浅析农村集体经营性资产入股社区股份合作社的法律规范

摘要：农村集体经营性资产权属不明、收益分配不公开、社员利益分配机制缺乏保障等问题仍制约着城乡一体化进程，着力推进经营性资产股份合作制改革，以股份形式将农村集体经营性资产量化到本集体成员。作为一种新型经济实体，其实践和立法明显不成熟，切实保障社员的财产利益分配，首先要明确农村社区股份合作社的治理结构、利益分配机制等方面存在的问题，并适时给出合理化的建议。

关键词：农村社区股份合作社;农村集体经营性资产;股权设置

作为我国农村经济体制改革过程中发展出来的一种新型经济实体，农村社区股份合作社将公司制与合作制合为一体，将保护农民的合法权益作为此次改革的风向标，构建一个权属清晰、产权完整、运转流畅的具有中国特色社会主义的农村集体产权制度。将集体经营性资产清产核资、确权到户进而保证农民的主体地位，保障农民监督权和财产权，使新型农村社区股份合作社更快地适应社会主义市场经济发展的需要。

1 农村集体经营性资产改革中存在的问题

1.1 利益分配封闭性、福利性明显，内部人控制问题突出

在农村集体经营性资产改革的过程中，利益分配仅限于本村内部的发展，股权流转受到了极大的限制，外部资本流入困难，内部资本限制流出，资本固定化严重，社区股份合作社大多采用的是折股量化到户，按股分红的收益分配方式。因此，集体社员成为敲门砖，按股量化只考虑到本集体社员应人人有份，而不顾社员的创收率和工作效率，并受到“肥水不流外人田”固有思想的影响，不利于提高生产的积极性，产生社会矛盾，制约城乡一体化进程，不稳定因素增加。此外，按股分红的分配方式，极易增加社员的惰性，把分红当作一种福利性分配，难以体现出合作社“交易联合”的特征。虽然政府考虑合理资源配置等客观原因，让集体每个社员都有份额和相应权利，但实际上不可能人人都控制该财产的使用。股份的所有者或者叫委托人必须找到一部分人作为他们的代理人并授予这些人的控制权，这样才能更好地实现资本的创收和分配，更好地保障社员的经济利益。但在农村集体经营性资产改革的过程中，本集体内部核心成员和普通成员经过分分层，普通成员的民主权利得不到充分保障。董事会组成大多为原农村管理层、村干部或宗族大势力的代表，在这样的框架下，监事会很难发挥出自身作用。长此以往，表决机制等不到有效贯彻，小股东容易边缘化，参与积极性不高，不利于合作社的良性发展。

1.2 农村社区股份合作社的路径依赖性明显

任何制度的变迁都具有承前起后的特点，也即具有路径依赖性。人们现在的选择可能受之前路径选择的影响，习惯性沿着熟悉的轨道迅速进入良性发展状态，但也可能会被困在无效的状态之下，难以自拔。笔者认为，农村集体经营性资产入股农村社区股份合作社，在这种社区型股份合作社的发展中，已经具备了某种程度的“路径依赖”。社区型股份合作社的产生都是直接或间接起源于社员对集体利益瓜分的需求，社员把更多精力都放在了“二次分配利益”上，而忽视了产权的建设，限制了社区型股份合作制职能的发挥，使改革一开始就被限制在低效固定的发展状态中。如果这种低效固定的发展状态不能得到有效的遏制，很有可能使改革的发展方向偏离正确健康的轨道。

1.3 产权不明晰，集体股占比大，个人股严重残缺

在农村集体经营性资产入股农村社区股份合作制改革进程中，一个突出问题就是集体股并未退出历史的舞台，新型农村社区型股份合作社与早期传统合作社不同的重要特征就是产权明晰，但占据大比例的集体股使得这一目标接近落空。集体股的普遍存在，并占有较大比例。而企业集体股的掌握者却是领导阶层，“名义上取消集体股”现象凸显，但行政干预集体股却只增不减，隐蔽的集体股仍占有较大比例。由于集体经营性资产产权属于社员组成的集体，而非个人，社员只关心自己占比的多少，对产权的来源以及具体的利益分配机制很少关心。评判一个产权是否完备，要看资产的所有权人是否能够充分地排他行使自己产权。目前，普通股东社员行使权利的方式主要是通过参与股东大会。虽然社区型股份合作社普遍引入了股份公司的治理结构，但董事会、监事会和股东大会的部门设置基本上形同虚设、并没有发挥出应由的作用。股东代表大会的召开表现出来强大的随意性。大多数时候股东参加大会仅拥有知情权，和形同虛设的表决权，监督权和管理权得不到保障，使手中的权力形同“虚权”。

2 完善农村社区股份合作社的对策和建议

2.1  建立明晰的产权制度

产权制度作为制度变迁的核心内容，产权制度的完善不仅要均衡各方利益关系，而且要最大限度保障广大农民的权益，实现制度的创新。国家明确要求增加农民更多财产收益，保障农民作为村集体经济组织成员的权利，赋予农民对集体资产股份占有、收益、流转及抵押、担保、继承权等相关权益。把权利归还于人民作为推进改革的目标。清晰的产权划分首先需要明确分配财产所有者，其次，财产所有权人对于现金资产的使用，资产结构的配置有决定和控制的权利，从而建立一个符合社会主义市场经济发展要求、能够管理好配置好运用好集体经营性资产、实现集体经营性资产保值增值的经济运行新机制，形成一个有效维护社员财产民主权益的农村集体经济治理新结构。

2.2 巩固基层政权，保障农民权益

由于农村集体经营性资产涉及到社员们千家万户的利益，所以，开展农村集体经营性资产股份合作制改革的工作必须实行全程公正透明，充分接受群众监督。如果仍按老制度办事，独断专权，隐蔽做事，不增加透明度，必然会遭到社员的反对。进行农村集体经营性资产股份合作制改革需要依照合作社规章制度办事，充分行使董事会、监事会和股东大会的权力和职责。对于社员身份和股份的认定，要充分尊重老百姓的意见，换句话讲，土地经营权的流与不流转、流转的比例、流转的面积到底有多大，是不能下指标、划门槛的。既要尊重历史，也要认清现实，实现招募组划片区挨家挨户走访调查。严格把关形成股份合作社员名单初稿，并在乡县主管部门备案，招募程序公开透明，全程受到百姓监督，使全体股东对合作社官员有一个正确的评价，从而有效解决矛盾，促进地区稳定与和谐。实施社区股份合作社后，对于农民资产、股权分红等方面的收入，也需要落实相关章程和制度，切实保障农民财产性收入，坚决抵制干部经济，严厉打击干部可以随意处置社员资产，支配集体资金的乱象。

2.3 制订章程，建立治理结构，更好地完善组织机构

正所谓“没有规矩不成方圆”，通过完成清产核资和集体资产股权量化到户来建立起股份合作运行新机制其主要目标还是增加农民财产性收入和不断发展壮大集体经济。而章程的制定和运行则是保障目标实现的前提。首先，要健全组织架构，因为农村社区股份合作社兼具股份制和合作制的特点，可以进行划分为股东代表大会、董事会和监事会。作为最高权力机构的股东大会，股东所持股份为限承担有限责任，合作社中的重大决策、重大方针的制定都须经大会讨论决定;防止集体资产流失，维护全体股东合法权益下设监事会对收益分配进行监督和管理。作为执行机构的董事会负责日常工作的处理。其次，还应理清议事程序，股东大会由董事会召集一年不少于一次召开，需半数以上股东或2/3以上的代表参加方可召开，大会以人头或户数进行表决，因故不能参加的股东可以书面委托本组织有选举权的亲属代为投票;所做出的决定应经到会人员过半数通过方为有效。董事会议实行少数服从多数的议事规则，由董（监）事会主任负责召集和主持，2/3以上成员到会，会议方为有效。

最后，明确股东权益，不仅包括集体土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权等财产性权利，还包括社员对集体经济活动的民主管理等民主性权利。

2.4 加强政府引导，制定相关政策，扶持健康发展

市场经济是法制经济，法律法规的跟进是政府进行宏观调控的重要手段。依法管理合作社是世界各国的共同特征。因此，制定完善相关政策，加紧立法，对农村社区股份合作社的性质、名称、机构、职能、权利和义务、财务管理、国家对合作社的政策等内容，以法律、法规的形式做出明确规定。

〔本文是浙江省大学生科技创新活动计划（新苗人才计划）项目资助，项目编号：2018R417034〕

作者简介：赵欣（1998-），女，法学专业2016级本科生。研究方向：农村法治，合作社法。

指导老师：欧阳仁根（1965-），男，教授，嘉兴学院文法学院院长，浙江省法学会合作社与农民权益保障研究中心主任。研究方向：农村法治，合作社法。