整体性治理理论下提升党全面领导农村工作的能力和水平研究

文超 马浩风

[摘 要] 我国在中央农村工作会议多次提出要大力提升新时代党全面领导农村工作的能力和水平。随着社会经济的发展，乡村劳动力不断外流，在城市虹吸效应不断放大的背景下，乡村地区持续朝着人口空壳化、生产要素细碎化、组织功能重叠化、村民价值观原子化方向发展。传统的“增人不增地，减人不减地”的村集体土地分配方式已难以满足乡村地区未来的发展需要，乡村地区的发展迫切需要实现调动劳动力回流这一目标。而要想达到这一目标，需要以建立一个具有全面领导乡村工作能力和水平的党组织为突破口。本文从整体性治理理论视角出发，揭示提升党全面领导农村工作的能力和水平面临的困境，为提升党全面领导农村工作的能力和水平提出整体性治理策略。

[关键词] 整体性治理;碎片化;农村工作

[中图分类号] D267.2 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）26-29-3

党的十九大以来，党中央对农村发展的主题改革为乡村振兴，对农村发展的总要求从生产发展、生活宽裕、管理民主、村容整洁和乡风文明进一步深化为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕。乡村组织是实现乡村振兴的组织保障和坚实壁垒，是实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕的抓手和载体[1]。乡村组织的主体主要包括农村基层党组织、专业合作经济组织、社会组织及村民自治组织，其中基层党组织是农村各项事业发展进步的领导者、推动者和实践者，是乡村治理的核心[2]。我国中央农村工作会议多次提出要大力提升新时代党全面领导农村工作的能力和水平。从历史维度看，中华人民共和国成立以来，乡村地区经历了从分到合再到分的土地制度变革，与之相伴的是牵一发而动全身的系统体制改革，从土地革命中的农民土地所有制的私人化发展到农村合作化运动和人民公社化运动的集体化发展，再到改革开放后家庭联产承包责任制所带来的集体土地分化的现况。随着社会经济的发展，乡村劳动力不断外流，在城市虹吸效应不断放大的背景下，乡村地区持续朝着人口空壳化、生产要素细碎化、组织功能重叠化、村民价值观原子化方向发展。传统的“增人不增地，减人不减地”的村集体土地分配方式已难以满足乡村地区未来的发展需要，乡村地区的发展迫切需要找到一个调动劳动力回流的突破口。而要想达到这一目标，需要以建立一个具有全面领导乡村工作能力和水平的党组织为突破口，以土地制度改革为基础，以培养一支懂农村、爱农业、爱农民的人才队伍作为保障。那么，如何从乡村工作中找到提升党全面领导农村工作的能力和水平的切口，笔者就这一问题为导向，以整体性治理理论为视角，揭示乡村党组织现有的碎片化表征，为提升党全面领导农村工作的能力和水平提出整体性治理策略。

1 整体性治理理论：乡村党组织提升的理论视角

整体性治理理论是由佩里·希克斯在1997年出版的《整体性政府》一书提出的，其后在《圆桌中的治理——构建整体政府的策略》《迈向整体性治理——新改革议程》等著作中对整体性治理的理念内涵、整体性治理体制机制等方面进行了初步探讨，他认为整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题，整体主义的对立面是碎片化，而不是专业化。希克斯将整体性治理定义为以公民需求为导向，以协调、整合和责任为机制，运用信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等进行有机整合，从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合[3，4]。克里斯托弗·波利特认为，整体性治理是指通过横向与纵向的协同思想与行动，来实现预期利益的政府治理范式，并提出消除不同政策之间的矛盾，以增加政策的效力;整合稀缺资源;整合特定政策领域不同利益主体，增进协作;为顾客提供无缝隙而非分离的服务[5]。曾凡军认为，整体性治理的主要内容包括強调预防导向、公民需求导向和结果导向;强调整体性整合;强调整合信息技术，简化网络，提供一站式服务;注重协调目标和手段的关系;注重信任、责任感和制度化[6]。彭锦鹏则从制度化角度提出，必须通过线上治理—科技基础、整合性组织—组织基础、主动型文官体系—人员基础3种途径对政府进行改革[7]。胡象明等认为，整体性治理的关键在于协调机制、整合机制和信任机制的构建和落实[8]。

整体性治理理论与新时代背景下加强党全面领导农村工作的能力和水平的提升具有较高的耦合性。首先，在治理理念上具有一致性。整体性治理理论强调以顾客需求为导向，而党全面领导农村工作能力和水平的提升同样要以保护农民的根本利益为根本原则，工作的方式和政策的执行要以农民的需要为指向，用农民听懂的话来解释政策，工作流程的设计要以农民的实际需要为导向。其次，在治理方式上具有同向性。整体性治理理论强调通过整合稀缺资源和不同利益主体，为顾客提供无缝隙服务，而党全面领导农村工作能力和水平的提升同样需要在新时代中国特色社会主义发展的背景下重新厘清乡村工作范畴，确定其指导思想，通过设立综合执法部门、成立乡村供销合作社、强化农村信用社的惠农导向等方式，为乡村地区经济发展、社会治理等方面提供综合性服务。

2 提升党全面领导农村工作的能力和水平的困境

2.1 经济功能过度凸显

党的十八大提出五位一体的总体发展布局为大家指出发展不仅仅是要看到经济的发展，也要看到政治、文化、生态文明、社会4个方面的发展，但这一思维的实践存在一定的难度。赵光勇指出，乡村地区存在经济利益显化的问题，经济利益严重影响着农民的行为和选择[9]。乡村村民的行为往往以经济利益为主导，而不考虑这些行为对社会、生态、文化等方面带来的不利影响。例如，为了提高农作物产量，过度使用化学肥料导致土地贫瘠，而进一步使用化肥，最终陷入经济利益递减和环境破坏的恶性发展境况。类似于土地污染、植被破坏、环境污染等现象的出现，只要没有直接影响村民的生产生活，乡村组织便不会出面处理，通常贯彻着在发展中解决问题这一事后处理的思维进行治理。有的地区更是乡村组织主要负责人带头发展此类产业，旨在发展当地经济，带动村民共同致富。

不可否认，经济利益是一种最为直接、最为显性的利益形式，最易引起村民的关注。但是，利益本身是一种多元化概念，党的十八大提出五位一体的总体发展布局，为大家揭示了乡村村民利益应包含经济、政治、文化、社会和生态文明5个方面，这5个方面是一个有机整体，其中经济建设是根本，政治建设是保证，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础。在乡村社会发展过程中，应实现经济、政治、文化、社会和生态文明5个方面综合发展。

2.2 党组织权威削弱

中华人民共和国成立以来，乡村党组织作为乡村地区经济、政治的总抓手，对于贯彻党中央和政府的相关政策精神发挥了重要作用。随着市场经济的发展、农业税的取消，城市中优质的社会服务使得村民对城市生活充满向往，乡村人才不断外流。此外，社会经济的快速发展使得乡村党组织难以应对各种新的乡村治理问题，如乡村环境污染问题，最终使得乡村党组织权威一落千丈，有些乡村党组织不得不依附于当地的经济能人或宗族关系提供经济或社会资源，来发挥自身职能。

税改之前，乡村党组织管理着由农民上缴的农业税和各种费，其中农民所缴纳的费用包括“三提五统”和各种集资。“三项提留”是指由村级组织的管理费、公积金和公益金，这一部分是由村级组织直接管理的;“五项统计”是指乡镇政府用于乡村道路、乡村两级办学、计划生育、民兵训练和优抚等民办公助事业的款项，此时的乡镇政府与乡村党组织共同履行着“要钱、要粮、要命”三大职能。“三项提留”与“五项统计”之间是合作共赢的关系。税改之后，国家希望通过公共财政反哺农村，建设服务型政府，运用转移支付的方式承担地方公共建设和基层组织的运营成本，目的在于减轻和消除农民的负担。乡镇政府和乡村党组织财政来源由原来的自下而上转变为自上而下，这一转变不仅仅削弱了乡村党组织对乡村主体的控制，也使得其与乡镇政府在经济上的关系从合作转变为乡村党组织依赖乡镇政府的关系，进一步削弱了乡村党组织的权威。

2.3 党组织人力资源断层

党组织全面领导农村工作面临着严重的劳动力流失困境。改革开放后，全国的经济得到大力发展，但是呈现出东部、中部、西部之间以及城乡之间的区域经济发展差异，人力、物力、财力资源在发展水平高的地区呈现蝴蝶效应。大量乡村劳动力为我国市场经济起步发展提供了充足的人口红利，劳动力背井离乡，外出务工所带来的收入远高于在家务农，使得农民工队伍不断扩大。与劳动力流入带来的人口红利带动当地经济快速发展的发展中心相比，劳动力流出乡村不仅仅降低了当地经济发展活力，还给其带来了留守儿童、空巢老人等社会问题。

3 党组织全面领导农村工作能力和水平提升整体性治理策略

3.1 经济上：树立整体性发展理念

整体性发展理念是指在社会发展的过程中，应着眼于经济、政治、文化等方面的协同发展，而不是单纯通过某一项社会功能的发展而发展。事实证明，单纯的某一项社会功能的发展不利于实现社会长久、可持续发展。党的十八大提出通过经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设形成五位一体的发展体系，正是在整体性发展理念的指导下提出的。乡村党组织在全面领导农村工作的过程中，应以规划为指导，统筹经济发展与环境保护之间的矛盾，坚持绿水青山就是金山银山的治理理念，以乡村地区基础设施短板为突破口，以乡村振兴战略为契机，通过集体土地制度调整整合乡村土地、人力和财力等资源，促进乡村经济、环境、社会、文化和政治综合发展。

3.2 政治上：整合组织功能，重构党组织权威

组织的存在必然需要提供一定的服务职能，在新时代乡村振兴战略背景下，乡村党组织是乡村组织的排头兵，乡村党组织的振兴对于乡村组织振兴发挥着重要的带头作用。在目前的城市治理中，城市政府在城市治理中仍然占主导地位，一方面通过多种手段和治理工具开展跨界运作，利用非公有制的多方主体及其掌握的资源不断改进公共服务体系，实现加快经济社会发展的目的;另一方面威权体制也在发展并强化隐形控制机制，提供另一种公共服务。在加速推进乡村振兴的背景下，乡村党组织作为基层政府在乡村社会的代表人，对于贯彻落实党中央乡村政策有着重大意义，重树乡村党组织权威是促进乡村振兴战略在乡村社会中实现政治嵌入的有效途径，可以从赋予基层党组织一定治理权力和治理责任、增强农村基层党组织和党员内生动力着手。

3.2.1 赋予乡村党组织一定治理权力和治理责任。乡村党组织振兴的要点在于掌握一定的治理权力和履行一定的治理责任，治理的权力既来自上级党组织的正式委任而产生的正式权力，强化乡村党组织的嵌入，也来自乡村党组织根据当地乡村社会的发展寻求新的治理领域而产生的非正式权力，在非正式权力形成的过程中要积极发挥党员的先锋模范带头作用，强化乡村社会环境的嵌入。治理权力的赋予必然会以足够的物质资源作为保障，乡村党组织应抓住其对于承接国家资源的落地优势，带领村民共同嵌入新时代乡村振兴的道路上，积极投入乡村社会物质、精神文明建设。

3.2.2 增强乡村党组织和党员内生动力。税改所带来的事权的变迁需要乡村党组织自身在转型过程中跟上社会发展步伐，找准自身的发展定位，通过自身努力将有限的资源利用到极致。乡村振兴战略的实施，为乡村党组織的发展提供了新的机遇。乡村地区的振兴，说到底是为了满足乡村地区人的需求实现人的全面发展，在提高村民综合素质、实现村民全面发展的过程中，既需要乡村党员、党组织起到承接国家战略目标的作用，加强原有党员的思想政治教育、思想道德建设和荣誉感的培养，实施严格的奖惩机制，也需要创新乡村党组织的组织形式，加大党员的发展力度，吸纳优秀的乡村精英，为乡村党组织的建设提供优质的人才供给，增强乡村党组织发展的内生动力。

3.3 人才上：实施内外结合的整体性人才提升策略

3.3.1 提高乡村人才待遇。坚持政策指引，对于能扎根乡村或者服务乡村的劳动力给予一定的财政补贴，提高其工资收入。继续加强“三支一扶”、大学生志愿服务西部计划、东西部人才扶贫协作等政策扶持，增加支持名额和支持金额。

3.3.2 加强村民职业技能培训，提高村民学习能力。学习能力是指适应社会变化的能力，所以在强调村民的学习能力时应从村民自身适应新的生产工具、运用新的政策等方面进行评价。乡村组织、政府等社会服务组织通过各种途径将信息传达给村民，最终的落脚点在于村民自身对于乡村组织发布信息的理解，所以村民学习能力的提升是突破原有认知不足的根本途径。乡村组织在提高村民学习能力方面，应本着学以致用的原则，循序渐进地引导村民，结合地区发展的实际情况，尝试运用互联网技术进行远程职业技能培训或者学习相关政策网络视频、关注微信公众号推送等互联网学习方式，提升村民对相关政策的学习和解读能力，提升村民参与乡村社会治理的积极性，提升村民的认知水平。

参考文献

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