求解基层财政困局

文/ 特约记者 尚前名 本刊记者 李承明

上半年我国主要的经济数据已经公布，从数据上面来看，相比去年同期均有不同程度下浮。据财政部公布上半年我国财政收支的数据来看，收入小于支出，大约存在2万亿元的收支缺口。

近日，陕西省财政厅副厅长、新闻发言人刘红春在新闻发布会介绍，上半年，陕西省地方财政收入完成1107.69亿元，占年度收入预算的47.01%，较上年同期减少195.42亿元，下降15%。受新冠肺炎疫情影响税基减少，以及为支持疫情防控保供、企业纾困和复工复产采取减免税、缓税等措施，上半年陕西省财政支出完成2894.14亿元，占调整预算的51%，较上年同期减少201.81亿元，下降6.52%。

这并非个例。今年上半年，全国31个省（自治区、直辖市）中，只有西藏自治区一般公共预算收入同比实现了正增长。财政部预计，今年地方财政将减收8000亿～9000亿元。

一边是财政收入大幅下降，一边是大量刚性支出无法缩减。随着一揽子减免税费政策逐渐落地，对一些财政脆弱的地方而言，或将迎来一轮新考验。

中铁一局建安公司工人在西安地铁5号线和平车辆段工作

基层财政困难重重

“短收因素多，税收增长有限，刚性支出又不能少，收支矛盾非常突出。”谈及当地财政压力，某市一位负责人在接受记者采访时发出了这样的感叹。

该市是典型的财政穷市。突如其来的疫情，让本就捉襟见肘的财政运行更是雪上加霜。“政府债务不能违约，‘三保’（保基本民生、保工资、保运转）支出、脱贫攻坚、乡村振兴、重点项目建设……每项资金需求都不能少。”采访中，上述某市财政局副局长向记者表示，再加上疫情带来的计划外支出，今年“任务重、压力大”。

记者采访的一个人口大县。按原计划，今年该县财政收入将增长10%。实际今年前4个月，全县财政收入不增反降，相比去年同期下降20.8%，减收2.3亿元。“与上年同期相比，上级转移支付也少了6.1亿元。”采访中，该县财政局负责人告诉记者，由于该县是国贫县，自身财力有限，所以基本支出，比如工资发放等，近年来主要依靠上级转移支付。

例如，去年该县财政收入28.6亿元，一般公共预算支出98.4亿元，其中人员工资21.17亿元。该财政局负责人坦言，财政收入和上级转移支付双双减少，让该县的“三保”支出面临较大保障困难。

采访中，记者了解到，今年上半年，不少地方财政收支矛盾比较突出，尤其是部分地方财政薄弱的地区，最基本的“三保”也比较吃力；有些地方“三保”能够支撑，但经济建设、改善民生支出力不从心。

从全国一般公共支出项目上看，一季度除债务付息、卫生健康支出正增长外，教育、科技、文化、社保和就业、节能环保、城乡社区、农林水、交通运输等“八大”支出均为负增长。

对一些地方而言，最困难的时刻可能还未到来。

今年政府工作报告明确新增减税降费约5000亿元，并且对于前期出台6月前到期的减税降费政策，执行期限全部延长至今年年底，小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到2021年。预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。

“随着一揽子减免税费政策的逐渐落地，对本已十分脆弱的某些地方财政而言，不只是雪上加霜那么简单。”长期从事财政研究的地方财政研究院研究员王振宇认为，基层财政将迎来一轮新考验。

河北省邯郸市峰峰矿区经济开发区产业园一项目建设工地内，工人在施工作业

刚性支出渐渐增加

统计显示，2019年财政收入/支出低于50%的省份有23个，主要集中在西部和东北，仅8个省市财政自给率高于50%，主要是上海87.6%、北京82.7%、广东73.1%、浙江70.1%、江苏70%、天津68.7%、山东60.8%和福建59.9%。

从收入端来看，相较于一些大中城市，不少地方经济实力相对薄弱，地方财源和税基不足。从支出端来看，各类刚性需求压力近年有所增加。

王振宇将基层的刚性支出总结为三类：

——显性刚性支出。这些支出涵盖在基层国家保障范围目录之中，包括人员经费、公用经费、民生支出和其他必要支出等。

——隐性刚性支出。这些支出通常游离于基层国标体系之外，属于基层刚性支出中的隐性甚至“灰色”部分。如地方政府隐性债务还本付息、隐性财政供养人员、隐性津补贴福利、隐性招商引资政策“兑现”等。

——临时应急刚性支出。大都属于自上而下项目的指令与基层配套、上级强问责。如救灾、防疫、环保等，阶段性、应急性、政治性特性鲜明，是不折不扣的刚性支出。

“上述这些情形并非存在于所有基层刚性支出的全过程，但任何一个偶发事项都会对本已十分脆弱的地方财政支付能力产生重要影响。”王振宇表示。

采访中，记者就了解到，某地级市违反“谁的财政事权谁承担支出责任”原则，项目本应由市级财政配套资金，却变成由县财政配套，以致市级政府“欠”县级政府数十亿元巨额“欠款”。在财税短收的情况下，负担骤增让县级政府很头疼。

“现在市里欠我们总共下来将近30亿元，市里的项目，答应的是‘我们干活，市里出钱’，后来连钱带活都由我们包。”该县县委书记说。

凡此种种，结果便是，尽管中央财政每年会给地方转移支付和税收返还，但一些地方的可用财力依然不足。按照2018年的数据测算，地方可支配收入与支出之比为85.2%，仍有14.8%的支出需要其他手段弥补。2019年，地方财政收入总量为194458.87亿元，而同期地方一般公共预算支出203758.87亿元，地方财政缺口9300亿元。

这就给了地方“广开财源”的冲动和借口，并由此带来诸多后遗症。

比如，一些地方频频举债，导致地方政府债务尤其是隐性债务风险增加；一些地方过度依赖土地出让收入，日积月累，逐渐发展成为难以根治的“土地财政”；一些地方为了保住自己的税收大户，在淘汰落后产能政策上打马虎眼，给供给侧结构性改革造成掣肘；一些地方为了稳住就业、吸引投资，只能以土地优惠、税收优惠等公共资源吸引投资者进入本已过热的投资领域，导致产能过度扩张，产业结构调整升级阻力重重……

转移支付与开源节流

“地方财政困难问题由来已久，疫情只是让矛盾更加突出。”中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇对记者谈到，短期内，可以通过中央财政加大支持力度维持地方正常运转，但长远来看，地方财政的可持续运行要更多有赖于相关改革的加速推进。

“一方面要想方设法进一步提升地方财政的造血能力，另一方面要加速推进央地财政事权划分改革，让地方的财力和事权更加匹配。不能‘既要马儿跑得快，又要马儿不吃草’。”杨志勇说。

在不少财税专家看来，疫情让中央和地方财政关系迎来了进一步调整优化的窗口期。

不久前，国务院办公厅印发了《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，从基本公共文化服务、文化艺术创作扶持、文化遗产保护传承、文化交流、能力建设等方面划分公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任。

根据该《方案》，地方文化文物系统所属博物馆、纪念馆、公共图书馆、美术馆、文化馆（站）、全国爱国主义教育示范基地免费开放，所需经费由中央与地方财政分档按比例分担，其中：第一档中央财政分担80%；第二档中央财政分担60%；第三档中央财政分担50%；第四档中央财政分担30%；第五档中央财政分担10%。

而在此之前，我国在基本公共服务、医疗卫生、教育、交通运输、生态环境等领域也都出台了类似的财政事权和支出责任划分改革方案。

专家们表示，虽然相关领域改革的具体效果还有待进一步观察，但随着制度安排的逐步完善，在未来再应对类似“黑天鹅”事件时，中央和地方就能更加从容不迫。

为缓解基层财政压力，今年中央安排财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债，并将这2万亿元全部直达市县基层。

有分析认为，对地方而言这无疑是一场“及时雨”。但以新增的1万亿元财政赤字为例，我国有2856个县级行政区划单位，平均到每个县级财政能够新增的可用财力仅为3.5亿元。这意味着财政赤字增加的规模只能解燃眉之急。

基层“三保”之策

基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）关系到政府履职尽责和人民群众切身利益，是维护经济运行秩序和社会大局稳定的“压舱石”。今年受新冠肺炎疫情和减税降费政策影响，各级财政收入下行压力增大。面对严峻形势，中央、陕西明确要求，牢固树立过紧日子、苦日子的思想，在压减一般性支出的前提下，足额保障“三保”支出，坚决做到节用裕民、俭以养德，把钱用在刀刃上，切实兜牢“三保”底线。

为缓解基层“三保”压力，财政部把保基层“三保”作为今年预算安排的重中之重，通过采取新增赤字、发行抗疫特别国债、大力压减中央本级支出等措施，加大对地方的财力支持。

今年中央对地方转移支付达到83915亿元，比上年增加9500亿元、增长12.8%，增量和增幅都是近年来最高的，并重点向中西部和困难地区倾斜。其中，专门安排特殊转移支付6050亿元，支持地方财政应对疫情影响弥补减收增支和县级“三保”缺口；正常转移支付中的均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金增幅均达10%，老少边穷地区转移支付增幅达12.4%。

刘红春在新闻发布会上表示，陕西各级政府要牢固树立过紧日子思想，进一步压缩非刚性、非重点支出，以政府过紧日子换取市场主体和群众过好日子；管好用好中央直达资金，加强对市县“三保”和政府债务的监控预警，坚决防范基层财政风险，确保“六稳”“六保”各项工作落实到位。

而基层政府也将“三保”工作作为当前财政工作的重中之重。为此，陕西杨凌示范区将优化控制好预算作为前提，将支持“三保”作为今年预算安排的重中之重，建立了覆盖各项收支的全口径预算编制体系，统筹财政资源，重点用于落实“三保”支出任务。杨凌示范区财政局工作人员张瑜清向记者列举了一组数据：“示范区全年地方可用财力19.02亿元，仅‘三保’预算支出就安排了11.3亿元，占全年地方可用财力的59.4%。”同时，为积极落实中央和陕西决策部署，杨凌示范区还调整优化了资金投向，将厉行节约的要求落实落细，按照压减一般性支出15%，非重点项目18%，“三公”经费只减不增的要求来编制预算，确保人员工资、机构运转、基本民生得到有力保障。