农地承包权退出存在的问题及机制构建

摘 要：农地资源的优化配置决定着农业生产效率和现代化水平，通过承包权退出提高农地资源的利用率是未来深化承包地“三权分置”改革的一个重要方向。运用案例分析法，发现承包权退出试点中存在的问题，主要包括承包权退出主体界定不合理、承包权退出方式较为混乱、退地补偿标准和补偿资金的来源不合理、农地退出后的风险防控不足。针对问题尝试构建承包权有偿退出机制，包括农地承包权有偿退出的主体与形式、农地承包权有偿退出的补偿机制、农地承包权有偿退出的风险防范机制。

关键词：承包权退出;问题;退出机制

中图分类号：[S-9] 文献标识码：A DOI：10.19754/j.nyyjs.20201015054

长期以来，我国农村承包地承担着保障国家粮食安全、农民基本生活需求和农村社会稳定的功能。随着工业化、城镇化的发展以及统筹城乡改革的推进，农村劳动力大量向非农产业和城镇转移，农业"兼业化"劳动力"低质化"明显，导致农地大量闲置和撂荒。随着市场经济意识不断深入人心，在务农机会成本和非农收入的权衡下，农民对农地的投资不断减少，造成农业经营效益低下。

在我國现行的农村土地经营制度和法律制度下，农户承包地自由流转存在诸多困难，但经过长期的农村劳动力分工分业和城市化转移，已经有大批的农业转移人口获得稳定非农收入，并长期在城市生活居住。由于缺乏相应的退出机制，这些新市民的农地财产价值得不到实现，既不可能继续耕作，又不愿丧失农地权利，从而出现了农民“半市民化”、“离乡不离土”的不和谐现象，同时也限制了农村新增人口土地权利的获得。要解决以上问题，就要在“三权分置”的基础上，探索建立农地承包权有偿退出机制。

1 农地承包权退出的现实背景

1.1 人地分离加剧

随着我国工业化和城镇化的不断推进，加上农业经营收益低下，大量农村青壮年劳动力向城镇转移，从事二、三产业工作，形成数量庞大的农民工群体，其中大量为外出农民工。这些农民工将农地流转给他人，承包地与农户现实中发生了分离，农村“家家种田，户户包地”的情形发生了巨大改变。人地分离的不断加剧，使农户承包权的退出具备了前提。我国农民工与我国农业人口变化见表1;外出农民工与农民工变化见表2。

1.2 农地收入功能不断弱化

随着农民外出从事非农就业成为常态，农户非农收入份额上升，农户家庭内部分工分业程度加深，农地承载的收入功能不断弱化。根据国家统计局数据，到2017年，全国农村人均可支配收入中工资性收入占比达40.9%，比经营性收入高3.5%，这种工资性收入占比和经营性收入占比在以工资性收入为主的转移农户家庭中更加突出，农地经营性收入在农户家庭中的占比不断下降，表明农地承载的就业和收入功能正在逐渐被替代，这在一定程度上释放了农户家庭的农地承包权有偿退出意愿。我国农村居民人均收入构成变化情况见表3。

1.3 农地产权制度改革不断深入

按照产权理论，农地承包权退出和其取得应该是相对应的，要通过承包权退出实现农地资源的优化配置，就必须按照产权的产生及其实现的基本逻辑，保证产权主体明确，产权权能边界清晰。从现状看，随着农地“还权赋能”产权制度改革的不断推进，集体与成员的权利边界越来越清晰，农地产权权能也越来越丰富。同时，“三权分置”改革也有利于实现对农地财产属性和社会保障属性的剥离，有利于实现承包权的价值。

2 农地承包权有偿退出的试点案例

2.1 宁夏平罗退出试点

平罗县由政府出资500万元设立农村房屋和土地退出收储资金，对于不同的土地类别划分不同的补偿标准，针对不同类别、不同意愿的农户平罗县提出3种退出方式。允许农户自愿有偿退出部分农村产权，对于进城居住的农户，并且仅退出房屋和宅基地的，将继续保留其集体经济组织成员身份，仍享有农地承包经营权和其它相关权益;对于部分符合条件的农民，允许其放弃全部农村产权，由村集体给予一次性补偿，这类农户同时也丧失了集体经济组织成员身份;允许农户自愿有偿退出宅基地和房屋，并退出一部分承包地，同时启动了土地、房屋收储和集体经济组织收益分配权退出政策。

2.2 重庆梁平退出试点

梁平县将土地退出分为自愿退出和法定退出2种形式。对于自愿退出的农户，其必须符合一定条件，如有稳定的职业、收入和固定住所，同时规定退地面积不能超过家庭承包地面积的1/2。法定退出则是承包方彻底退出，是指退出农户已经迁入集体经济组织外的农村并落户，同时在新户籍地取得承包地，或者法律特别规定的强制退出等情况。根据农户需求和现代农业发展需要，梁平县制定了3种退地方式，即整体退出，集中用地;整片退出，定制用地;采取整社退出方式[1]。

2.3 四川内江退出试点

内江市考虑农民退地意愿，针对不同的农户采用“永久退出”和“长期退出”2种退地方式。永久退出是指农户将承包地退还给集体经济组织，永久不再要求承包经营权，即放弃了承包资格。长期退出是指农户仅放弃二轮承包期剩余期限的承包资格，保留第3轮承包期的土地承包经营权。在经济补偿上，内江市探索并初步形成了以现金、股份、社保作为退地补偿的“三换”模式，即退出承包地换现金;退出承包地换股份;退出承包地换保障。这种方式主要针对贫困户和老年农户退出承包地，以城镇居民养老保险办法为参考，实现退出补偿换保障。通过“三换模式”，该区304户农民退出土地达27.73hm2，实现了土地资源高效利用、农民增收、集体经济壮大的多赢[2]。

3 农地承包权有偿退出面临的主要问题

3.1 承包权退出主体界定不合理

从理论上说，凡是取得农地承包权的农户都有退出的自由，不应该受到干涉。但从现实来看，由于我国农村社会保障体系的不完善，城市吸纳退地农户的能力有限，为避免退地引发的社会风险，各试点地区根据自身经济社会发展情况对退出主体都设定了不同的条件，实践中对退出主体的界定和权责利的划分存在如下问题：只重视保护农民利益，而没有明确退地农民应该承担的责任;退地过程中集体经济组织的权利义务较为模糊，不利于发挥其产权主体的功能;退地过程中可能会存在政府过度干预的问题，不利保护农民利益。

3.2 承包权退出方式较为混乱

不同退出方式会影响农户退地意愿，也会影响退出土地的利用效率，因此对退出方式的讨论也是理论与实践争论的热点。从试点情况看，承包地退出方式有3种，分别为承包权永久退出;承包权长期退出，即只退出二轮承包期剩余期限的承包权;经营权的退出，即经营权流转。承包地退出的一个重要目的就是通过对土地要素的再分配，保障对土地资源要素的稳定高效利用，而这就要求退地农民彻底放弃承包权。因此，“永久退出”方式是与中央推行承包权退出试点的意图相一致的，即通过退地割断离地农户与土地的联系，从而使其不再占有作为生产要素的农地，实现从农民向市民的转化[3]。承包权长期退出和经营权流转不是政策意图退地的主要方式，在此不做过多讨论。

3.3 退地补偿标准和补偿资金的来源不合理

目前来看，我国法律和政策文件中并没有对退地补偿标准做出明确和具体的表述。从各地试点情况看，大多参考当地最近几年土地经营权流转价格制定承包权退出补偿标准，但这种定价是否正确反应了承包权的价值还需要进一步研究。从农民的退地积极性来看，补偿标准显然是低于预期的，只有退地补偿科学合理，农民才能做出理性选择。

从逻辑上看，土地承包经营权是建立在农户与土地所有权人农民集体的契约关系上，由集体经济组织代农民集体发包给农户，因此承包权退出也应退还给发包方-集体经济组织，退地补偿则应由集体经济组织支付。但现实中，由于我国集体经济组织普遍较为薄弱，有的甚至是空壳的，故很难承担起对农户的经济补偿。从试点情况看，平罗和内江都是由政府财政暂时承担退地资金来源，但这种方式既不合理也不具有可持续性，特别是对经济基础薄弱的地区而言，更是一笔沉重的负担，因此对补偿金来源还需更加科学合理的研究决定[4]。

3.4 农地退出后的风险防控不足

做好农地退出的风险防控是实施农地承包权退出的底线。由于我国农地承包权退出存在配套制度不完善、市场体系不健全以及农村集体经济组织经济实力薄弱等问题，承包地退出还面临以下风险：农地退出后的利用问题;对退地农民的社会保障。承包权退出的目的是提高农地使用效率，推进适度规模经营，由于农业产业的比较收益低、风险大，容易降低新型农业经营主体的经营意愿，农地的退后利用存在一定风险。此外，我国的社保体系还不健全，承包地还承担着农民的社保功能，这就要考虑退地农民失地后面临的一系列保障问题，以防引发社会风险，因此做好对退地农民的社会保障是风险防控的重要一环[5]。

基于上述退地实践存在的问题，在承包地退出尚未在全国推进的背景下，探索农地承包权有偿退出的重点是需要构建一套有效的退地机制。

4 农地承包权有偿退出机制的构建

4.1 农地承包权有偿退出的主体、形式

从政策层面看，2015年《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》指出：“要引导有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户自愿退出土地承包经营权”。可见，政策上对农地承包权退出主体的指向主要为“有稳定非农收入、长期在城市居住生活的人”。但从试点的情况看，各地都根据实际情况允许多种主体退出，主要包括已迁户入城的、年老或丧失劳动能力的人、家庭部分成员外出务工，有稳定非农收入的集体成员、外出务工，有稳定收入来源、耕地撂荒的[6]。基本上遵循自愿、有能力退地、需要退地、退地风险小等原则。

关于退地的形式，农地承包权有偿退出是指农户承包权和经营权同时丧失，原则上，除非集体经济组织同意进行再次发包或是集体通过的特殊决议，否则，丧失承包权之后不能再无偿取得。同时，土地承包权的丧失，不影响其作为原集体经济组织成员的资格和其它相关权利主张的实现，更不能影响其作为农村居民的基本权利。但是，“其它相关权利主张”原则上应当与土地承包经营权无关。

4.2 农地承包权有偿退出的补偿机制

对承包权退出的补偿是退出机制构建的核心环节，其关键是对承包权的科学定价和由谁来承担补偿资金。

长期以来，学术界对于有关土地价值与价格的理解都是建立在马克思的地租理论基础之上，但承包权是我国土地产权体系中的一类特殊性制度安排，其内含生存保障、就业保障和福利功能的价格显化较为困难。从上述退地实践来看，平罗县根据农地地理位置、质量等级确定流转价格，再根据流转价格和剩余承包期确定退地补偿标准，内江市也是根据按照农地流转价格确定补偿标准，但是农地流转是短期行为，难以真正反映承包权的价值[7]。因此，对于承包权的价格，杨继瑞等认为可根据不同区域、土地肥力、距离产品销售市场远近、农产品价格、农民收入水平等，再根据绝对地租、级差地租、资本回报率、农业经营收益等，建立相应的承包地基准价格模型，以测算农地流转的理论价格即基准价格，同时农地流转基准价格应该进行适当动态修正，即根据土地市场行情的变动、地块的微观区位状况等构建相应的承包地基准价格修正体系，从而使承包地价格接近于市场水平。以承包地理论价格加上其承担的社会保障、生存和福利功能等价值，结合承包地所在区域及周围地块所确定的价格，形成一个具有片区性质的承包地指导价格相对合理。对承包权的科学定价是一项复杂的课题，需要更加深入的科学研究。

实现农地承包权有偿退出，其核心是要解决补偿成本的分担和补偿资金来源问题，这也是产权理论和产权制度所决定的。农地承包权退出的一个重要目的就是通过退地实现农地的优化配置，推进适度规模经营，保障国家粮食安全。从这个方面来看，退地具有显著的正外部性，并且具有明显的公共品属性，因为退地的受益群体是国家，而经济学理论认为，政府的主要责任之一就是保障公共品的供给。承包地退出是农村产权制度改革的一部分，新制度经济学指出，为将外部利润内部化，政府在制度变革的过程中起着非常关键的主导作用。因此，从以上分析看，无论是提供公共品还是进行制度创新，政府都应当承担一部分农地退出补偿成本[8]。集体经济组织作为农地所有权主体的代理人，依据《农村土地承包法》，按照“成员权”将拥有的农地“无偿”发包给集体经济组织成员。农地承包权退出就是将承包地退还给集体经济组织，根据“谁收益谁补偿”的原则，集体经济组织也应该承担农户退地的补偿成本。但在实际中，由于我国集体经济组织经济基础薄弱，集体经济组织承担退地补偿几乎不具有可操作性。农民把承包地退给集体后，集体经济组织一般会采取将退地整理后重新流转给新型农业经营主体，此时新型农业经营主体是经营者并直接享有经营收益，根据“谁受益谁补偿”的原则，新型农业经营主体也理应承担农民退地的经济补偿。由此，农地承包权的退出补偿由政府、集体经济组织和新农业经营者共同分擔是比较合理的。

4.3 农地承包权有偿退出的风险防范机制

承包权退出后主要面临2个风险，即退出土地的利用;对退地农民的社会保障。因此，构建承包权退出的风险防范机制应该从退地利用和健全农民社会保障入手。

4.3.1 健全土地退后市场风险防范机制

承包地退出是为了实现农业集约化生产，发展适度规模经营[9]。对退出土地的再利用是关键环节，必须对退出的土地重新引进新型农业经营主体，才能保障退出效果。从目前的试点情况看，对退地的利用具有较明显的行政推动色彩，未来则应该通过建立相关制度，重点实现市场推动，提高退地利用率，可以从规范土地市场供给和增加土地市场需求入手。要坚持市场化流转的改革方向，探索建立农村土地市场化流转制度规范，以起到對入市方式、途径、用途和收益等的约束作用。总的来说，应坚持集体经济组织唯一入市主体的地位，同时采取市场选择和政府推动相结合的方式，以推动农业现代化、农民收入增长、促进集体经济组织发展等为目的，进而制定相关规则[10]。

针对农业产业天然弱势，种粮收益低下，经营者经营意愿不高的现实。应由中央政府出资，对新型农业经营主体进行补贴。如，对农地规模经营进行补贴，实行粮食补贴，同时附加农业生产补贴等。这样可以提高农业经营主体的经营意愿，激发其生产积极性，从而提高新型经营主体的用地需求，保障退地的实现，从需求端降低退地风险[11]。

4.3.2 健全承包权退后保障机制

在社会保障体系没有完善的情况下，对于退出承包地，许多农民具有一定担忧，由于这种缺失，承包地在农民心里的分量好像“更重了”，这反而在一定程度上逆向强化了其社会保障功能，减弱了农民退地的意愿。由于我国实行的是城乡二元分割的社保制度，退地农民暂时无法纳入城镇社保的范围。因而，退地农民很可能面临城镇留不下，农村无保障的尴尬局面。所以，从激励农户主动退出承包地及降低退地风险的角度考虑，政府需要探索为退地农民建立一套完善的社会保障机制，减少退地农民的后顾之忧[12]。

4.3.3 保护退地农民集体经济组织成员的其它相关权利

农民选择退出承包权很大可能意味着不再选择回农村，但其还享有作为集体成员的其它权利，如对宅基地的使用权、集体非建设用地的承包权，而这些权利实际上是闲置不用的，反而成为了退地选择的额外成本。为此，国家可以考虑对选择彻底退地的农民放开一部分权利，如允许其将宅基地使用权转让给他人，从而获取一定的租金收益。集体经济组织应该主动发挥其作用，保护退地农户作为集体成员的享有的剩余权益，如可对闲置资源收集利用[13]。此外，对于因承包权产生的其它收益，如国家征地补偿，农民是不应享有的，应由集体经济组织享有。

参考文献

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[12]黄贻芳，钟涨宝.城镇化进程中农地承包经营权退出机制建构[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2014，14（01）：13-18.

[13]丁洁琼.“三权分置”下农地承包权有偿退出机制研究[D].南昌：江西财经大学，2018.

（责任编辑 周康）

收稿日期：2020-08-24

作者简介：张坤（1992-），男，硕士，研究实习员。研究方向：农村土地，产权制度。