促进我国养老服务业发展的财政政策研究

赵诺梅 桂丽

摘要：伴随着我国婴儿出生率的下降和公民死亡率的缓慢减少，我国老龄化的趋势也日渐明显。如何重视和提高老年人工作生活的质量和健康发展成为当前高度关注的一个核心社会问题。本文从国家财政政策如何助力我国养老服务业健康发展的视角出发，研究当前国家财政支持养老服务业的具体政策及存在的主要问题，并据此提出相应的对策建议。

关键词：养老服务业  养老模式   财政政策

一、我国养老服务业发展现状

数据显示，截至2019年底，60周岁及以上人口已超过2.5亿，占总人口的18.1%，其中65周岁及以上人口约1.76亿，占总人口的12.6%[1]。预计到 2025 年，老龄人口将进一步激增至3亿人[2]。老龄人口数量正在以前所未有的速度增长，涵盖我国2.54亿老年人的吃、穿、住、用、医疗等多个领域的综合性养老服务产业正迅速兴起，丰富多样的养老服务模式正在逐步形成。

虽然我国的养老服务业发展迅猛，但一方面，老年人口在我国人口基数中所占比例不断上升，高龄化社会的趋向愈加显著。另一方面，我国养老市场尚未形成规范的服务模式，老龄化进程所带来经济发展压力日益加大，总体发展水平上还存在着地区间的财政补贴缺乏统筹规划、养老市场管理不规范、民间投资规模小等问题。

二、促进我国养老服务业发展的财政政策现状分析

（一）我国支持养老服务体系发展的财政政策总体特点

1.财政政策体系日趋完善。在我国发展养老服务业的初始时期，政府采用的财政手段比较单一，即直接投入资金來用于敬老院和光荣院等基础养老机构设施的建设，以补给性的方式，保证我国经济困难的老年人能维持基本生活的最低消费水平。目前，我国的养老保障政策已从补缺型转变为广覆盖，逐步向普惠性福利体系迈进。除养老院项目的投资建设外，还涉及到了对养老服务的供需双方的补贴政策，与以往养老服务体系建设中的财政扶持政策相比，进一步细化了内容和形式。

2.财政支出规模逐渐扩大。近几年，随着我国对解决民生问题给予更多关注，财政对医疗卫生、养老保障等民生项目的支持力度不断加大，基本养老金支出也在增加。经研究发现，在我国的养老服务业发展领域，“十三五”期间，政府每年投入财政资金581.6亿元，累计投入2908亿元，平年每均增长18.2%[3]，财政对养老服务业支持的力度明显增大。随着不断健全的公共财政体制和日渐壮大的养老服务体系，我国有关养老服务的财政支出规模也在逐步扩大。

3.财政支持形式多元化。我国各地根据自身的区域条件，采取了各具特色的财政扶持方式。较为典型的有：浙江省政府向特殊老龄群体发放了“居家养老服务爱心券”;青海省的医养融合、政府购买养老服务;上海的多方位养老服务供给财政支持等。各地各级政府都将养老服务问题列入民生工程，因地制宜，采取多级化的财政政策，构建了多层次的养老服务体系。

（二）支持养老服务业发展的现行财政政策

养老服务业是有一定公益性的行业，其发展不能完全靠市场调节，离不开政府的支持和规范[4]。总体来看，我国养老服务业的财政扶持政策主要有以下几种：

1.直接财政投入。主要有三种形式：一是用于建设敬老院、光荣院等项目和基础设施建设的财政资金支出;二是以国家财政补贴的方式，整合发放高龄津贴、五保供养、老年公寓床位补贴等;三是建立规划养老市场的专项基金，支持中小企业、个人和其他非政府营利组织对养老服务产品及项目的开发。

2.政府购买服务。根据不同老年群体的需要，设立不同的投入项目，主要包括家庭自助养老和社区养老两大类。通过购买公共服务的方式，完善养老市场服务体系，积极引导民营资本和国外资金的参与。

3.实施相关的税收优惠政策。除有关财政政策外，我国还制定了许多积极有效的税收优惠方式，以优化养老服务环境，调动社会建设养老服务业的热情。总体来看，政府所采取的优惠方式主要以“税额式”优惠为主，辅之以“税基式”优惠。前者主要包括针对各类老年服务及养老机构免征增值税、对非营利养老机构免征企业所得税等，间接性的税基减免主要体现在对养老保险和社会捐赠等所得税的优惠上[5]。

三、促进我国养老服务业发展的财政政策存在的问题

（一）财政投入不足，投入结构不合理

一是国家财力对于养老服务项目和组织的支持力度较小。养老服务支出主要由地方政府承担，而受地方财力的约束，养老服务财政投资支出占全国各级财政总投资的比重较低，远远不能满足我国不断加快的老龄化进程的经济需求。二是养老的公共投入更多按“床头”而不是“人头”、城镇养老服务的投入高于农村等问题的存在，导致了财政投资结构不合理、投资范围窄。

（二）财政投入缺乏地区间的统筹协调

首先，城乡养老服务供给存在明显差异。农村基层政府财政缺口大，老年人的家庭月平均收入较低，养老保障制度建设相对滞后，因而农村老年人的社会消费能力和接受服务的意愿都比较低，使得农村养老机构难以得到可持续的发展和运营。其次，区域养老服务供给水平存在较大差异。经济发展较快的省份，虽然财政总投资较少，但企业、社会组织、个人和其他社会力量参与投资总量大，总体上养老服务规模中投入的资金量较大。而在许多欠发达的地区，地方政府的财力自给能力不足，基本只能依靠财政转移支付。

（三）财政政策缺乏规范性的法律设定

缺少法律规范的政策就是缺乏可操作性的政策，而我国在养老服务财政扶持政策的法律体系方面还存在很大的缺口。尽管我国在养老服务政策制定方面作了严格的规定，但这些新出台的政策法律文件大多缺乏具体的、与政策相适应的法律监督制度。此外，我国现行有关基本养老保障的法律、法规和财政政策对于服务对象的养老保障以及相应的社会保障机制等方面，还缺乏统一、明确的法规政策和规范，不利于养老保障和服务管理体系的建立。

四、对策建议

（一）加大财政投入力度，加强养老服务供给支持

一方面，应鼓励地方财政进一步加大对养老综合服务机构的财力投入，不断优化资源配置结构，进一步释放经济活力，提高资金使用效益。另一方面，拓宽筹资渠道，积极推行PPP模式，鼓励民办机构的发展，借助社会力量发展养老服务机构。非营利组织作为一种潜在的社会资本，是协助老年人养老工作的重要力量，应积极参与养老服务，克服地理位置的障碍，使组织资源流动灵活。

（二）协调各地区间的养老财政支持，加大转移支付力度

从人口结构、经济发展水平等方面综合考虑各地区的差异，扩大养老服务覆盖面，明确中央与地方在养老规划领域的权责分工，合理规范中央和地方养老服务事权与支出的分担方式，加快推进基本养老服务均等化，逐步缩小地区之间的差距。同时，建立区域差别化的养老服务财政补贴制度，加大对地方特别是不发达地区和农村地区的支持力度，促进养老服务在财政困难地区的顺利运行。

（三）完善相关政策法规，立法保障财政政策实施

目前，我国的养老服务财政政策，基本上都是以《通知》《暫行条例》等形式制定的，没有很强的政策规范性，应该调整和完善有关养老服务方面的法律制度，增强文件的指导性，从而保证相关的财政政策能够顺利实施。健全相关政策法规，使养老服务业财政扶持政策在实施过程中有法可依，加强法律对政府、企业及个人的监督，确保老年群体的合法权益，规范养老服务体系的建设。

参考文献：

[1]中国统计局官网 . 2019年国民经济运行总体平稳 发展主要预期目标较好实现[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202001/t20200117_1723383.html，2020-01-17.

[2]王健生. 到2025年我国老年人口将达到3亿[N]. 中国改革报，2018-07-26（010）.

[3]胡祖铨.我国养老服务业的财政性资金投入规模研究[EB/OL].www.sic.gov.cn.2015-06-30.

[4]高丹.政府规制视角下我国养老服务业发展探析[J].改革与战略，2017，33（12）：178-181.

[5]郭佩霞，胡彬.支持养老服务业发展的税收政策探析[J].税务研究，2018（01）：36-41.

赵诺梅系云南师范大学经济与管理学院2016级财政学本科生;桂丽系云南师范大学经济与管理学院副教授，为本文通讯作者