论数字领导力：数字科技时代的国家治理

彭波

【摘要】以“A、B、C、D、E+5G”为代表的数字技术浪潮不仅引领了新一轮的经济产业变革，更将重塑社会，从根本上促成国家治理转型。新冠肺炎疫情让国家一度“停摆”，也给了数字科技在抗疫中大放异彩的机会，更助推数字科技时代的全面到来。在后新冠肺炎疫情时代，应建立与数字科技兼容匹配的治理模式，让具备数字领导力的数字政府成为数字社会的标配。数字领导力与国家能力具备相同理论渊源，由“思维+四力”构成：在数字思维的支撑下，数字洞察力、数字决策力、数字执行力、数字引导力有机统一、协同作用，贯穿国家治理的全过程，帮助实现国家治理现代化的目标。提高数字领导力应重点关注数字素质提升、数据平台建设、政府数字化转型、数字领导力人才培养等四个方面。数字领导力已经成为当今国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

【关键词】数字科技时代  国家治理  数字领导力

【中图分类号】C0                                【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.15.002

当今，伴随数字技术革新与数据爆发式增长，人类社会正迅速从信息科技时代（IT）向数字科技时代（DT）迈进。中国互联网社会的“下半场”已经开始，其特征可以概括为“A、B、C、D、E+5G”的技术深度融合：A即人工智能（AI），B为区块链（Blockchain），C乃云计算（Cloud），D是大数据（Big data），E则是边缘计算（Edge computing），5G（第五代移动通信技术）则发挥“催化”作用，加速、加深以上技术与社会的相互建构。而数据的资产属性在“下半场”将真正得以凸显，场景交换、万物互联、沉浸式传播指日可待，这不仅会引领新一轮的经济产业变革，更将重塑社会，从根本上促成国家治理现代化转型。在这一时代背景下，数字领导力已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化的构成要件和值得深入探讨的学术议题。

数字科技时代的治理变革与挑战

在过去的数十年中，以“连接”为核心功能的互联网已经成为中国社会最大的“赋能”主体。“互联网”作为以信息技术为中心的新传播科技，不仅改变了信息的传播、网民之间的沟通，也重塑了现代社会的结构和社会关系。[1]截至2020年3月，我国网民规模达9.04亿（1997年首次统计时仅为62万），互联网普及率为64.5%（1997年仅为0.05%）。其中，手机网民规模达8.97亿，较2018年底新增手机网民7992万，手机上网已成为网民最常用的上网渠道。农村网民规模达2.55亿，占整体网民的28.2%，较2018年底增加3308万人。[2]这样的增长规模无疑是惊人的，也可以反映出互联网对中国社会全方位的建构。从1G、2G和3G技术驱动的弱联结时代诞生的网络大众传播，到4G时代的强联结造就的大众自传播浪潮，再到未来5G技术引领的超联结模式，媒体传播也将因此迎来大众智传播时代，从根本上改变中国社会结构、运行方式和动力机制。[3]

然而，在某些领域尚停留于信息时代初期的中国，对互联网“上半场”出现的种种问题还未能完全消化，又将面临在“下半场”努力实现对发达国家的信息化赶超的新任务。[4]历史机遇虽然充满诱惑力，面临的挑战也依然严峻。2020年伊始，一场突如其来的新冠肺炎疫情袭击全球，它不仅是一次重大全球公共安全危机事件，更是一次对人类社会的综合考验。中国率先进入抗疫战场。伴随疫情的蔓延，中国各地相继采取封闭隔离、停工停产等措施，经济发展受到了前所未有的冲击。同时，社会舆论的不稳定性愈加凸显，对国家治理提出了新的要求。

在这种情况下，要实现习近平总书记所说的“于变局中开新局”[5]，格外需要人类充分利用最新科学技术，赋能抗击疫情的各项行动，增强抗疫的有效性，而数字科技的能量在抗疫中得以极大释放。在人与人、人与物的物理距離“被动”扩大的状态下，数字科技又重新拉近彼此之间的距离。不仅如此，数字科技也有效助力诊断治疗和疫情防控，支撑疫情期间民众的生活，支撑复工复产、在线教育和数字转型，令新冠肺炎疫情在中国经历了从大范围传播到逐渐有效控制的过程，令全社会生产和生活逐渐恢复正轨。反之，数字科技赋能抗击新冠肺炎疫情同时，自身也成为最大“受益者”。马克思认为，社会需求与技术手段之间的矛盾是技术发展的直接动力;恩格斯认为，没有哪一次巨大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的。抗击疫情的努力为正在快速兴起的数字科技在后新冠肺炎疫情时代发挥重要作用提供了广阔前景，标志着中国互联网正式进入数字科技时代。正如桥水投资公司创始人雷·达里奥所言：“这次新型冠状病毒疫情的爆发是人类历史上一个‘令人兴奋的转折点，它可能为更大的社会进步铺平道路，带来数字化、数据和人类思维方面的飞跃。我们正处于技术革命之中，我认为我们应该对新的未来感到非常兴奋。”在这个技术革命的新时代，提升数字领导力成为中国面临的一个十分重要和紧迫的全新课题。

新冠肺炎疫情坚定了我国社会各界对数字技术应用的信心和大力发展数字技术的决心，为加速数字科技的发展奠定了合法性基础。然而，对于中国社会来说，数字技术必须与合适的治理模式与思维方式相适应。现阶段数字技术尚未系统地改变行政体制的运行逻辑，数字技术在社会治理中的运用还不够深入，尚未形成整体协同。种种问题的解决，亟需各级政府在后新冠肺炎疫情时代具备数字思维，升级数字能力，以适应新阶段、新要求，建立与数字科技相匹配的治理模式，让具备数字领导力的数字政府成为数字社会的标配。

数字领导力理论溯源

国家治理：权力、能力、领导力。改革开放以来，中国进入了现代化建设长时间高速推进的黄金时期，也经历了经济社会的剧烈转型。在转型期不可避免地出现了各个层面的社会问题，例如：城乡和区域经济水平的发展不平衡，在互联网时代造成数字鸿沟;社会不同阶层的贫富差距扩大，同时社会保障制度和再分配政策滞后;生态、资源和环境问题不同程度的恶化……总的来说，在中国整体和谐、不断向前发展的同时，社会矛盾和冲突也日益突出;在中国达到现代化更高层次的同时，也迈进了改革的“深水区”——这将会直接影响经济、社会乃至政治的安全和稳定，对国家治理能力提出重大挑战。故而党的十九届四中全会提出要：“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。”[6]这反映出新形势之下国家巩固和提升领导力的重要方向。

国家治理首要的和最基本的目的是维护政治秩序，这与戴维·伊斯顿强调“公共政策的实质是对全社会的价值作权威性分配”[7]的主张一致。而对于社会价值的分配必须是持续的，这意味着政治系统有必要保持稳定，故而国家治理与国家和政府的合法性、组织性、有效性和稳定性等要素是密切相关的。党的十八届三中全会明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十九届四中全会对此予以再度确认。这反映出我国在治理体制的自我调适方面一以贯之的方向，而这种调整和适应能力体现在持续推动的政治经济体制改革和渐进稳妥的改革策略，[8]其目标指向了党执政能力和执政水平的不断提高，即党领导力的不断增强。

亨廷顿认为，有效的国家治理需要“具备强大的、能适应的、有内聚力的政治体制”。[9]他将对政治稳定的追求作为理论的出发点，并指出政治的首要问题是建立一个合法的公共秩序。亨廷顿强调：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。有的国家政通人和，具有合法性、组织性、有效性和稳定性，另一些国家在政治上则缺乏这些素质;这两类国家之间的差异比‘民主国家和‘独裁国家之间的差异更大。”[10]迈克尔·曼吸收了亨廷顿的思想，他在讨论社会权力的来源时，区分了国家的两种基本权力：一种是国家的专制性权力（Despotic power），一种是国家的基础性权力（Infrastructural power）。前者指的是国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨论的前提下自行行动的范围，即强加于社会的权力，这与国家的自主性问题相关。后者是指国家事实上渗透市民社会，在其领土范围内有效贯彻其政治决策的能力，即通过社会获得的权力。迈克尔·曼对两种含义的国家权力所作的区别，特别是对基础性权力的分析，可以帮助我们进入国家权力具体运作的层面来实证地观察和理解国家执政的能力和所凭借的手段，而不仅仅停留在对国家政体类型和权力性质的规范的争论上。[11]

基础性权力的概念也包括国家权力的基础性设施。事实上，在一个社会中，不仅需要有道路、桥梁这样的物质性基础设施，更需要有关于权力的制度性基础设施，国家的治理能力主要体现为它提供制度性基础设施的能力。在迈克尔的理论中，基础性权力是一种集体权力，是贯穿社会的权力，它通过国家基础来协调社会生活，正是这种基础权力将国家确定为一系列中心的、放射的制度，并以此贯穿其广阔的辖域。国家基础性权力之大小反映的是国家权力抵达、实施控制和规制社会关系的程度，绝不能简单地将其等同于权力向中央集中的程度。它一方面强调中央集权国家的控制能力;另一方面更重视依靠制度性基础设施协调社会生活的能力。[12]很显然，迈克尔·曼非常注重有效的国家能力，这里面贯穿着政府领导力的作用。

与之对照，亨廷顿的学生弗朗西斯·福山在具体的表述上虽然与迈克尔·曼不同，但是核心的观念却颇有相通之处。在福山看来，真正的政治发展是国家建构、法治与民主三个维度之间的平衡。他认为，自冷战结束以来，太多的注意力聚集在“民主”和“法治”上，反而忽略了“国家建构”的关键作用。而国家建构主要包含两个方面：一是官僚机构的中立性与自主性;二是国家能力。[13]国家建构如此之重要，以至于它可以用来解释当今世界各国的主要政治问题：正是国家建构的不足，导致非洲许多国家的“国家失败”，导致希腊、意大利等欧洲发达国家的债务危机，导致美国近几年来产生各种政治僵局……此次新冠肺炎疫情的爆发，更是暴露了各国国家建构存在的欠缺以及由此导致的种种困境。福山最新的观点是：“大流行消退后，也许我们将不得不放弃简单的二分法。判断国家是否有效应对危机的分割线，不应简单地将‘集权政体置于一边，而将‘民主政体置于另一边……政府绩效的关键决定因素将不是政体的类型，而是国家的能力，尤其是对政府的信任。”他的态度很明确：“归根结底，重要的不是政体类型，而是公民是否信任他们的领导人，以及这些领导人是否领导着一个称职而有效的国家。”[14]这对于破除“唯体制论”有着相当的启发性，面对这次突发的疫情及其带来的社会危机，不同国家的表现再次证明了国家能力之于社会稳定和发展的基础性支撑，这在根本上也意味着政府的领导力。

互联网治理与数字领导力。数字科技时代的治理转型以互联网为基础平台。这里有必要先厘清互联网治理的概念及其发展过程。1998年，美国明尼阿波利斯国际电信联盟（ITU）第19届全权代表大会正式提出“互联网治理（Internetgovernance）”这一概念。[15]就一般意义而言，互联网治理是指如何协调、管理并应对与互联网相关的内容和行为进程的总称，不过它的定义已经随着时间的发展逐渐扩大。如果将互联网治理根据不同的层次进行划分，那么其至少包括了基础设施层面、技术标准层面、内容应用层面和社会议题层面。[16]由于议题层次的互联网治理高度复杂，其治理主体也必然是多元化的，但是近年来，在诸治理主体中，国家行为体在全球网络治理中扮演愈加重要的角色，国家主权的理念与实践开始重新主导互联网政治话语体系，这一点在各网络大国中皆是如此。国家，或曰政府占据互联网治理的核心地位，可以追溯到2003年日内瓦召开的联合国信息社会世界峰会，会议通过的《日内瓦原则宣言》把互联网治理划分为技术和公共政策议题两个方面，其中，公共政策议题体现了国家的主权范围。总体而言，峰会事实上确认了主权国家居于互联网治理的金字塔顶端，拥有议程设置、政策制定与机构改革的权威。[17]为了应对网络信息安全问题，更好地保护公民权利，加强互联网法制建设，推动社会治理，突出国家和政府的领导地位实为势所必然。

在数字时代的后新冠肺炎疫情时期，面对国家治理体系的重大改革和国家公共权力可能的重构，有必要提出数字领导力（Digital leadership）的概念，确立国家和政府在多元治理体系中的核心地位。领导力（Leadership）是个人或组织带领他人、团队或是整个组织确保其目标得以实现而应该具备的一种能力。领导力内涵与主体期望实现的目标紧密相连。领导力研究是从领导（Lead）研究开始，从19世纪末20世纪初的领导特质理论，到20世纪40年代领导行为理论，20世纪60年代的领导权变理论（情境理论），以及之后的领导归因理论等，逐渐从领导者的人格特质和行为等个体研究扩展到整个组织情境交互作用的影响。面对数字时代新变革和全球“抗疫”新情景，数字领导力是领导力概念的丰富與完善。领导力内涵与主体期望实现的目标紧密相连。从治理理论的产生渊源看，治理的目的恰恰是解决问题、实现稳定。[18]所以国家治理现代化指的就是国家治理主体对于在现代化进程中产生的一系列问题的适应与驾驭。[19]进而，如果以实现国家治理现代化作为目标，就可以将领导力定义为治理主体为确保自身能够适应和驾驭现代化过程中产生的一系列问题而应该具备的一种能力。在数字技术全面渗透经济社会各个领域的时代背景下，这种能力应建立在数字技术赋能的基础上，覆盖发现问题、提出解决方案、解决问题、避免次生问题发生等各个环节，这是确保在新形势下实现国家治理现代化这一目标的基本前提。

数字领导力理论建构

数字领导力的思维基础。1.从互联网思维到数字思维。思维是大脑的机能，是客观世界的主观反映，它产生于社会实践，根源于时代精神。互联网思维和数字思维是当前信息社会主要的思维方式。

互联网思维是当互联网进入移动互联网、消费互联网阶段之后，一些互联网企业家根据自身实践，总结出与工业思维不同的新的思维方式。工业思维具有中心化的、专業化、金字塔式的封闭结构，而互联网思维则具有去中心化、扁平化、跨界式的开放结构。相对于互联网思维，数字思维依旧具有去中心化、扁平化、跨界开放等特点，同时还具有高效、精准、智慧的特点。比如，滴滴公司基于人工智能算法推出的“虚拟车站”“小绿点”就是数字思维的典型产物：它不需要建设实体车站，节省了司乘沟通成本，解决了司乘在确认上车地点时的沟通困境。数字思维的形成与进化可以从两个层面来考量，一是得益于数字技术的支撑;二是得益于数字技术的滋养。所谓“支撑”，即物质层面对于精神层面的支撑;而说到“滋养”，意在表达人类开发数字技术而受到的“反作用”。举例而言，众所周知，人类通过人工智能、深度学习技术来训练机器，令其具有类似人类的思维能力——在这一进程中，机器实际上也在“训练”人类，在数字技术的“训练”下，人类的思维方式和思维能力也在发生深刻的变化。从这个意义上讲，如果认为工业革命最大限度地提升了人类的体力，那么信息革命则最大限度地提升了人类的脑力。

2.数字思维的内涵、特点与维度。数字思维，即数字化时代的思维方式，具有以下三个主要特点、维度：第一，融通互联、智慧共享（宏观生态）。从信息科技到数字科技，现实环境在网络空间将以数字化方式全息重建，融通互联、智慧共享。数字化为我们营造了一个全新的社会政治、经济、军事、文化、教育和生活环境，正如尼葛洛庞蒂所言的“数字化时代”。“这个时代是互联网、云计算、大数据、物联网、感知技术、触摸技术和人工智能等数字技术综合应用创新的一个时代，是人与技术共同进化的一个时代。” 人类的思维共同融入数字化的虚拟时空之中，在虚拟与现实中对立统一，实现智慧共享。

第二，平等开放、进化创新（中观平台）。哈贝马斯认为，交往行为是以象征（符号）为媒介的相互作用。数字化时代人类交往方式将更加平等、开放，通过数字化的基础设施，形成了无限拓展的交往空间。5G技术的出现，令当今数字化世界即将迈入“万物互联”的超越性世界，突破了时间与空间的二重维度，面向历史及未来，融通虚拟与现实，数字思维助力社会创新发展、不断进化。

第三，回归人本、个体自由（微观个体）。马克思认为，全面发展的个人不是自然的产物，而是历史的产物。正是在历史进程中，人的自由个性才得以不断展现并逐渐复归。数字化社会不同于传统社会，伴随平等开放的发展为个人在思维上的自由与本位回归提供了前提，控制、干预主体活动的力量在虚拟现实空间之中大幅消减，完成了“自由意识的自我进展”，思维的个性化在这个数字化时代得到了最充分的展示。

上述三个特点是构成数字思维的核心要素，分别从宏观生态、中观平台和微观个体三个维度构成有机整体。

3.数字思维是数字科技时代的认识论和方法论。数字科技时代为人类建构了一个精彩的生存世界，基于“场景、关系、算法”[20]的内在生成逻辑和路径昭示了以数字思维为标志的人类思维方式的深度革命。这场思维领域的革命不仅扩展了人类思维的发展空间，更深化了数字个体思维的“在场性”，数字化时代所促成的，仿佛如海德格尔所指的，“从非本真的存在走向本真的存在”。

实际上，数字思维目前已成为人类认识世界和改造世界的最为重要的方式。并且，我们不能将数字化时代得以生成的深切原因归结为技术决定论，这并不仅仅是技术的突破性进展所致，其更深层次的原因来自人类思维所具有的超越性的内在动力。自我实现、自我完善、自我超越是人类追求的永恒指向，因而在历史的发展过程中，人们不断地尝试认识世界、获取真理（客观规律），运用规律改造世界，实现认识论和方法论的统一。相应的，人的思维活动总是在不断寻求超越外部世界对自己的限制中进化和发展的。现阶段数字思维作为人类的全新认识与实践工具，是人类实现自由之路上的重要工具，它不再单纯指向对自然的认识与改造，而是基于对人自身的思维空间与存在空间的内在突破，这是由人类追求自我超越、彻底解放及全面发展的本性所决定的。

数字思维作为一种全新的思维文化，使人类思维方式产生革命性剧变，是新时代认识论和方法论的统一。数字思维适应了人类社会进入一个网络空间主导现实空间的新时代的需求，是作为全球开放系统的网络空间影响和主导人类社会发展、重构社会秩序和国家治理能力的新的思维方式。

数字领导力的能力内涵。数字领导力（Digital leadership，简写D-Leadership）的概念是在以数字技术为中心的技术革命加速重塑社会和世界格局的背景下，对领导力概念的反思、重构和创新。数字领导力，是在数字科技时代，个人或组织带领他人、团队或整个组织充分发挥数字思维，运用数字洞察力、数字决策力、数字执行力、数字引导力确保其目标得以实现而应该具备的一种能力，是在数字科技支撑下有效实施国际治理、国家治理、社会治理和公司治理的一种能力。本文重点讨论国家治理层面的问题。在国家治理层面，治理主体具备数字思维+“四力”是确保实现国家治理现代化这一目标的基本前提。其中，数字思维是对数字科技特点和规律的基本认知以及充分利用数字科技主动开展工作的意识，也是前提和基础。面对数字科技时代没有数字思维如同进入工业化时代没有机械和电力意识，数字领导力无从谈起。而“四力”，即数字洞察力、数字决策力、数字执行力、数字引导力是面对数字科技发挥领导作用的体现，是提升领导水平和工作质量的抓手。“四力”环环相扣，贯穿领导过程始终。

1.“四力”之一：数字洞察力。发现问题是解决问题的前提，正确发现问题是解决问题的必要条件。如Ackoff提出：我们经历失败常常更多的是因为解决了错误的问题，而不是因为我们为正确的问题找到了错误的答案。[21]这个失败不仅指的是真正的问题没有得到解决，还指由于自认为解决了问题而导致与问题的症结渐行渐远。因此，所谓洞察力（Insight），就可以理解为正确发现问题的能力，亦可以通俗理解为“千里眼”和“顺风耳”，即一双数字“千里眼”知风起青萍之末，一副数字“顺风耳”于无声处听惊雷，似一部超精雷达发现变量之间相关性，一台超强电脑预测事态发展轨迹与可能的后果。发现问题包括问题感知、问题界定、问题转化三个环节。

问题感知：即对客观存在问题的感知。由于问题一般具有主观性，所以感知问题要求行动者进入主观问题的情境之中。而如果问题客观存在却未被及时感知，小问题可能发展成为大问题。因此，基于数字技术支撑，我们可以见人所未见、察人所未察、知人所未知，掌握先机、料事如神。

问题界定：并非所有问题都是需要政府解决的。有的问题仅涉及个人独享性的私人利益，有的问题仅涉及组织共享性的團体利益，均不需要政府进行干预。况且，如果超越职责权限、大包大揽进行干预，不仅推高行政成本，还有可能适得其反。惟有涉及公共利益的问题，才应该由政府出面解决。此外，政府并非万能，有的问题虽然涉及公共利益，但是过于复杂，政府无力解决，需要多元主体协同配合。因此，在问题感知的基础上需要对问题进行区分和界定。

问题转化：将涉及公共利益的社会问题转化为公共政策问题，由基于现实与理想之差距的情境化问题，转化为可供专业论证并寻求解决方案的政策问题。问题转化包括按政策领域对情境化问题进行分类、从复杂且相互关联的情境化问题中提炼问题实质、对实质问题进行模型化处理等。

为了提升洞察力，应充分利用数字技术的辅助，例如，应用大数据技术进行实时社会监测;利用互联网社交网络上一些专业人士的预警信息;利用大数据技术对重要变量之间相关性的揭示，发现问题症结、提炼问题实质。例如，在社会日常活动产生的大数据中，互联网搜索引擎、电商平台搜索及交易产生的数据可谓两大宗，对重大公共安全事件有很高的预警价值。在此次新冠肺炎疫情发展的前期，据百度大数据显示，自疫情爆发以来，网民主动获取信息意愿愈发强烈，通过百度搜索、浏览新型冠状病毒肺炎的相关信息日均超10亿人次。其中，疫情进展和防疫知识最受关注：疫情地图、武汉肺炎最新消息、疫苗研发进展、口罩更换、区分流感和肺炎等话题热度均保持在高位水平。在“疫情”的搜索热度上，武汉民众关注度的峰值往往比其他地区出现得“快一拍”——他们对疫情相关进展、信息表现出更强的渴求。由于疫情中心区域的搜索趋势要明显快于其他地区，这个时差可以被用于更好地进行资源调配和舆情引导，应该成为预警系统重要的信息参考。由于网购和物流的发达，此次新冠肺炎疫情中电商平台搜索也非常重要。据京东大数据平台显示，与主要社交媒体平台的搜索数据、舆情数据进行比对，京东平台从订单消费到搜索关注的典型数据变化早于社交媒体平台48小时左右，可作为疫情重要的辅助监测预警数据。

2.“四力”之二：数字决策力。政策问题一旦列入决策议程，接下来就需要回答如何解决这个问题。决策就是对如何解决问题的回应，同时也是指导问题解决的行动指南，决策既是一种政治性活动，也是一项“技术活”，需要遵循一定的程序，采用科学的方法。因此，所谓决策力，就是做出正确决策的能力。作出决策包括确定目标、设计方案、选择方案三个环节。

确定决策目标：目标的确立是为了说明将政策问题解决到什么程度，是备选方案设计和优选的基础依据，是方案执行的指导方针，还是效果评估的参照标准。决策目标应具有明确性、前瞻性、可行性、协调性。一般认为，政策目标确立所面临的主要困难包括两点：其一，决策者价值偏差，可能会与公共利益相悖;其二，面临多目标冲突，难以取舍。

设计备选方案：备选方案应具备丰富性、多元性（避免只有一个备选方案的“霍布森选择”）、互斥性、创新性（问题之所以出现，很大程度上是因为旧方案失灵，所以为解决既有方案解决不了的问题，应该有所创新）。

抉择优选方案：面对多项备选方案，应从效果、风险、可行性（包括技术可行性、经济可行性、政治可行性）三个方面进行评估，从中选择最优方案。需要说明的是，这里的最优是指有限理性约束下的最优，不是完全理性约束下的最优。[22]在对方案的选择中应尽力避免的是，因为决策者个人偏好超越公共价值而导致决策廉价化（选择最容易实现、成本最小的方案）、决策寻租等导致的利益性偏差;也要避免因决策者短视、懒政、“先入为主”等导致的技术性偏差。

为了提升决策力，应充分利用数字技术的辅助，例如，利用计算机仿真技术模拟不同方案的政策效果，帮助进行比较和方案选择;利用人工智能、云计算技术辅助决策等……例如，本次新冠肺炎疫情期间，工信部组织相关单位开展电信大数据分析，统计全国特别是某些重点地区的人员流动情况，分析预测确诊、疑似患者及密切接触人员等重点人群的动态流动情况，支撑疫情防控部署;疫情防控部门把大数据分析与新冠肺炎相关的传染病模型理论相拟合，探究疫情发展规律，掌握疫情分布和发展趋势，为地方政府确定防疫工作重点区域、重点人群和重点场景，为主管部门科学化决策物资投放和管控手段提供了决策支撑。

3.“四力”之三：数字执行力。执行是政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。决策作出后绝不意味着其会被自动执行，两者之间存在鸿沟。要想使政策科学成为行动的科学而不仅是理论科学，必须重视政策执行问题，不仅要重视执行本身，而且应当在执行与决策之间建立密切联系。[23]因此，所谓执行力，就是落实决策方案，完成预定目标的能力。执行包括执行准备、执行实施、执行总结三个阶段。

执行准备阶段：包括第一，思想准备，即加强对政策认知，确保采取的具体做法和最初确立的决策目标和最终选择的解决方案是对应而非冲突的;领会决策的精神实质、内在规定和外部环境——这是执行过程中行使自由裁量权的前提。第二，组织准备，包括组织、协调、指挥机制的建立，以及人员配备与人力投入。第三，物质准备，包括经费、设备、技术等。第四，制定计划，计划需要客观、有弹性（确保有因时制宜、因事制宜的空间）、统筹协调（不能顾此失彼）。

执行实施阶段：首先，可进行政策实验（即试点），以减少风险、降低成本、探索经验。但前提是要科学选择有代表性的试点单位，才能够实现“以点带面”。[24]其次，要对政策实验结果进行科学客观的总结和分析，从中产生的反馈意见可以帮助修正决策之不足。再次，要进行推广扩散——这需要兼顾灵活性与原则性，其中原则性是指要发挥政策实验的作用，有益的经验要采纳，教训则要吸取，避免重蹈覆辙;灵活性是指因地制宜、因时制宜、因事制宜，强调学习领会精神而切忌盲目照搬形式。最后，还需要监督控制，即对于执行过程中出现的问题要及时发现及时纠偏，令其遵循已经制定的解决方案，防止因为利益影响或执行者能力不足而导致执行走样，耽误决策目标的实现。

执行总结阶段：即对执行的绩效进行评估，包括效率、效果、合法性等因素。绩效评估需要遵循科学的程序进行客观评估。评估结果是决定政策继续、修正，还是终止的重要依据。如有必要还要进行追加决策，即通过二次决策及时作出调整，避免因为坚持决策失误而造成更大损失。

为了提升执行力，应充分利用数字技术的辅助，例如，利用电子政务实现跨部门协同，利用区块链技术对执行过程进行监督，等等。此次新冠肺炎疫情防治工作前期，长沙市基层单位接收到不同部门、不同渠道、不同形式下发的海量数据，彼此重复交叉，质量参差不齐。基层不仅要重复核实，还要以各种形式汇总填报，这给基层造成了相当大的压力。长沙市成立了市防控指挥部数据分析组，对多渠道信息进行汇总、加工，用大数据赋能疫情防控，取得良好成效;成立了市防控指挥部数据分析组，紧急开发人员摸排反馈填报系统，建立并完善重点来长人员核查工作流程，通过协同搜集数据，加工分析数据，核查反馈数据等综合方式，实现对数据的有序分发、核查、跟踪与汇总。针对基层工作力量无法联系或不配合防疫工作拒绝提供地址、拒接电话的难点人员，公安机关采取技术手段，对相关人员住址、车辆及其相关社会信息进行精准画像，对其活动轨迹开展分析研判，配合基层工作人员管理难点人员。针对确诊病例的通联、伴随人员和同户亲属关系分析，通过查询住宿、上网、公共交通、手机位置轨迹信息和天网人像比对等方式，对每日新增确诊病例在定为密切接触人员后的行为轨迹进行判断分析，一旦发现有确诊病例或密切接触人员在发病前后出现于家或医院外的可疑轨迹，均第一时间向卫健、疾控部门报送关键数据，为其开展流行病调查和密切接触者管控提供精准数据支撑。

4.“四力”之四：数字引导力。环境制约着行动者的决策和行动，反过来也接受行动者的塑造。[25]其中环境包括政治环境、经济环境、社会环境、国际环境。来自环境的影响包括物质资源的支持或制约、公众的民主参与、公共舆论压力、社会习俗的影响、国际环境的影响等。引导的本质就是对环境的塑造。

引导力，即为塑造环境的能力，通过信息发布、政策解读、舆情监测、舆论引导等方式，运用战略目标对内凝聚人心、凝聚力量，对外传达意愿、塑造形象，主要包括感染力、凝聚力、传播力、影响力。引导一方面可以避免次生问题的发生;另一方面可以为解决问题提供助益。

首先，由于以解决问题为目标的决策与执行，相当于加诸环境之上的新变量，可能会引发不确定结果，例如，因为决策不当或执行不力而引发激烈反应、衍生次生问题，为尽力避免次生问题的出现，需要在解决问题的同时进行正确引导，通过适当塑造保持外部环境的稳定。

其次，适当引导还可以化解来自于环境的阻力，增强执行活动的效果。引导的对象主要是公众，引导的形式主要包括政治宣传、说服、教育等，包括征求意见、举办听证会、公布决策内容、对决策内容进行解释和说明等。目的是加强目标群体对决策的认知，令其了解为什么、为了谁、期望取得什么效果、可能存在的不确定性、政策的合法性、合理性、必要性等，进而接受和服从。

为了提升引导力，应充分利用数字技术的辅助，例如，利用大数据对引导对象进行肖像描绘，進而精准推送信息;利用可视化技术，帮助公众更好地理解政策;利用VR/AR技术，增加受众的在场感，增强引导的效果;等等。在新冠肺炎疫情期间，美国纽约州疫情产生的聚光灯效应，让纽约州州长科莫成为全球媒体关注的焦点。在纽约州防控措施不力、感染人数疯狂上升的同时，科莫的支持率反而增加。他值得学习的重要方面在于对数字引导力的运用，包括：坦诚——将危机的危害性充分表述;细节——细致地描述疫情的情况以及政府工作的各项细节，争取政府可信度;数字——掌握大量详细的数字，对各方情况了如指掌，令政治家的个人魅力得到大幅提升;现场——官员亲自到现场去解决问题，与百姓交流，在仓库开发布会;议题——懂得设置和引导议题，其结果是设置对政府有利的议题，争取民众的支持，规避舆情风险。而在我国此次新冠肺炎疫情期间的舆论演进过程，给我们提供了初期引导不力的教训和中后期引导有效的经验。面对新冠肺炎疫情防控工作，正如习近平总书记要求的，“统筹网上网下、国内国际、大事小事，更好强信心、暖人心、聚民心”。[26]充分运用数字引导力是在数字科技时代做好舆论引导工作的基础。

提升数字领导力的策略和建议

“赶考”，是中国共产党人面对新的历史使命需要完成的课题，也是中国共产党与时俱进、保持战斗力的秘诀。1949年新中国成立之前，毛泽东同志这样提醒全党;上个世纪70年代末中国启动改革开放之初，邓小平同志也多次发出这样的警示。今天，数字科技已推动中国国家治理重大转型，尤其在新冠肺炎疫情背景下，社会治理体系已经初步呈现数字技术的重构，逐步解决社会治理过程中的信息不对称、行动反应迟缓、治理效能低下等问题。习近平总书记指出：“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。”[27]这次“大考”的重要科目，就是数字领导力，善用大数据进行疫情溯源和精准防控，以大数据和5G、人工智能等为杠杆，进行产业版图的重构，推动社会治理的精准化，防范应对“疫后综合征”，已成为实现国家治理现代化目标的题中之意。

数字科技时代“再适应”，启动一轮“数字素养”大培训。从1994年算起，我国全功能接入国际互联网已26年，各级政府经历了门户网站时期和社交网络时期两次从“不适应”到“适应”的过程。而在今年抗击新冠肺炎疫情期间，作为新一线城市、科技实力较强的武汉，在信息发布、物资管理分配方面暴露出一些问题。原因并非缺少技术能力，而是数字领导力的落后，导致技术应用不充分、不广泛。当前，各省市虽然都花巨资建设了硬件平台，但如何认识、如何挖掘数据价值，才是决策者与执政者理念与能力是否与时俱进的根本体现。种种现象表明，进入数字科技时代，各级政府面临对互联网“再适应”的艰巨任务。习近平总书记指出，要运用大数据提升国家治理现代化水平。善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功。[28]因此，我们非常有必要在全国政府部门启动一轮“数字素养”大培训，普及数字科技知识，建立数字化思维，提升数字领导力。

[11]刘昶：《迈克尔·曼论国家自主性权力》，《上海行政学院学报》，2016年第1期。

[12][英]迈克尔·曼：《社会权力的来源》第一卷，上海人民出版社，2007年，第5～42页。

[13][美]弗朗西斯·福山：《国家建构：21世纪的国家治理与世界秩序》，上海：学林出版社，2017年，第13～50、107～112页。

[14]Francis Fukuyama， "The Thing That Determines a Country's Resistance to the Coronavirus"， the Atlantic， March 30， 2020. 中文翻译来源：https：//mp.weixin.qq.com/s/8NmH0uMBpG5ZRYV9UzodIA。

[15]需要注意，此概念与所谓的网络治理（Network governance）不同，后者是公共行政领域的概念，是指建立在资源相互依赖的基础上，政府依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事业，代表了第三方政府、协同政府、数字化革命和公民选择等四种发展趋势的集合，即网络化治理模式。参见[美]戈德史密斯、埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，北京大学出版社，2008年，第6～17页。

[16]章晓英、苗偉山：《互联网治理：概念、演变及建构》，《新闻与传播研究》，2015年第9期。

[17]王明国：《全球互联网治理的模式变迁、制皮逻辑与重构路径》，《世界经济与政治》，2015年第3期。

[18]王绍光：《治理研究：正本清源》，《开放时代》，2018年第2期。

[19]张权、李睿深、尹立：《关于信息化助力国家治理现代化的几点思考》，《中国电子科学研究院学报》，2017年第12期。

[20]刘新传：《场景、关系与算法：媒体融合创新的三重维度》，《新闻战线》，2018年第23期。

[21]Russel Ackoff， Redesigning the Future： A System Approach to Social Problem， Willey， 1974.

[22][美]赫伯特·西蒙：《现代决策理论的基石》，北京经济学院出版社，1989年。

[23]Jeffrey Pressman and Aaron Wildvasky， Implementation， University of California Press， 1973.

[24]Zhang， Q.and Xie， D.， "The Scientific Nature of Experimental Points Selection in China"; Tang， Z.， Zhao， S.（eds.）， Proceedings of 2017 International Conference on Public Administration （12th）， Chengdu： URSTC Press， 2017.

[25][美]詹姆斯·安德森：《公共政策制定》，北京：中国人民大学出版社，2009年。

[26]《〈求是〉杂志发表习近平总书记重要文章 在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话》，《人民日报》，2020年2月16日。

[27]《这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考》，中国新闻网，2020年2月4日，http：//www.chinanews.com/gn/2020/02-04/9078658.shtml。

[28]《习近平主持中共中央政治局第二次集体学习并讲话》，中华人民共和国中央人民政府网，2017年12月9日，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-12/09/content_5245520.htm。

[29]《中共中央政治局就实施网络强国战略进行第三十六次集体学习》，中华人民共和国中央人民政府网，2016年10月9日，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-10/09/content_5116444.htm。

责 编/马冰莹