋向优化，效益稳步提升。商务部数据显示，2019年中国对外直接投资1171.2亿美元，同比下降9.8%，总体规模继续回落。

（二）中国对外投资的管理体制演进

在管理体制方面，中国积极适应经济全球化新形势，通过不断简政放权，支持企业“走出去”，稳步推进从审批制向备案制转变。改革开放初期至20世纪90年代，中国外汇资金短缺严重，企业缺乏国际经营经验，因此当时对外直接投资采取的是严格审批制。2004年，国务院发布《关于投资体制改革的决定》，标志着中国开始正式实施以核准制为主的对外投资管理体制。

国家发展改革委：《中国对外投资报告》，人民出版社2017年版。2014—2018年，国家发展改革委和商务部等先后发布《境外投资项目核准与备案管理办法》《企业境外投资管理办法》《民营企业境外投资行为规范》《对外投资备案（核准）报告暂行办法》等，不断放宽对外投资限制，稳步推动核准制向备案制转变，目前已经进入以负面清单管理模式为主的阶段。这些政策使得企业主体地位更加明确，有利于引导境内投资主体预期和行为，提高政策透明度和稳定性，极大便利了境内投资主体的对外投资活动，有效释放了国内企业跨境投资的需求。

（三）中国对外投资发展的主要进展

改革开放以来，中国对外投资合作经历了几乎从零开始、起步较晚、先慢后快的发展过程，总体持续健康发展，投资层次和水平不断提升。党的十八大以来，以“一带一路”建设为引领，对外投资实现跨越式发展，产能、装备、技术、服务、品牌和标准“走出去”多点突破，国际产能合作取得积极成效，中国跻身全球对外投资合作大国前列。

从规模看，2018年中国对外直接投资流量1430.4亿美元，上升至全球第二位，占全球份额由上年的11.1%上升至14.1%，创历史最高值。截至2018年末，中国对外直接投资存量达1.98万亿美元，在全球分国家地区的对外直接投资存量排名第三。受中美贸易

战、美国税改等影响，2019年中国全年非金融类对外投资为1106亿美元，较上年下降8.2%，总体保持平稳有序。

2018年对外投资数据均来自《2018年中国对外投资统计公报》，2019年相关数据来自2020年1月21日商务部副部长钱克明出席国新办发布会介绍2019年商务工作及运行情况的有关材料。

从行业结构看，2018年中国对外直接投资涵盖国民经济的18个行业大类，其中租赁和商务服务、金融、制造、批发零售等4行业投资占比超70%，流向信息传输、科学研究和技术服务、电力生产、文化教育等领域的投资快速增长。

从国别看，截至2018年底，中国超2.7万家境内投资者在全球188个国家（地区）设立对外直接投资企业4.3万家，年末境外企业资产总额6.6万亿美元，全球80%以上国家（地区）都有中国的投资。

从综合效益看，2018年境外企业的经营情况良好，超70%企业盈利或持平，向投资所在国缴纳的各种税金总额达594亿美元，雇用外方员工187.7万人，占境外企业员工总数的50%以上，较上年末增加16.7万人。

二、中国对外投资发展面临的最新形势

当今世界正处于百年未有之大变局，国际政治经济格局正在发生根本性变化，技术变革和模式创新带来全球经济高速发展，同期全球经济治理规则演进相对滞后，各种国际国内深层次矛盾凸显、冲突频现。中国对外投资面临的内外部环境与过去完全不同，变得越来越复杂，尤其2020年新冠肺炎疫情突然爆发，对全球经济冲击巨大，也给中国对外投资发展带来巨大的不确定性。

（一）世界视角：百年未有之大变局

全球新一轮科技革命和产业变革重构全球价值链。以数字技术革命、生物技术革命和新能源技术革命为代表的第四次工业革命，正在重塑世界经济版图，全球新一轮科技革命和产业变革已经处在变革前夜。人工智能、机器人、新一代电子信息、生物医药等产业，以及3D打印、大数据、云计算等新技术，都有可能较快实现多点突破，并从根本上重塑生产生活方式和经济技术范式。

全球化新态势下国际规则治理体系发生深刻变化。经济全球化发展呈现新态势、新走向，新兴经济体和发展中国家群体型崛起，参与全球治理的话语权逐步提高，形成“一超多强”的多极化格局。

王晓红：《中国经济高质量发展面临的国际国内环境分析》，《全球化》2019年第10期国际贸易和跨国投资快速发展且紧密结合，共同构建了全球价值链分工体系，国际分工从国家主导转向跨国公司主导;其中贸易由投资驱动，投资通过贸易来实现在全球价值链的地位。全球规则和治理体系也持续面临挑战，市场开放的传统议题尚存争议。

世界经济下行风险增大，不确定性增强。2008年金融危機以后，全球经济陷入长周期低速增长，全球生产总值（GDP）、贸易和跨国投资长期延续低速增长。2016年以来，全球跨国投资连续3年下降，2019年跌至1.3万亿美元左右，规模跟2009年基本持平，下降幅度较大，达到历史最低水平。全球保护主义、单边主义蔓延，主要国际组织均调低了对2020年全球经济增速预期，全球经济增长乏力目前还没有得到明显改善。

人类共同重大挑战与日俱增，地缘安全风险问题可能凸显。能源资源安全、粮食安全、网络安全、环境治理、气候变化、重大传染性疾病等人类共同面对的发展新问题风险增大，形势日趋严峻。中东、北非等地区局势动荡，安全风险加剧，主权交易风险、债务风险、国家拖欠到期贷款，部分金融机构收紧对外框架，债务问题再度升温。西方国家以通过融资增加非洲国家债务负担、债务陷阱等言论，大肆抹黑中国对非投资合作。

中美经贸博弈加剧，大国战略竞争进一步升温。中美大国关系面临深刻调整，中国已被称为美国主要的“战略竞争对手”，大国长期博弈的潜在影响短期内难以准确估计。中国大国博弈的核心是背后的国家利益之争，更是两国产业竞争力和国际影响力之争。随着中美两国国力差距缩小，尤其随着中国制造业转型升级的成效逐步显现，人民币国际化持续推进，对美国科技领头羊和美元霸权地位已经构成挑战，这才是中美两国关系进入深刻调整阶段的根本性原因。

（二）中国视角：大有可为的历史机遇期

国内发展基础：新中国成立70年，尤其改革开放以来，中国成功抓住经济全球化的历史机遇，深度融入全球经济体系，逐步形成稳定的投资环境、超大规模的国内市场、完善的制造业产业集群和一流的基础设施体系，为对外投资合作高速发展奠定了坚实基础。中国在2009年成为全球最大货物出口国、第二大货物进口国，2013年成为全球货物贸易第一大国。2018年，中国已经成为世界第二大经济体、制造业第一大国、最大的货物出口国、商品消费第二大国、第二大对外直接投资国、最大的外汇储备国，

国务院新闻办公室：《新时代的中国与世界》，2019年9月27日。中国经济与世界经济已经深度融合。从经贸投资到人文交流，从官方到民间，中国以前所未有速度、广度和深度走向世界，开展全方位、宽领域、多层次的对外交流合作。

海外需求强烈：一方面，多数发展中国家发展经济的客观需求十分强烈。随着经济快速发展和人民生活水平的不断提高，发展中国家海运的进口吨位占全球的比例

急剧上升;受相关国家工业化和城市化进程加快的拉动，公路、铁路、港口、机场等交通基础设施建设需求将进一步释放。另一方面，随着中国经济发展到一定程度，主要战略性资源需求巨大，某些领域境内市场趋于饱和，海外利益在国家利益中的比重将持续上升，对外投资合作在总体国家发展战略中的重要性稳步提升。从国家发展全局看，统筹国际国内两种资源、两个市场，创造多重发展空间、谋求具有全球纵深的战略性发展空间的需求更为强烈。进行全球资产配置的需求凸显，市场或要素驱动的海外投资成为许多大中型企业提升国际竞争力的必然选择。

开放导向明确：正如习近平总书记在庆祝中华人民共和国成立70周年大会上强调的中国要坚持和平发展道路，奉行互利共赢的开放战略，继续同世界各国人民一道推动共建人类命运共同体。党的十八大以来，从坚持正确义利观到建设开放型世界经济和构建人类命运共同体，从“真、实、亲、诚”对非政策理念到“亲、诚、惠、容”的周边外交理念，从增强经贸利益纽带到增进文明交流互鉴，从构建开放型经济新体制到推动全方位对外开放，从不断扩大自主开放到坚持总体国家安全观，我国对外开放从理论到决策部署日益完善成熟。

钟山：《奋力推进新时代更高水平对外开放》，《求是》2019年第22期。实践中，中国的开放政策导向明确，不断推动实现更大力度、更高水平的对外开放，承诺持续扩大进口、放宽市场准入、改善营商环境、加强知识产权保护，与世界各国一起，共同把发展的“蛋糕”越做越大，构建互利共赢的利益共同体。站在新的历史起点，中国开放的大门只会越开越大，将有越来越多的企业到国外投资，越来越多的中国人赴国外留学、工作、旅游，中国经济与世界经济深度融合在一起，形成你中有我、我中有你的深度关联，共同构建开放型世界经济体系。

共建“一带一路”：随着中国日益走近国际政治舞台的中央和世界经济舞台的中央，中国本身成为国际环境的决定因素之一，每一步发展都影响和改变着国际环境。中国提出的推动构建人类命运共同体、共建“一带一路”倡议等，得到了国际社会的广泛认同和积极响应。2016年11月，联合国通过决议欢迎共建“一带一路”等经济合作倡议。2017年3月，联合国安理会决议中呼吁各国推进“一带一路”建设，构建人类命运共同体。截至2019 年12 月，中国已与167 个国家和国际组织签署199份共建“一带一路”合作文件，还与44 个国家建立了双边投资合作工作组。中白工业园、泰中罗勇工业园等建设成效明显。中马友谊大桥、比雷埃夫斯港等一批重大项目落地，中老铁路、中泰铁路、雅万高铁等项目扎实推进，黑河公路桥建成，同江铁路桥合龙，中尼友谊大桥恢复通车，阿联酋哈利法港正式运营。

杨挺、陈兆源、韩向童：《2019年中国对外直接投资特征、趋势与展望》，《国际经济合作》2020年第1期。共建“一带一路”倡议已经从愿景转化为现实，

成为全球广受欢迎的公共产品，助推中国国际影响力稳步提升，“朋友圈”稳步扩大。

（三）疫情因素：严重冲击全球经济体系

2020年初以来，新冠肺炎疫情在国内国际迅速蔓延，国内疫情防控成效明显，但海外疫情扩散态势严峻。疫情的全球蔓延和长期化趋势，对全球商业信心和经济活动造成较大影响。3月以来，全球资本市场出现巨大震荡，美股暴跌，市场恐慌指数飙升，对本次疫情引发新一轮全球性经济危机的担忧迅速蔓延。3月12日世界卫生组织（WHO）宣布疫情“全球大流行”以后，意大利、西班牙、加拿大等国纷纷宣布“封国”，美国、法國、德国等也开始局部管控模式，同时疫情向非洲、拉美等发展中国家和地区加速扩散。根据WHO实时统计数据，截至北京时间2020年8月26日晚，全球累计确诊病例超过2300万，美国、巴西、印度等国家成为疫情最严重的国家。

总体看，随着新冠肺炎疫情全球大流行加速，疫情对世界经济的冲击已超越传统经济衰退的模式，世界经济步入全面衰退的困境之中。国际货币基金组织（IMF）、WTO、联合国贸发会议（UNCTAD）等国际组织在最新研究报告中，纷纷下调对全球经济增速、全球贸易和对外直接投资的预期：预计2020年全球经济将萎缩5%左右，全球贸易总额预计下降13%（乐观估计）或32%（悲观估计），2020—2021年的全球对外直接投资下降30%～40%。当前阶段，由于美国、英国等疫情治理模式“群体免疫”化，新冠肺炎大流行进入了新阶段，全球扩散和新增病例仍在加速期，其扩张和拐点还远远没有到来，以国为界的人流、物流管制预期将长期存在，对全球经济的影响更是难以估计。

三、未来中国对外投资发展的趋势展望

以“一带一路”建设为引领，提升中国企业对外投资发展水平，是新时代赋予中国跨国企业的历史使命，也是实现我国经济高质量发展，促进与世界各国共同发展的必然要求。展望未来，为有效应对国际国内空前错综复杂的局面，中国对外投资发展已经呈现或面临六大趋势，值得特别关注。

（一）全球跨境投资监管趋严，发达国家普遍提高投资壁垒

近两年来，在美国战略出现重大调整的影响和带动下，全球跨境投资政策环境出现显著变化。部分主要发达国家保护主义和逆全球化趋势抬头，以保护国家安全为由加强外商投资审查力度，对特定领域或国家实行的投资准入审查趋严，尤其各种直接或间接针对中国企业的非透明条款越来越多。在此背景下，全球资本和创新要素在发展中国家和美欧等部分发达国家之间流动的阻力明显增加。

当前阶段，中国跨国企业的国际竞争力提升已经迫在眉睫。总体来看，当前“走出去”的本土企业仍以中低端产业为主，存在传统产业企业多、高新技术企业少，营业额多、利润少等典型的“大而不强”特征。多数企业的跨国运营和规范管理水平有待提升，企业合规管理和社会责任意识淡薄，应对全球化运营中风险管理能力弱。随着部分发展中国家基础设施建设和传统商品市场的蓝海红利逐渐到头，相关国家和地区法制及监管不完善弊端显现，各种文化、管理、人才、标准冲突应接不暇，投资成本超预期，可持续经营困难，部分中国企业对外投资运营项目的前期累积矛盾和风险在当前及未来一段时间有爆发的可能性。此外，对大部分中国跨国企业而言，复合型国际化人才的短缺问题一直是海外业务拓展的重大掣肘。因此，加快全球产业布局转型升级、提高跨国运营水平、培育和吸引国际化人才等，是中国跨国企业未来发展的必然选择。

（五）不同行业领域投资形势分化，跨境专业服务发展提速

从分行业领域看，基础设施、资源能源、装备制造、轻工建材仍是中国企业对外投资的重点领域，同时近年来新兴产业对外投资也蓬勃发展。基础设施投资仍是优势领域，在“一带一路”国家发展势头良好，并带动相关装备制造出口。2019年中国对外工程承包新签合同额2602.5亿美元，同比增长7.6%;其中，与“一带一路”沿线国家新签对外承包工程合同额1548.9亿美元，占同期总额的59.8%，同比增长23.1%。

安永中国海外投资部：《2019年中国海外投资概览》，2020年2月13日。资源能源投资始终是重要方向，全球布局结构优化是核心趋势。例如，中国企业加速在拉丁美洲的投资布局，2019年在秘鲁和智利的两笔大额并购拉动下，电力和公用事业海外投资大幅逆势增长121.8%。制造业投资有助于提升东道国工业化水平，中国企业兴建的纺织、轻工等境外制造业产业园，正在受到越来越多国家的欢迎。此外，以腾讯、美团、滴滴等为代表的中国互联网资本和模式，近年来外溢式发展到东南亚国家，许多中国互联网模式在当地迅速复制发展，推动东南亚的互联网经济迅速壮大，独角兽企业在东南亚成批崛起，互联网经济“下南洋”成为中国新时代对外投资的新兴力量。

张而驰、文思敏、尉奕阳：《网络掘金下南洋》，《财新周刊》2019年第44期。

当前阶段，对外投资的快速发展带来巨大的跨境专业服务市场需求，中国本土跨境金融、会计、法律等专业服务发展不足，严重制約了对外投资的发展。总体看，国内金融机构国际化竞争力偏低，能够为企业提供的跨境资金服务十分有限。企业海外资产难以有效盘活，国内融资渠道十分有限，融资难、融资成本高等问题依然是阻碍企业对外投资的核心瓶颈。相比美日等国家，国内尚未出台对外投资的专门法律，相关机构职能较为分散，专业服务机构发展严重不足，了解中国企业实际的本土法律、会计、咨询等专业服务机构跨境业务发展滞后。因此，需加快相关体制机制改革，积极推动金融机构国际化发展，加速发展跨境专业服务，为中国企业对外投资高质量发展提供重要支撑。

（六）新冠肺炎疫情带来不确定性，对外投资短中期将继续放缓

新冠肺炎疫情的全球蔓延严重冲击全球经济体系，也给中国对外投资发展带来新的不确定性，面临的东道国运营和政策风险大幅提高。一是境外项目管理人员和劳务人员受境内隔离或出入境管制影响，相关交流合作机制受阻;二是境外项目设备或原材料从国内进口的货物贸易受管控，项目实施进展受到影响;三是部分东道国疫情扩散引起经济社会动荡，对项目可持续运营和驻外人员安全等带来新的威胁;四是部分国家排华势力可能借题发挥，出台不利于中国企业的政策，驻外人员受歧视等。中美经贸摩擦不确定性叠加新冠肺炎疫情全球扩散，中国对外投资的潜在风险和不确定性进一步增加。为满足疫情过后国内市场建设需要，中国企业将适时收缩对外投入资源、暂缓对外投资步伐。2017年以来，受国内外综合因素影响，中国企业对外投资规模连续3年减少。2020年中国对外投资下降趋势仍将延续，总体下降幅度将受下半年全球疫情防控发展形势的影响。

参考文献：

1.国家发展改革委：《中国对外投资报告》，人民出版社2017年版。

2.国家发展改革委国际合作中心对外开放课题组：《中国对外开放40年》，人民出版社2018年版。

3.宗芳宇：《全球跨境投资政策变化、影响及中国的对策》，《国际贸易》2019年第3期。

4.国务院新闻办公室：《新时代的中国与世界》，2019年9月27日。

5.王晓红：《中国经济高质量发展面临的国际国内环境分析》，《全球化》2019年第10期。

6.钟山：《奋力推进新时代更高水平对外开放》，《求是》2019年第22期。

7.杨挺、陈兆源、韩向童：《2019年中国对外直接投资特征、趋势与展望》，《国际经济合作》2020年第1期。

8.刘元春：《世界疫情大爆发或致全球经济深度衰退，中国经济政策需再调整》，《21世纪经济报道》2020年3月21日。

责任编辑：李 蕊