治理技术及其运作逻辑

摘 要：现代国家的兴起及其权力运用推动了治理技术的创新及其应用。治理技术就是国家以社会为面向的解决问题的手段和方法。具体的治理技术与国家治理形态之间具有相互建构的性质。治理技术具有多样性，可根据其焦点问题分为以国家、社会、互动和问题等为中心的治理技术，不同治理技术的逻辑起点、技术参数、治理图景、知识基础以及性能标准等都不一样。治理技术的建构及其应用主要是为了清查、盘点、分类、描画和计算社会事实，从而使社会事实变得可看见、可操作、可量化、可计算和可处置，最终实现国家意志。对治理技术及其运行逻辑的分析，有助于深入理解国家治理的操作性维度，也深化了对于国家与社会关系的分析。

关键词：治理技术;国家治理;国家与社会;技术属性;技术参数

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2020）10-0032-11

作者簡介：韩志明，上海交通大学国际与公共事务学院、中国城市治理研究院教授 （上海 200240）

在这个治理概念满天飞的时代，治理似乎有着天然的正当性，以至于各个领域都被广泛地贴上治理的标签。在当今科学技术发展日新月异的社会中，技术仿佛带着无往而不胜的姿态，被应用到社会生活的各个层面。曾几何时，“治理技术”的概念横空出世，以一种清新而靓丽的形象出现在人们的面前，成为政治学、行政学以及社会学等学科研究中的时髦概念。围绕治理技术的研究产出了大量的研究成果，带来了改进和优化治理的憧憬和想象，更是为各种技术尤其是新一代信息技术的应用开辟了广阔的空间。

“治理技术”包含了“治理”和“技术”两个词，其中，“治理”区别于“统治”，规避了“统治”概念所固有的暴力性元素和强制性色彩，显得更加温和;“技术”也不像常用的手段和方法，似乎总是饱含着别有用心的阴谋色彩，而具有更多的中立性和科学性。这两个概念组合在一起，整体上显得更加中性和温和，因而能够获得不同立场的认可和接受，变成今天常用的概念。在国家权力不断扩张的时代，在技术深度应用到国家治理的进程中，理解治理技术及其运作逻辑对于理解国家治理是非常重要的。

一、治理技术的兴起及其问题指向

自世界银行1989年提出“治理”的概念以来，治理的话语风生水起，成为社会科学领域时髦而重要的议题。虽然对于治理的定义富有争议，但其比较公认的含义是指包括国家机构、社会组织和公民等在内的多元社会行动者共同承担公共治理的责任，在多边和平等的沟通互动中解决影响彼此的公共问题。治理打破了国家机构单边施治的神话，突破了国家与社会截然二分的传统，致力于通过行动者之间的互动协作来解决问题。这就意味着治理不是单方面的意志和行动，而是社会多元行动者集体行动的过程，包含了复杂而密集的互动。

从统治迈向治理是人类政治发展的普遍趋势，也正在逐步成为社会现实。“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界各国政治和行政改革的重要特征。有效的国家治理涉及三个基本问题，即谁治理、如何治理以及治理得怎么样，其中，如何治理对应于治理机制的问题，也就是手段和方法的问题，具体包括听证制度、一站式服务、问责制度、新闻发言人制度、参与式治理等。这些“都是直接或间接地从西方发达国家引入的”、向西方先进经验学习的结果。这里所说的治理机制基本上是治理技术的同义词。

根据治理理论的权威学者格里·斯托克（Gerry Stoker）的观点，治理意味着政府之外的社会机构和行动者也参与到治理中来，其中，国家将过去由它独自承担的责任转移给公民社会，国家与社会行动者之间不仅存在着权力依赖，而且界限和责任也日益变得模糊不清。特别是治理意味着把事情办好不仅需要政府的发号施令或运用权威，还需要应用其他的管理方法和技术，从而更好地对公共事务进行控制和引导。这里的方法和技术正是我们所理解的治理技术层面的东西，也就是操作层面上如何进行或展开治理的问题。

目前，来自法学、政治学、公共管理学等多学科的学者围绕治理问题展开了广泛的研究，掀起了治理研究的热潮。其中，有关治理工具的研究分别探讨了治理的途径、手段、方法以及影响行动者及其关系的制度和机制等问题。这些说到底是操作层面上如何治理、用什么办法治理以及治理应该怎么做的问题。这也正是中国政治传统的重要症结，即往往有目标没路径、有想法没办法、有热情没设计，理想很高远很美好，但现实很骨感很凌乱，所以，想得到和想得好是很重要的，但如何贯彻和落实下去也是很重要的。

现代国家治理既需要宏大的理想、战略与想象，也需要恰当的治理技术将其付诸现实。国家治理现代化就是在维持国家政体基本制度框架不变的前提下，将现代政治和行政的一些技术、程序和机制，引入国家治理的实际过程中来。目前的研究主要集中在国家治理的应然性问题上，阐述了治理应该坚持什么样的价值观、建立什么样的权力结构和制度安排，也探讨了什么是善治、应该怎么样的问题等，对于究竟应该怎么去做、使用什么手段和方式去做以及如何才能做好等操作性问题，还没有提上研究议程。

当今社会的生产生活都出现了前所未有的变化，社会的复杂性程度日益提高，政府权力的扩张也愈演愈烈，各种新现象新情况新问题对治理体系提出了挑战，也倒逼国家治理的革新和发展，其中，如何治理的问题变得尤为现实和紧迫，推动了治理技术的转型升级。特别是新的价值规范对冲着国家治理的方方面面，不断衍生和建构出新的治理技术。同时，各种经世济用的理论不断提出以国家为中心的各种治理策略和技术，不同治理技术根据其绩效而相互竞争，提供了治理技术的“竞技场”，展现出治理变革的可能性及其前景。

我们认为，治理技术是各种治理工具、治理手段和治理方法的统称，是组织、开展和实施治理活动的操作性行动及其规则系统。相对于文化传统、行为惯习和制度安排等，治理技术更多是具有“硬知识”特性的操作性知识，既有普遍的和一般性的知识，比如，绩效评估技术等，也有间接的和抽象性的知识，比如信息公开、责任明确以及社会力量参与等，可以被大量复制，具有很强的传播和扩散能力，还包含了大量特殊的和具体的地方性知识，这更多依赖于特定情境下行动者的经验和技能，比如与群众进行面对面沟通的技能。

技术也是一个容易混淆的概念。一般意义上的技术是人们改造自然和组织社会的中介，“是在一切人类活动领域中通过理性得到的、具有绝对有效性的各种方法的整体”。技术既是合理和有效活动的总和，也是秩序、模式和机制的总和，包含了多样而复杂的元素。由于治理内在地包含着多元参与的含义，因此，治理技术的典型特征是参与性和互动性，核心内涵是规范和调节包括国家在内的多元行动者之间的关系，具体表现为有形的或可见的制度、规范、程序、规则、方法、工具、手段等。

国家治理需要应用各种科学技术，但治理技术不是物质或器物范畴的技术，对应于声光化电意义上的科学技术及其成果，比如电话、传真机和Internet等，因为国家治理活动不可能简单依靠先进的机器或技术来自动地进行，而是国家治理过程中规范和处理公共事务的一整套系统化的实践活动，是规划国家活动的方案，是协调多元行动者关系的规划，是“抓握”社会事实的工具。具体的科学技术（如摄像头、计算机、大数据、物联网以及云计算等）只有被用于国家治理的实践，才能构成治理技术的物质性部分，比如，Internet只有被纳入电子政务、信息公开或智慧城市的建设、管理和运行框架中，才能成为治理技术的有机组成部分。

技术与制度之间也存在着复杂的关系，两者既有联系，又有区别。广义的制度安排作为一套确定的规范或规则，通常表现为法律制度和政策规范等，它是规范和约束社会活动的原则、规则、禁令、要求以及惩戒性规则。制度安排包含了治理技术，它是对治理技术的规则化、理性化和显性化，是治理技术的呈现和表达。治理技术也包含了有关行动者及其行为等方面的规则，从而能够应用和运行，实现其功能。因此，成熟的治理技术应该通过制度定型下来，但很多新兴的治理技术并不一定很快就能上升到制度层面，而且，治理技术所内含的原理和机理也未必完全可以通过制度表达出来。

所以，治理技术是操作层面的问题，是解决怎么做的问题的手段和方法。区别于科学技术意义上的技术主要是用于处理物与物之间的关系，治理技术则落脚在处理以人为中心的人与人、人与物以及个人与组织之间的关系，它是一整套涉及价值、制度、知识和机制的完整系统。作为一个充满矛盾性的概念，这里的治理技术是基于国家视角而提出的概念，是国家治理实践活动的衍生物。国家治理是由政治统治和社会管理有机组成的，其中，既有统治之“治”，也有管理之“理”，它是以国家权力为中心的“治”与“理”的高度混合。治理技术就是落实或实现国家治理目标和任务的工具组合。

应该承认，社会是复杂的，在高度信息化的现代社会，国家与社会的关系发生了深刻而微妙的变化，两者的边界更加模糊，也更加深度地相互嵌入，国家与社会的互动也呈现出新的特点，提出了新的要求。各种新的治理技术不断被创制出来，也处于持续的调整或优化之中。任何追求治理效能显著提升的努力都无法回避治理技术之审视;任何治理变革的实践都意味着要创设和选择新的治理技术，提高治理的适应性、匹配度和有效性;任何提高治理效率的努力都必须甄选和应用恰当的、可行的治理技术;任何要实现善治的美好蓝图都需要适宜的、有效的治理技术来让它落地。

根据俞可平的观点，治理意味着国家权力向社会的回归，其是国家还政于民的过程。善治的本质是政府与公民对公共生活的合作管理，是国家与社会之间的新颖关系，是政府与公民之间的良好合作。治理是重建国家与社会关系的政治主张，更多是基于社会立场的国家治理方案，为各种社会主体参与国家治理提供了合法性。就此而言，治理技术是国家治理的工具，是国家面向社会的行动媒介，也是国家与社会互动的界面，国家与社会的特性及其关系规定了治理技术的属性和功能，也提供了理解和阐释治理技术的基本维度。

第一，国家中心。国家治理关注的是多元行动者，包括政府、市场和企业、公民和社会组织的合作管理，它既要维护公共秩序，又要实现公共利益的最大化。治理技术是实现国家意志的工具，主要由国家来设计和应用，其是国家进入社会的媒介、影响社会的手段、服务社会的方法，包括国家控制、支配、组织、管理和服务社会的手段和方法。但不管具体的目标和任务是什么，治理技术的核心始终是权力应用的特殊途径和方式，其中的关键点是联结国家与社会、政府与公民的技术和方法。当然，这个意义上的国家并不是铁板一块的，治理技术也建构了中央和地方博弈的平台。

第二，面向社会。治理技术是面向复杂而多样的社会事实而展开的，始终着眼于社会中的人、财、物、事和行等，其包括三个相互关联的内涵：首先，治理技术是国家为了渗透、监控、支配、管理和服务社会而采用的;其次，社会也需要通过特定的治理技术来解决内部的矛盾冲突;最后，国家与社会之间也需要合理的途径和方式来进行交流和互动。因此，治理技术区别于政府组织内部的管理技术，比如人事管理、档案管理和工作机制等。虽然做好这些工作是为了更好地实现国家治理目标，但它們是边界分明的组织内部管理。如果将所有的组织管理都算作治理技术，那么治理技术就变得没有任何意义。

第三，互动媒介。作为人为创设的实践形态，治理技术是在国家与社会的交互过程中发挥作用的，是跨越国家与社会界面的技术桥梁，也是联结国家与社会关系的媒介。因此，治理技术始终存在于国家与社会的或显或隐的互动网络之中，不管这种互动是激烈的冲突，还是和平的合作，其都包含了技术性元素。这涵盖了多个层面的含义：首先，国家与社会借助于治理技术而相互关联起来;其次，国家与社会主体之间通过治理技术交换信息等资源;最后，治理技术也构建了特殊的互动形态及治理效应。但治理技术的特殊性还在于，它使得国家与社会的互动成为看得见或可计算的过程，而不再是随意或模糊的地带。

此外，治理技术与国家治理是相互匹配的，也是相互塑造的。一方面，国家治理的形态决定了可能的治理技术，即有什么形态的国家治理，就会采用什么类型的治理技术，比如，正是因为民主治理需要认真对待民意，这才有了各种各样的民意调查技术;另一方面，有什么样的治理技术，也就有什么形态的国家治理，比如，信息公开作为现代社会通行的治理技术，具有塑造和强化民主治理的重要功能。国家治理与治理技术实质上是一体两面的，想要理解国家治理，就要理解治理技术，反过来说也是一样的。

二、四种类型的治理技术及其比较

有国家就要有治理技术，两者不可分离，甚至是浑然一体。国家治理技术涉及到方方面面，应用到不同的社会领域。作为国家的代理人，政府及其职能部门也都各有其治理技术，形成了不同的治理风格。具体的治理技术针对特定的社会事实而展开，种类多样，形式繁多，很难根据统一的标准进行分类。这里主要根据以国家为中心还是以社会为中心来划分治理技术，从技术要素和运行机理等方面对其进行解读，以深化对于治理技术概念和类型的理解。

（一）以国家为中心的治理技术

这种类型的治理技术是国家权力及其意志表达、形成和实现的途径和方式，比如人口统计、土地测绘、资源调查、地名调查、树立典型等，具体体现为面向社会各个领域的管理信息系统，比如企业税务系统等。它是国家掌握社会各方面情况的基础性手段，对于国家形成重大的方针政策具有重要意义，其逻辑起点是既抽象又现实的国家意志和需要，主要目的是“将具体社会事实抽象为数字与图表，并以此为依据想象与治理社会的实践”，致力于实现有效的治理。

国家中心的治理技术就像用相机给社会拍照，比如人口数量、土地面积、资源储量、贸易总量、GDP总量等，其中，既有社会全局性的图像，比如全国矿产资源分布图等，也有不同维度的个人画像，比如个人身份证号码、个税清单等，从而使社会事实具有可认知性，甚至仅仅是国家决定去获取和掌握这些信息，也意味着基于国家理由的关切和重视，呈现出特殊的治理意蕴。由此而进行的计算则构成了国家治理的基础知识，比如对社会流动人口演变趋势的判断等。

这种治理技术以平等而开放的姿势观察、俯瞰和凝视庞杂的社会事实。相关的技术参数主要有总量/数、比例、结构、分布、密度以及利用率等，大多具有标准化和数量化等特点。各种画像以简化的方式呈现出来，形成了各种清晰可见的社会表情。这其中或者是数字，或者是图片，或者是其他特定的符号和标签等，由此而构成各种各样的社会画像及其像素。这些参数可放大，也可缩小，既可裁剪，也可运算，还可复制和交易，具有弹性、可变性和不确定性。

这种治理技术的使用者是国家及其代理人，其有鲜明的国家立场，也表达着国家意志。它们都是由国家理由驱动的，是由公共利益给予辩护的，具有主动性、进攻性和渗透性，其目标不是占有相关的社会事实，而是识别、测量、监控和评估社会事实。这包含了国家权力扩张的隐蔽意图，也支持和推动了国家权力的渗透，当然也是国家治理能力的重要体现。实际上，个人和社会组织没有动力这样做，也没有资源和能力去使用这些治理技术，甚至是国家所不允许的。

在操作上，以国家为中心的治理技术面对大量的治理单元进行作业，规范化和标准化程度比较高。也只有这样，它们才有可能进行大范围的应用，避免技术应用中的偏差和走样。但是，社会事实包括社会行动者更多只是对象化和被动性的存在，不仅参与程度比较低，而且还存在着“反参与”的动机，比如个人为逃避税负而隐匿其财产收入等。这些过去以人工方式进行操作，现在则通过先进的科学技术（比如卫星）来处理。

（二）以社会为中心的治理技术

以社会为中心的治理技术主要是规范和调节社会主体之间关系的制度及其机制，比如人民调解、行政听证、协商对话等。这些是社会中最为常见的治理技术，也是基于社会需要而发展起来的，其逻辑起点是社会中的矛盾纠纷。特别是随着社会复杂性程度的提高，利益关系及其矛盾纠纷等更加错综复杂，迫切需要行之有效的治理技术。通常对于不同类型的社会矛盾冲突，比如物业纠纷、劳资纠纷等，都需要建立起相应的治理技术。

相关治理技术着眼于解决社会矛盾纠纷，调节社会主体的利益关系，维护正常的社会秩序。与以国家为中心的治理技术不同，以社会为中心的治理技术主要是公民参与的制度安排。使用者是公民和社会组织等社会主体，而不是国家及其代理人。国家并不直接出场亮相，而是隐身在治理技术的背后，为治理技术及其运行提供权威性的“背书”，保证公民的有序参与。由此而形成的治理表情是“群众斗群众”，具体体现为社会主体之间的合作与冲突。

以国家为中心的治理技术大多采用标准化的技术要件，以提高测算的一致性、准确性和通约性。以社会为中心的治理技术则设定不同的参数来描述社会，以不同的技术来解决不同的问题，以适应社会事实的差异性、特殊性和多样性，特别是注意从地方性知识中寻找灵感。具体的技术参数与社会主体及其关系密切相关，比如社会主体的特点、互动关系的性质以及矛盾纠纷等。相应的治理景观就是各种各样的治理创新，虽然很多只是旧瓶装新酒而已。

这种治理技术是依靠或面向公民参与而建构起来的，大都是在解决矛盾冲突的过程中探索和发展起来的，具有自下而上的发生和发展逻辑，比如当代中国的基层协商民主就是自下而上地發展起来，然后由点及面地普及和推广开来。这种治理技术主要是各种程序性技术，具有显著的多样性、开放性和可见性，标准化程度比较低，地方性气质明显。作为使用者，公民利用治理技术维护各自的权益，因此，它们是由个人需要和利益驱动的，是利益博弈的工具。

这些治理技术的要件主要是公民参与的规则和流程，比如参与的范围、议题的选择、发言的顺序、证成的规则以及结果的达成等，相关治理技术承认公民个人的正当权益，也促进了公民权益观念的进步和发展，形成的大多是有关特殊情境和特定问题的具体知识，具有差异性和地方性。就其过程而言，这种治理技术往往意味着社会主体的持续互动，包含了巨大的时间成本和过程约束，呈现为复杂的利益博弈过程，因此也是充满弹性的。

（三）以互动中心的治理技术

这种类型的治理技术主要是处理国家、政府与个人、社会组织之间关系的技术，目标是协调治理过程中的信息、资源、利益及责任等要素，比如行政诉讼、投诉举报、公民问责、信息公开、来信来访、群众路线、新闻发言人（网络发言人）等。虽然与上述两种治理技术之间存在着相当的交集，但其侧重点是国家与个人之间的互动及其相互影响，比如信息公开使得个人可以深入到政策过程中去，而群众路线也可以更好地把脉群众的意愿和诉求。

可以看到，公民权利是现代国家治理的基本立足点，而公民参与也构成了现代国家治理的重要风景线。随之而来的就是要建立处理双边或多边关系的技术，以分配和约定各自的角色、边界、权能、责任等。同时，为了保障治理过程的顺利进行，也需要保障多元参与者网络运行的机制，比如信息公开、过错问责等。这些或者是支持性的，或者是保障性的，其中，针对国家的维度，主要是处理权力和责任问题，针对社会主体尤其是个人的，主要是处理权利和权益问题。

以互动为中心的治理技术主要是解决国家与个人之间关系的紧张性问题，基本的参数主要涉及资格是如何定义的、权力是怎样配置的、关系是如何建构的、信息是否公开、流程衔接是否顺畅等。经典的治理叙事是“民告官”，也就是“行政诉讼”，集中表达了国家权力与个人权利之间“充满了张力”的“碰撞”。这既包括公民参与公共决策的过程，比如参与行政听证等，也包括不同层级政府及其职能部门的协同互动，比如各种联合执法等。

相应的治理画像就是多元主体的网络化互动。多元主体的互动不仅具有呈现权利及其边界的合法性含义，而且也为解决更为复杂的问题提供了可能性。由于参与者带着各自的偏好、利益和知识进场，互动的过程促进了观念、意见和诉求的交流，因此，对于呈现、测算、整合和利用个人知识具有重要意义，也包含了创新治理知识的巨大潜力，尤其是可以弥合分歧、形成共识。

由于涉及到不同性质的行动者，要处理不同的事实要素和价值规范，以互动为中心的治理技术具有较高程度的复杂性，而标准化程度则是比较低的，技术性能可能会因人因事因地而不同，充满了不确定性。在以社会为中心的治理技术体系中，社会主体之间的地位和资源大致是对等的，而在以互动为中心的治理技术中，国家与社会之间具有明显的不平等性，政府及其官员拥有信息、权力和资源优势，往往更加主动和能动，它是决定治理技术效用的关键变量。

（四）以问题中心的治理技术

以互动为中心的治理技术，着眼点是人及其关系，而以问题为中心的治理技术，着眼点则是各种各样的事，针对的是需要解决的社会问题。这种类型的治理技术是推动社会问题得到解决的经验知识、实践技能和行动策略，比如一票否决、PPP模式、智慧城市、网格化管理、运动式治理、“一个窗口”办理服务等。它们都是由社会问题驱动的，是根据社会问题的变化而变化的，具有很强的情境性和技术性，往往是国家治理创新的重要内容。

这些治理技术主要通过总结和积累关于有效治理的经验，形成解决社会问题的系统性方案，其中包含了大量的规范知识和操作技能，也可以说是“打包封装”的技术集合，比如“一个窗口”办理服务的治理技术就集成了诸如服务理念、效率机制、简政放权、信息整合、职能重构、边界调整等多方面的知识和技能。这些经过实践的检验，显示出良好的治理性能，得到了学习、推广和应用，特别体现了国家解决问题的理念和策略。

根据问题解决的逻辑，治理的基本问题是精准地锁定和定义社会问题。因此，几乎每一种可能的治理技术都会定位和创建某个特定的问题类型。相应的画像就是社会问题的谱系，比如入园难、交通堵、治安乱、空气差等。技术参数就是描述问题的指标，比如失学率、拥堵指数、病床周转次数、工业废气处理率等。问题解决的过程需要建立科学的治理公式，具有强烈的技术色彩，比如，“千分制考核”分项目进行，其非常理性和科学，但也有适用层面的限制。

以问题为中心的治理技术，其重点是实践技能的系统化、操作化以及有效性问题。比如，“运动式治理”在各个领域普遍存在，得到广泛应用，它是国家治理的有机组成部分，取得了有目共睹的治理效能，也是探索和建立新的、更为有效的常规治理机制的重要工具，是制度建设过程的重要组成部分。这种意义上的治理技术实际上是个别或局部经验持续积累的结果，目的是为了提高问题解决的合法性和效率性，包含了渐进试错的含义。

就问题解决而言，科学技术的性能决定了治理技术的效能。因此，政府往往站在新技术的前沿，大力吸纳和应用先进的科学技术，包括生物、化学、工程、交通、通信、计算机等领域的科技，以提高治理的效率和效能，因此，技术的专有性程度很高，针对性和指向性非常强。由于技术投入的巨大成本，治理技术的创新往往意味着巨大的财政投入，可替代性程度也很高，更新换代的速度也很快，比如智能交通系统等。

三、治理技术运作的技术性逻辑

在世界各国的漫长历史中，治理技术层出不穷，五花八门，令人眼花缭乱，不断推陈出新，拆分重组，从量变到质变，从幼稚到成熟，又从建立到取消或替换等。其中，既有巨大的进步，比如信息公开、征求民意等，也有换汤不换药的因循沿袭，比如人口统计、土地统计等。从历史上的保甲制度到现代的网格化管理，从古代的土地鱼鳞册到今天的土地卫星云图，从过去的电子政务到如火如荼的城市大脑等，治理技术不可胜数，但都万变不离其宗，那就是国家权力进入社会，搜集和整理社会事实的信息，对社会进行监测、管控、干预、支配以及服务。

如同统计学是关于国家的科学，治理技术是关于国家的技术，既可以说是“国家之眼”，也可以说是“国家之手”。国家通过治理技术触及社会元素，包括人口、土地、财产、行为等，以技术的方式“切割”社会事实，对其进行命名、分类和修辞，也对其进行规划、管理和设计等，赋予其符号/标签（低保人群）、代码（身份证号）、形状（图表）、位置（中心或边缘）、权重（分值）和意义（合法或不合法），对它们进行“加减乘除”的复杂计算，使社会事实简单化、标准化和清晰化，这构成国家治理的基本环节，比如，将城市管理要素细分为事件和要件，给予特定的代码，设定特定的参数，纳入数字化或标准化的管理系统。

现代国家的核心问题就是利用先进技术对信息进行有序化的收集、储存和控制，为国家对个体和社会的监管与服务提供信息基础，从而持续提高国家治理能力，拓展国家治理空间。国家与社会相互渗透，国家的治理必须要在人、物與数据之间建立一一对应的关系，系统掌握社会中人、财、物、事、行等信息，相应的做法就是系统化的“国家认证”。国家认证是国家行动的基础性环节，国家认证能力是国家基础能力的基础。社会事实越是复杂多样，国家就越是需要建构有效的认证体系，建立有关社会事实的统一规范和信息。

正如斯科特所指出的，“促使社会清晰地呈现在统治者面前的技术越来越复杂，然而其政治动机却基本相同。征收赋税、控制和操纵（在正面的意义上说）仍然是最重要的。可以设想，如果一个国家没有可靠的手段了解人口的数量和分布，不能知道人们的财富状况，不能用地图表示其土地、资源和居住状况，那么国家对社会的干预必然是拙劣的”。制作地图、人口普查和标准化度量单位都代表了国家掌握大型复杂现实的技术。要达到这一目的，只能将无限具体的内容简化为几种类型，使之可以进行概括的描述、比较和汇总，其结果往往是粗糙的、模糊的和混乱的。

虽然各有其不同的定位、属性和维度，治理技术始终是国家治理操作层面的问题，最终体现和落脚在怎样去做的问题上。不管具体的机构和部门是什么，也不管实施或应用于什么领域，治理技术就是依照其技术原理及其程序，对社会事实进行操作，将具体的变成抽象的，将复杂的变成简单的，将不可定义的变成可定义的，将不可数的变成可数的，将不可见的变成可见的，将混沌模糊的变成清晰可见的，将不能理解的变成可理解的，将不能计算的变成可计算的，将不可操作的变成可操作的，最终将不可治理的变成可治理的。

定义、分类、简化、测量、清晰化、国家计算以及可视化，这一系列的工作环节形成可操作的实践技能，也构成了治理技术运行的基本逻辑。不同的治理技术以不同的方式定义社会事实，以不同的尺度测量和核验社会关系，以不同的公式开展社会计算，以不同的框架读取和解释社会，最后建构出社会事实的特殊图景。不同的治理技术从不同的路径进入社会事实，以不同的视角、方法以及算法来测量、描画和分析社会事实，相应地，社会事实就不断地被定义/命名、分割/拆分、注视/锁定、计算/处理等。

在治理技术的操作下，社会事实转化成不同的符号和标签。这就如同舵手、医生、骑师、牧人、建筑师分别依照其技术和知识对船只、病人、马匹、羊群和房屋进行的治理一样，个人分别被当作业主、居民、群众、公民、罪犯、纳税人、上访者、扶贫对象、行政相对人等，杂乱地嵌入到不同治理技术的框架和链条中去，根据技术规则的要求来呈现、设计和安排自己的行动，包括填写身份信息、提供证明材料、表达个人偏好、调节个人行为以及采取合作或不合作的行动等，成为国家关照、凝视、审查、测量、计算、摆弄、干预和支配的对象。

不同的治理技术形成了截然不同的治理公式，包含了复杂的核算体系，参数的设计、测量和计算也都具有科学的性质，比如给企业划定信用等级。这种核算不单纯是“加减乘除”的计数，而且决定着有区别的对待，即制定和施行差异化的分配方案，就像税务部门根据不同的税额级数以及对应的税率来征收个人所得税。这些核算既有定性的，比如评选劳动模范的标准包括“作出了卓越的贡献”，也有定量的，比如“出席人数的三分之二通过”，更多则是定性定量相结合的，比如根据工资性收入、经营净收入、财产净收入等测算贫困家庭人均可支配收入。

具体的治理技术依靠严格的知识、确定的程序和特殊的方法，对社会事实进行监测和计算，就像制图术必然要对现实及其细节进行“削减、选择、合并、扭曲和夸大”一样。国家甚至变成一种特定的思考方式，仅仅是搜集、整理和掌握相关的信息，对特定的社会事实进行画像，这也成为国家治理的重要组成部分。然后，社会事实似乎就像我们所了解的那样呈现在我们面前，我们重视它，了解它，我们已经准备好了，我们可以对它做一点什么。这就顺势带来某种特殊的自信和冲动——既然我们都已经了解它们了，那也可以对它采取行动了。

治理技术的基本形象是制度化、程序化和数量化。其中，制度化是治理技术结构化、显性化和正式化的程度，关键是能不能成为正式的法律或政策，这实质上是治理技术是否具有合法性的问题;程序化是治理技术的核心，重点是根据时间序列确定不同工序的前后顺序及其衔接关系，比如，项目制设置了立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖罚等程序，主要解决的是稳定性或可控性的问题;数量化是指治理技术应用的过程及其结果越来越多地通过量化指标或数量关系予以呈现，从而使得治理过程具有精准和科学的性质，也方便于进行“加减乘除”的核算。

根据埃吕尔的观点，技术是控制的科学方法，效率是技术的本质内涵。因此，效率是评判技术优劣及其效能的根本准则，也是评价治理技术的基本标准。具体的效率标准笼统而模糊，比如成本是不是更低了、效能是不是更高了、问题描述是不是更准确了、过程是不是更有序更可控了、合法性程度是不是更高了等。但是，治理技术的效率标准不仅对应于成本和收益意义上的效率，还需要服从特定的治理目标及其策略，比如，积分落户办法的门槛很高，机会很少，但它给外来人口提供了安家落户的希望，因此，不能只考虑通过积分落户的人的数量。

治理技术是国家中心主义的，是国家的思维及其产物，国家掌握着治理技术的主动权、自主性甚至是随意性。如前所述，即便是以社会为中心的治理技术，也离不开国家提供的权威性支持。社会更多则是被动的、对象化的存在，是治理技术的镜像拼凑而成的魔幻图影。从社会的角度来看，国家实际上是一连串令人眼花缭乱的治理技术，普通民众也就是在不同的治理场景中切身感知和理解国家。国家治理活动无非是各种治理技术应用的过程，甚至连气象部门都运用“降水概率”的概念来提高气象预测的准确性。

相对于价值和制度，治理技术更多具有价值中立的“硬科学”色彩，较少受到意识形态的制约和束缚，因此也往往具有更加广阔的应用空间。实际上，通过治理技术的变革来解决治理危机是各国政府最为常用的改革战略，比如，公共服务的市场化或社会化就是世界各国政府推进治理变革常用的工具箱。而且，治理技术的变革看得见、摸得着，其效果也比较直接和显著。相对于价值观念的改变往往要经历较长的时间，治理技术以中立的姿态挺进治理领域，应对和解决治理失败及其所带来的问题，给人们带来了优化治理的憧憬。

严格而言，治理技术具有一般性，可以服务于不同的政治制度，可以适用于不同的应用场景，不同的政治制度也可以运用相同的技术，比如，国家认证作为国家治理的基础性技术，其是任何国家治理都不可或缺的工具。当然，决策者的價值取向、社会文化传统、技术偏好以及资源状况等决定了治理技术的选择及其应用，特别是基础性的制度安排差异会带来治理技术绩效的差异。因此，将治理技术与基础性制度区分开来，尤其是避免对治理技术的意识形态绑架，可以更好地理解治理体系的运作及其问题，也为治理变革提供了更多的可能性。

很多时候，对于治理技术的选择与应用就像家庭主妇决定使用一把新的菜刀，不会给治理体系带来其它的影响。运转良好的治理技术就像一部装备齐全和有序运行的机器，可以平稳而持续地运行下去，获得规划的、预想的结果。治理技术是理性的，却不是中性的，治理技术具有不同的价值基础、技术法则、运行逻辑和利益格局，也具有内在的导向性、目的性以及功利性。每一种治理技术都具有价值规范、知识体系和思维方式，包含了特殊的清查、计算和运行逻辑，描画和构建了治理的现实，这其中既有真实的要素，也有想象的成分。

治理技术将自己的逻辑投射到复杂的社会之中，又将社会要素纳入到其逻辑框架中来，比如，通过花钱买平安来进行维稳，实际上也包括了对事件的定性、对问题的估价、对人群的分类、对花钱方式的选择、对资金的核算以及对后续的评估等技术性过程。由于新技术具有巨大的知识优势和实用效能，技术规则及其内在的价值禀赋也能深刻影响治理活动及其环境，良好的治理绩效不仅会推动治理技术的扩散，还会根据自身的特性重新定义社会事实及其情境，将各种治理空间和场景及其要素改造成治理技术所需要的样子，也就是反向适配。

现代国家的发展尤其表现为各种治理技术的发展，结果就是以分工和程序为基础的官僚体制的扩张，以至于人们越来越多地陷入到官僚体制密不透风的巨大网络中去，根据官僚体系的意志和要求来安排和协调个人活动。因此，国家治理技术的发展是社会重新组织起来的过程，也是个人规训技术的调整过程。社会因为治理技术的应用而重新调整其姿势，展现出不同的表情。个人则被国家和社会所塑造，反过来也倒逼国家治理。一种新的治理技术的兴起就会导致对其他治理技术的排斥甚至驱逐，形成不同（新旧）治理技术之间的拉锯战。

结 语

国家治理是系统性、整体性和全局性的实践活动。现代国家治理具有独特的价值基础、问题指向、权力结构和行动规范等，但这些都必须通过可操作的技术来表达、体现或落实。所有的治理技术都是简化复杂世界的手段，是对社会进行“画像”。治理技术是国家治理从应然走向实然的桥梁，现代社会的发展要求国家治理与时俱进，建构与现代治理体系相匹配的治理技术。社会的多元化、治理任务的艰巨性和治理主体的多元化，必然要求治理方式、方法或手段的变革。治理变革包括价值的更替、制度的转型和技术的升级等多个方面，这些既可以是同步的，也可能是充满张力的。

治理技术是国家治理的手段和方法，甚至就是國家治理实践本身。正是独特的治理技术构建了特定的国家治理实践。治理技术与国家治理有机地融合在一起，形成了特殊的治理风格、治理过程以及治理秩序。不同的治理技术以不同的方式切割和厘定社会事实，建立起一套处理问题的特殊方法，包含了不同的坐标、参数、知识、公式、技术等。虽然社会事实具有复杂性、模糊性和不确定性，但治理技术通过切分和化约社会事实，以方便有效地监控、支配、管理和服务社会。这也提供了理解和分析国家治理的重要路径。

在很大程度上，国家治理的效率取决于治理技术的效率，治理技术的创设、选择和切换构成了治理变革的历史。反过来说，治理的变革很多都是治理技术的转型和升级过程，是技术层面的改良和革新。在当今高度信息化的时代，随着各种新的治理技术的广泛应用，治理技术正在深刻地改造治理过程及其结果，带来了更加理性、科学和精准的治理，相应地，国家治理的密度、强度、深度和韧性也都有了巨大的提升。随着治理技术进入和渗透到社会的各个角落，国家与社会的边界也不断变化，社会日益被挤压到更加逼仄的角落中去。

需要警惕的是国家通过治理技术简化和过滤社会时，也在将权力的基因植入其中，制造出国家眼里的社会，由此而形成的悖论可能是“国家通过技术之眼观察社会图像时，它看到的可能是自己的倒影”，而且很有可能是扭曲的或倾斜的倒影。高度形式理性的程序技术本要“化繁为简”，但却遭遇到基层社会的习惯逻辑，把基层政府本来能够随手应付的事情搞得非常复杂，“偏离了它的初衷”。结果也许是治理的技术已经有了，但技术可能在空转，而治理却没有了。这些都是未来需要注意的问题。

（责任编辑：彤 弓）