中国国家公园发展历程和旅游规划原则探究

吴先强

引言

国家公园的名字中虽有“公园”，但其既不等同于一般意义上供人们游乐的公园，也不完全等同于经过旅游开发后的旅游景区，其设立目的是将因地制宜和因时制宜相结合，并更好地保护自然生态环境。保护作用为主、游憩作用为辅的国家公园旅游规划，在此就与普通旅游区规划有着较大的区别，该区别更多是体现在旅游规划原则上。本文通过梳理中国国家公园建设历程，总结出国家公园旅游规划原则。

一、中国国家公园体制

（一）国家公园西方发展

自美国人John Muir最早在1872年提出建立国家公园的主张后，国家公园的建设历程已经走过了一个多世纪。自John推動建立黄石国家公园后，在美国之外的其他国家，如隔海相望的英国、新西兰等国也开始了本国国家公园的建设活动。英国为减轻和改变工业化进程所带来的环境污染问题，制定了一系列法律来保护本国的人文和自然资源，并在一定程度上使用这些资源，为人们创造经济价值和社会效益。新西兰国家公园的建设，得益于该国对自身地理区位、环境资源和历史因素等多方面考虑而制定的相应绿色发展政策。不同于大多数国家所走的“先污染后治理”路子，新西兰将开发和保护综合起来，形成了良性的绿色经济循环圈，同时让新西兰国家公园的保护和旅游开发相得益彰。国家公园在某种意义上成为本国名片的另一种形式，且向外展示出该国良好的自然生态环境、较为完善的环境保护制度和较为超前的环境保护理念。与此同时，国家公园理念也得以在世界范围内不断推广和不断为人们所接受。截至目前，全世界各类型国家公园的数量已经接近10 000个。

根据世界自然保护联盟在1994年的定义，“国家公园，主要用于生态保护及游憩活动的天然陆地或海洋，制定用于为当代或后代保护一个或者多个完整的生态系统，排除与保护目的相抵触的开采和占有行为，为民众提供精神、科学、教育、娱乐、游览的基地，用于生态系统保护及娱乐活动的保护区”。在对生态环境的保护上，国家公园所发挥的作用已然广为人们所接受。同时，实践表明，国家公园的适度开发还可以促进其所在地区（社区）经济、文化事业的全面发展，可以产生良好的影响，所以该模式在西方国家得到了认可并被大力推广。

（二）国家公园中国历程

早在1956年，就有人大代表在全国人大会议上提议并讨论了“建立自然保护区”的议题，这是我国国家公园概念的前身。在随后多年的环境保护实践中，我国各部门按照不同标准，逐步形成并确立了包括有国家湿地公园、国家森林公园等公园保护模式和国家级自然保护区、风景名胜区等保护区模式。多样式的保护模式虽然在一定程度上适应了不同的环境类型保护的需要，但与之配套的保护管理体系职权分属不同部门，使得中国的保护模式与世界自然保护联盟（IUCN）所定义的体系在很大程度上没有直接的对应关系。因此，在我国已形成的自然资源管理模式中，尚未完全建立国家公园制度体系。普达措国家公园作为我国首个国家公园，于2006年8月在云南挂牌成立。它的成立表明了国家对生态环境的重视，并且在全社会起到了新的环境保护示范效应。随后在2008年，黑龙江汤旺河国家公园作为环境保护部和国家旅游局批准的全国第一个统一管理的试点在小兴安岭挂牌成立。我国以试点的形式先行引入国家公园的模式，并且不断宣传该理念，在不断实践的过程中发现问题并合理解决问题，探索该种模式与我国实际情况相结合的最佳支点。这被认为是中国国家公园建设先期探索的一小步，但同时对中国自然资源管理模式探索来说，却是迈出的一大步，并且为后来合理完善的国家公园体制出台积累了宝贵的经验。

2013年，文件《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。2015年5月，发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》文件提出将在9个省份内进行试点工作。同年9月的中共中央政治局会议明确提出“建立国家公园体制”。2018年3月，国家公园等各类自然生态保护地的管理权和监督生态环境保护的重要责任移交国家公园管理局。2019年6月，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》确立我国国家公园的建设目标。中国将于2020年提出国家公园及各类自然保护地总体布局和发展规划，并完成国家公园体制试点工作，正式设立一批国家公园。同时完成国家自然保护地的勘查定界立标工作与生态保护衔接任务，制定保护地内项目管理负面清单，构建统一的分类和分级的管理体制。

二、中国国家公园旅游规划

（一）旅游规划

旅游规划，是在评价旅游地及其资源的基础上，针对相应的属性、特色和市场供需发展规律，根据社会、经济和文化发展趋势，对旅游资源进行科学的保护和开发，寻求旅游业对社会发展的经济效益、社会效益和环境效益的最优贡献的统筹部署和具体安排。旅游规划原则的把握和体现，将会对旅游资源产生极其重要和长远的影响。因此，国家公园开发管理方进行旅游活动前，需要重视旅游规划的编撰。

（二）旅游规划划分

旅游规划的划分准则是国家质量监督检验检疫总局于2003年发布的《旅游规划通则》。由此，旅游发展规划和旅游区规划两个类别为旅游规划的下属子类。前者通常是以地区或行政区为主体的旅游规划，剩余的规划基本可认为是旅游区规划。按照《旅游规划通则》中的定义，国家公园的旅游规划，准确说来是旅游区规划的一种。按照使用的技术方法细分，国家公园旅游规划可以分为三个层级上的不同旅游规划：即国家公园旅游修建性详细规划、国家公园旅游控制性详细规划和国家公园旅游发展总体规划。根据规划时长的不同，其也可以分为国家公园长期旅游规划和国家公园短期旅游规划。

（三）旅游规划原则

围绕国家公园发展旅游业，是在保护现有资源的前提下对公园进行适度开发，为人们提供休闲愉悦的体验。中国国家公园的旅游规划，既兼有一般旅游区规划的性质和特点，又因其特殊的地理位置、社会地位、生态价值，所以国家公园的旅游规划处处体现出浓厚的中国特色。其旅游规划原则如下。

1.环境保护原则

根据《建立国家公园体制总体方案》文件精神，国家公园最重要的功能是保持生态的原始性。教育、科研以及游憩等功能是国家公园兼有的功能。目前，国家公园试点核心地区基本都在最原始的自然保护地，从地块利用划分上来说，毫无疑问是归类在禁止开发利用的区域。而设立禁止开发区域，目的就是要大面积地保护自然生态系统。不同于以审美娱乐体验为主要目标的旅游区，国家公园是具有环境原真性和统一性的地区，是中国最具生态环境价值的地区，同时也是与国家生态安全息息相关的地区。由此，不同于一般旅游规划中重要规划原则为市场导向原则，环境保护原则为首要原则的国家公园旅游规划，更能表达出中国政府将环境保护放在了绝对首位的决心。这样的定位不仅是基于“绿水青山就是金山银山”的理论基础，更表明了政府对“两山理论”进行实践的坚定不移。日前，普达措国家公园通过反哺手段，就让园区内的800多户牧民端上了“生态饭碗”，过上了更好的生活。国家公园的旅游开发，是基于环境保护下、资源合理利用下的政府主导、全民知晓、全民参与的人与自然生态和谐相处、共生的过程，所以必须以环境保护为先。

2.顶层设计原则

国家公园的所有权益归属全体人民，相应职权由中央政府和公园归属地相应的省级政府分级行使，并且规定直接统一担负国家公园管理职责的管理部门是国家公园管理局。此规定是在综合考虑了国家公园生态系统重要程度、生态系统溢出效应以及国家公园是否跨省级行政区等因素后作出的，这也表明了国家公园的建设具有统筹性、全局性和长期性，不同于各部门设置不同的环境保护地且分别管理的模式。例如，大熊猫国家公园地处川、甘、陕三省交汇处，为了更好建设和管理国家公园，在管理机构的设置中更需清晰体现顶层设计原则。上级机构即为国家公园管理局，下属分支机构有各省林业厅直接负责的大熊猫国家公园管理局以及相应的一线机构管理处。从机构设置上就可以看出大熊猫国家公园的顶层设计与底层实施是相辅相成的。打造保护大熊猫管理机构的“加强版”，就是遵循顶层设计原则，积极落实整体保护、综合治理工作。同样，在进行大熊猫国家公园和其他国家公园旅游规划制定工作中，也需要具有整体性的理念，将公园所覆盖的区域范围进行综合考虑、整体把握，跨越行政区域束缚，并确立好顶层设计原则，重点突出公园生态系统的内生性、完整性和统一性。

3.立足长远原则

国家公园的设立是为了更好地对环境加以保护，倘若频繁地对其进行开发建设，势必会对当地生态环境造成持续性的负面影响。立足长远综合考虑各种可能对其现有生态环境有影响的因素并进行科学评估后，以求达到资源利用与环境保护的最大效益点，才可对国家公园进行适当的开发利用。国家公园的旅游规划是国家公园适度开发利用的一部分，所以也需要体现立足长远的原则。旅游规划对旅游设施的建设和旅游活动的开展具有指导意义，所以国家公园的旅游规划将会成为该国家公园旅游活动的蓝本。在国家公园特殊的生态意义和旅游规划的指导性下，就使得对国家公园进行旅游规划时，更需要立足长远综合考虑，对目的地今后不同时间跨度进行规划，形成不同的规划版本。旅游规划的时效性，就使得国家公园的旅游规划应分为长期规划和短期规划。长期规划以立足长远并综合考虑评估后作出，是该国家公园较长时期内的建设发展方向；短期规划是在长期规划下的详细步骤规划，是长期规划的详尽说明和补充。在坚持规划大方向正确的基础上，通过调整短期规划，国家公园在进行建设时既可不偏离设定道路，又可对出现的意外情况作出调整，减少规划实施的难度，增强规划的灵活性。

4.特色突出原则

类似位于加拿大的班夫国家公园、智利的百内国家公园、坦桑尼亚的塞伦盖蒂国家公园等闻名于世的国家公园，中国国家公园试点的选择也各自具有相应的特点和特色。目前，中国已经建成10处国家公园体制试点，这些国家公园试点位于我国12个省份，面积加起来约为220 000km2。在这些国家公园里既包含了热带景观、亚热带景观，又有高原风情、北国风光；不仅有湖泊森林，也有高山洼地；不仅有浓厚人文气息的历史景观，还有引人入胜的自然风光。在不同地域特点的国家公园编制旅游规划、开展游憩活动，需要将立足点放在该公园的特色上，因地制宜和因时制宜相结合，坚持特色突出原则。例如，长城国家公园将部分十三陵风景区、八达岭森林公园、延庆地质公园的自然资源以及八达岭长城文化遗产相整合，成为我国国家公园中人文气息较浓厚的国家公园，其追求就是人文与自然资源的协调发展，这就区别于其他自然资源属性类国家公园的原生态定位，突出了自身特色。突出国家公园的特色使其拥有独特的名片，将会对国家公园的旅游目的地定位建设产生直接正向影响，扩大该国家公园的知名度和影响力。

5.效益综合原则

即坚持社会整体性效益、环境保護性效益和经济增速性效益之间的统一协调。生态环境作为特殊的资源，就是国家公园旅游资源规划与开发的基础与核心价值部分，在不超过环境最大承载力的前提下，遵循综合效益原则对国家公园资源进行最为合理的开发利用，最直观的就是可以产生直接的经济效益。国家公园实行最严格的保护制度，围绕国家公园周边的产业很大程度上会经历向绿色化、环保化方向的转型升级，这样使得区域产业结构得到改善，有关部门和行业得到发展。并且，国家公园试点的建设，还可以产生良好的综合社会效益。例如，在青海省三江源地区，当地政府正在大力推进国家公园建设工作。当地政府在国家公园建设过程中，将牧民脱贫与环境保护工程结合在一起，让牧民群众在参与生态保护的行动里获得长期稳定的收益，充分调动其保护生态的积极性，使牧民由原来的资源利用者逐步转变为现在的生态环境管理保护者。这样既保护了生态环境，又增强人民群众的获得感，提高人民的生活水平，充分体现出了综合效益协调的原则，实现了“绿水青山”到“金山银山”的转变。

三、结语

我国国家公园体制试点工作目前已接近尾声，接下来国家公园的保护和利用即将成为摆在眼前的现实问题。国家公园的旅游规划，将会对国家公园旅游开发利用活动具有指导作用。国家公园旅游规划原则作为旅游规划的核心价值体现，应该体现出环境保护、顶层设计、立足长远、特色突出和效益综合原则，更好地指导旅游活动持续适度地利用国家公园资源，以求实现更大的综合效益。

（作者单位：广西大学商学院）