基于多规合一的永定河综合治理与生态修复方案编制

万 超，贺 巍，张君伟，高 远，李江锋，徐有钢

(1.永定河流域投资有限公司，北京 100193；2.中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300222；3.中规院(北京)规划设计公司，北京 100044)

1 项目背景

永定河流经内蒙古、山西、河北、北京、天津等5个省(自治区、直辖市)，流域面积4.70万km2[1]，是京津冀区域重要的生态要素流动通道、水源涵养区、防洪安全屏障以及传承历史文化的载体[2]。

长期的资源性缺水，严重影响了永定河生态功能，各河段存在不同程度的生态水量亏缺[3]。按照京津冀协同发展工作要求，国家有关部委2016年联合印发《永定河综合治理与生态修复总体方案》(以下简称《总体方案》)，以生态水量保障为重点，坚持“治理、恢复、涵养、提升”相结合，突出水、林两个要素，建立跨区域协同机制，创新投融资机制，集中利用5—10年时间，将永定河打造为贯穿京津冀晋的绿色河流生态廊道[4]。

为促进政府与市场有机结合、两手发力，探索以投资主体一体化带动流域治理一体化，根据国家发展改革委《关于组建永定河流域治理投资公司的指导意见》(以下简称《指导意见》)，京津冀晋四省市政府共同组建的永定河流域投资有限公司(以下简称流域投资公司)于2018年6月28日挂牌成立[5]。按照职能定位，流域投资公司负责永定河流域综合治理与生态修复项目的总体实施和投融资运作；统筹管理国家和沿线各地方用于永定河综合治理与生态修复的资金；受托统一运营管理永定河流域内相关工程和资产。

《总体方案》匡算项目总投资370亿元，包括中央补助资金在内的项目资本金约40%，需要流域投资公司筹措解决其余60%。考虑项目的准公益性特点，《指导意见》以及流域投资公司与沿线地方政府签订的合作框架协议提出，流域投资公司可通过土地增值收益、经营优质资源、发展特色产业、拓展供水和林业收益等方式，实现资金平衡。同时，提出资源配置优先向永定河治理倾斜、建立政府购买生态服务机制、依托流域投资公司建立横向生态补偿机制等支持政策。

为更好地贯彻落实国家战略意图及有关顶层文件，构建可行的公司化投融资、运营等模式，流域投资公司启动了《永定河综合治理与生态修复实施方案》(以下简称《实施方案》)编制工作。

2 方案目标

流域投资公司作为永定河综合治理与生态修复具体实施主体，组织编制《实施方案》，主要是自觉将公司的持续发展融入流域生态环境改善、经济社会发展和产业转型升级之中，探索“绿水青山就是金山银山”[6]的实践路径，圆满完成《总体方案》确定的各项建设任务，构建可持续的公司化运作模式，同时助力流域高质量发展。

《实施方案》主要有3方面目标。从生态视角，落实新时期“节水优先、系统治理、空间均衡、两手发力”治水方针和流域生态保护要求[7]，构建协同治理“一盘棋”；从发展视角，在改善流域生态的同时，破解流域发展不均衡不平衡问题，实现上下游生态要素与资本、人才、信息要素的流动[8]、整合，从流域层面布局绿色、特色产业，促进流域高质量发展；从公司视角，以市场化为导向，在公益性项目投入与拓展相关盈利性项目收益上取得平衡，探索投资主体一体化带动流域治理一体化新模式[9]。

3 总体思路

3.1 工作思路

以落实《总体方案》各项任务资金平衡方案为核心，以资源资产调查和各地相关规划为基础，以“多规合一”为手段，生态修复与高质量发展并重，将流域治理与生态建设任务与地方国土空间优化、城镇建设、特色产业发展、盘活存量资产等统筹安排，细化实化政策机制方案，构建可行的市场化融资、运营等商业模式，实现流域投资公司与地方政府双赢。

3.2 工作原则

按照“生态为基、规划引导、政策集成、多方联动”的原则开展《实施方案》编制工作。

生态为基：以永定河综合治理和生态修复为根本，通过流域生态价值提升，带动流域沿线土地资源、产业发展。

规划引导：基于各地资源资产禀赋和各地发展阶段性特征，研究国土空间优化格局，以规划引领土地资源利用、产业布局，推进生态修复与文化旅游、健康养老等产业融合发展。

政策集成：在国家土地、林业、农业、文化旅游及投融资、税收以及各地相关产业政策的基础上，结合流域实际，细化工作方案，推进政策落地。

多方联动：流域投资公司、地方政府、社会各方共同参与，采用多元化、多方互动策划项目实施模式，以公司为平台建立新型的流域治理政府间协作关系。

3.3 工作路线

(1)理资产、辨特征。开展资源资产等要素禀赋梳理评估，以流域为对象分析阶段性发展特征。

(2)明方向、定格局。提出流域整体发展目标、发展格局和发展策略。

(3)谋项目、测资金。按照“一地一策”，将区域内公益性项目与拓展的盈利点搭配，明确项目操作模式，实现投融资平衡。

(4)定机制、保长远。以公司为平台，建立上下游横向补偿机制、政企合作机制等，确保流域生态长期向好。

3.4 工作框架

此项工作任务涉及面广，涵盖专业多，为支撑《实施方案》编制，设立了八个专项规划和五项专题研究，由水利、农业、林业、国土规划、文化旅游等行业的规划设计、咨询、科研机构共同完成。工作框架如图1所示。

图1 永定河综合治理与生态修复工作框架

4 主要成果

在《总体方案》基础上，《实施方案》进一步提出了流域一体化治理模式下的流域发展愿景、总体格局、主要任务、以资金平衡为目标的盈利性项目库和分类实施模式，以及政策保障机制方案。

4.1 流域整体发展愿景

以流域为对象，以流域投资公司为平台，以流域治理和生态修复为抓手，优化配置各类要素，将永定河流域打造成国家流域生态文明建设创新示范区。

4.1.1京津冀协同发展绿色纽带

围绕生态保护和修复目标，促进流域上下游在产业、资金、信息和人才等要素的自由流动，构建起永定河生态共治、经济共兴、文化共荣的流域协同发展利益共同体和责任共同体。

4.1.2国家级生态文化游憩廊道

践行“两山”理论，充分挖掘、提升和整合永定河流域具有国家和区域影响力的生态和文化资源，打造“最美永定河”，建设国家级流域生态文化游憩廊道，促进永定河流域整体功能升级。

4.1.3城乡美好生活的千里画卷

3.观测指标：(1)计算第1次换药皮片成活率，计算公式为：植皮区愈合面积/植皮区面积×100%[3]，皮片成活以移植皮片与创面基底血管沟通、颜色转红润为标准。(2)住院期间平均换药次数。

以永定河秀美宜人生态廊道为载体，开展以绿色生态为导向的城乡建设与乡村振兴，加快形成绿色发展方式和生活方式，把永定河流域建设成为天蓝山绿水清、人与自然和谐共生的千里画卷。

4.2 流域总体生态布局和功能格局

按照“以流域为整体、区域为单元、山区保护、平原修复”的治理原则，在总体方案确定的“一区(水源涵养区)三段(平原城市段、平原郊野段、滨海段)”的基础上，坚持“保护与修复、开发与利用”[10]相结合，从流域各地市资源分布、社会经济发展状况等多个方面，考虑流域层面优化生态、产业、土地等要素配置以及引领高质量发展和塑造高品质生活的要求，打造强化功能集聚为重点的“两屏三带四集群”。永定河综合治理与生态修复“一区三段”总体布局如图2所示。

图2 永定河综合治理与生态修复“一区三段”总体布局

永定河流域“两屏三带四集群”功能布局如图3所示。

两屏：以管涔山、洪涛山为主体的北部防风固沙生态林地屏障，以恒山、太行山为主体的南部水源涵养为主要功能的生态屏障。

三带：北部新型城镇和绿色产业发展带，中部桑干河现代农业发展带，南部山前旅游发展带。

四个主导功能集群：京南(含廊坊)大都市滨水休闲功能集群，环官厅水库文旅康养功能集群，张宣万城市滨水游憩功能集群，大同朔州文旅和特色农林业功能集群。

图3 永定河流域“两屏三带四集群”功能布局

4.3 开展五个方面生态修复和高质量发展建设任务

基于《总体方案》提出的有关治理任务，本次实施方案提出从生态建设、国土整治、产业发展、文化复兴、智慧管理五个方面同步发力，打造全国流域治理的“永定河样本”[11]。

《总体方案》提出了农业节水、水量配置、水源涵养、水源地保护等七大类重点建设项目。《实施方案》以保障生态用水为目标，加强流域层面的工作统筹，进一步突出重点、优化措施，分档分类合理确定项目实施优先次序，制定技术引导标准，确保生态修复后的总体风貌不走样。

4.3.2开展国土空间整治，盘活土地资源

落实《总体方案》关于科学划定河湖管理范围、加强河湖空间用途管控的要求，从流域生态系统整体性和系统性着眼，划定河湖管理范围和永定河流域生态控制廊道。重点开展土地综合整治项目，通过村镇低效用地整治、高标准农田建设等一系列土地综合整治行动，以及矿山修复、工矿废弃地复垦和盐碱地治理改良等生态修复行动，优化流域国土空间格局，提升流域沿线城乡土地资源价值。

4.3.3拓展生态资源服务效益，促进流域绿色高质量发展

以京津冀协同发展为契机，依托永定河流域生态治理，重点参与特色农林产业、文化旅游、水资源利用、绿色能源等项目开发，承接北京非首都职能疏解，上下游共同构建适宜永定河流域资源特点和生态保护要求的“绿色产业集群”。构建“一带、三核、五区”农业发展格局，建设“一体、三带、多点”的流域林业产业发展格局，以廊道统筹、双核驱动、八片引领、多点串联总体布局的发展流域文旅产业，统筹调配流域地表水、地下水、再生水和再生水补齐生产、生活、生态用水短板，结合流域资源条件适当布局光能、风能及抽水蓄能等绿色能源。

4.3.4系统保护永定河文化遗产，带动流域文化复兴

加强文化遗迹保护、加强文化建设，推动文化复兴，使永定河流域不仅成为绿色生态的纽带，还可形成一道跨越京津冀晋的文化风景线。构建永定河流域“两大遗产保护体系、三条文化线路、四大文化区”的历史文化空间。两大遗产保护体系：以大同、张家口、北京、天津、蔚县为代表的历史文化名城、镇、村文化保护体系；以广武城、方山永固陵、水母宫、卢沟桥等为代表的文物保护体系。三条文化线路：以明长城内外长城为依托的长城文化线路；以万里茶道山西与河北段为载体的万里茶道文化线路[13]；以泥河湾、涿鹿、代王城、平城、金中都等为代表的流域迁徙文化线路。四大文化区：以张家口、宣化为核心的边塞文化区，以大同为核心的都城文化区，以泥河湾、涿鹿、东胡林等为代表的远古文化区，以蔚县为核心的民俗文化区。

4.3.5实现流域数字化管理，提高治理能力现代化水平

落实《总体方案》，实现流域生态治理与沿线空间及产业规划有机衔接的目标，针对全流域建设全天候空天地一体化动态感知监测平台；建设具备高效云计算、云存储以及智慧调度会商环[14]境的自主可控的基础设施体系，智能、高效、集约、科学开展流域工程规划建设、产业开发；围绕流域综合治理、产业开发、公众服务等业务，构建流域全景，实现多种业务的可视化展示、综合决策分析，服务沿线高质量发展。

4.4 建立项目库实现总体资金平衡

4.4.1资金平衡的逻辑和路径

永定河流域治理和生态修复项目缺乏直接收入，为满足项目运营和偿债支出资金需求，客观上要求流域投资公司增加“造血能力”[15]。从逻辑上，首先是流域治理项目“外生资源”或“外溢效应”的“资产化”过程，然后是“资产收益”内化为流域投资公司现金流，最终形成公司积累的“资本化”过程，从而实现流域治理项目、盈利性项目从建设期到运营期总体上、动态的、持续的资金平衡。在具体路径上，通过实施与流域治理相关联的优质盈利性项目，基于市场化运作获得投资收益，以盈利性项目子公司向流域投资公司的股利分配、流域投资公司向其他社会资本溢价转让盈利性项目股权、流域投资公司通过盈利性项目到期清算实现投资回收及收益等形式“反哺”流域治理项目。流域治理与生态修复项目资金平衡路径示意图如图4所示。

图4 流域治理与生态修复项目资金平衡路径示意图

4.4.2项目库建立和投融资模式

根据5方面的生态修复和高质量发展建设任务，梳理提出了盈利性项目194项。基于与流域生态治理相关性、操作性、收益潜力、市场化程度等因素，筛选优质项目33项，总投资413亿元，建立了盈利性项目库。分析了各类项目的投资收益特征，设计了合作投资开发、委托运营、提升改造运营、PPP等操作模式，进行项目投资收益估算和总体资金平衡匡算。

4.5 实施保障机制

以流域投资公司为平台建立新型的流域治理政府间协作关系，在流域治理中明晰责权，在合作机制、融资渠道、土地资源、水资源、农林资源、文旅资源、污染防治考核机制等制定保障政策。重点提出了流域生态横向补偿方案等流域治理协同机制和产业引导基金等多元化融资机制，为《实施方案》落地提供保障。

5 结语

在永定河综合治理和生态修复工作中，探索以投资主体一体化推进流域治理一体化，是一次重要的机制创新，需要在公益性项目与盈利性项目整合、生态修复与高质量发展并重、政府与市场两手发力等方面取得突破。本次《实施方案》编制，以“多规合一”为手段，以流域治理与生态修复项目资金平衡方案为重点，从资源资产梳理入手，着眼于流域层面要素整合，勾勒了流域发展蓝图，筛选了盈利性重点项目，提出了操作模式，是流域投资公司发展的重要支撑，也是流域投资公司与沿线各级政府开展合作的重要依据，对加快永定河综合治理与生态修复工作开展具有重要意义，为其他流域开展一体化治理、推动高质量发展提供参考。