广东垦造水田项目预算评审常见问题及对策刍探

张光兴,胡顺能

（中水珠江规划勘测设计有限公司，广东 广州 510610）

广东省人民政府印发的《广东省垦造水田工作方案》（粤府函〔2017〕272 号）指出，到2020 年，广东计划分四期完成垦造水田30 万亩，省财政厅负责省级实施的垦造水田项目规划设计预算评审工作。垦造水田项目涉及国土、农业、水利等行业，预算评审工作时间紧、任务重，评审人员不仅要了解行业相关知识（包括规划、农学、施工等），还需全面了解相关政策文件，这样才能从整体上把握规划设计方案并针对性地提出对策和建议。现就预算评审过程中需重点关注的几方面进行探讨，供同行参考。

垦造水田项目主要包括土地平整（含耕作层剥离再利用、犁底层构筑）、土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电及其他工程等建设内容。此类项目预算评审重点包括设计方案（如选址立项合规性）评审及占比投资大的主要项目评审，如土地平整方案可行性（含耕作层剥离再利用、犁底层构筑）评审、土壤改良方案及青苗补偿经济合理性评审等。

1.1 立项合规性评审

原广东省国土资源厅、广东省财政厅、原广东省农业厅于2018 年印发了《广东省垦造水田项目管理办法（试行）》（粤国土资耕保发〔2018〕4号），明确项目选址须满足七个条件，其中提到“项目水源有保障，且通过合理的工程措施，可满足项目建成后的水田灌溉要求”。评审应重点关注项目区水资源供需平衡分析章节的内容，确认实际供水量大于灌溉需水量，确保灌溉水源充足，以满足选址条件要求。

1.2 土地平整评审

土地平整评审包含地表清理、耕作层剥离与回填、场内土方调配、犁底层构筑等项目。其重点关注工程量计算的准确性及施工方法的合理性。

1.2.1 地表清理

地表清理评审应重点关注土地清表面积及厚度，砍伐树木数量、地表清理施工机械。送审项目通常存在多计水域、交通面积及剥离厚度的问题。涉及伐树、推树根的需关注砍伐树木数量，送审资料缺乏青苗补偿登记造册资料的项目须重点关注，伐树量通常按种植密度（每亩种植棵数）估列，不同树种的种植密度可参考青苗补偿标准中的密度；因土地清表工程量通常较大，需关注采用机械清表还是人工清表。

1.2.2 耕作层剥离与回填

场地树木砍伐并清理杂物后，对表层耕作层进行剥离，通常采用推土机推土剥离，配合挖掘机挖装运至临时堆存点；犁底层构筑完成后，从临时堆存点取土，用推土机推平覆盖形成耕作层。耕作层回填的施工方法与剥离一致，但工序相反，即先从临时堆存点取土，再用推土机推平覆盖。耕作层剥离与回填应关注送审预算是否存在多计运距导致高计单价的问题。

1.2.3 场内土方调配

耕作层剥离后，根据设计高程平整场地，产生的土方进行内部平衡，即计算项目区设计高程后采用挖高填低的方法进行平衡。评审应关注土方调配计算是否多考虑沉降30cm 且无相关依据的情况。施工方案上，应关注不同类型地块选用施工机械是否经济合理，如较平坦的地块是否采用推土机推高填低的方法进行平衡；对高差较大的地块，如山区梯田地块，推土机难以平整的，是否考虑采用挖掘机挖装运进行土方调配；此外，对于不同项目区间有富余土方可供调配的，是否考虑采用挖掘机挖装运的方法。

开展产业集聚环境效应研究的学术论文主要发表在《中国人口·资源与环境》、《地理科学进展》、《中国地理与资源文摘》（2011年停刊）、《地理科学》、《经济地理》、《地理学报》、《科技管理研究》、《地球科学进展》、《地理研究》、《中国工业经济》、《数量经济技术经济研究》、《城市问题》、《国际贸易问题》、《自然资源学报》等10余种期刊（图4）。对载文期刊的分析发现，这些期刊主要属于人文经济地理类、环境科学类、经济管理类等，其中载文量最高的《中国人口·资源与环境》虽然是环境科学类期刊，但是所刊载的多数论文属于交叉性研究，这也表明产业集聚环境效应的研究具有综合性和交叉性的特点。

1.2.4 犁底层构筑工程

犁底层构筑应重点关注构筑方案是否合理。通常根据现场踏勘、剖面挖掘以及地质钻探成果，结合现场渗漏试验，确定是采用直接碾压还是取土换填重新构筑犁底层方案。地质剖面显示为粉质粘土地层，应优先采用碾压方案构筑犁底层；对于碾压后的犁底层仍不能满足渗漏试验要求的（注水后72 小时不落干），应考虑取土换填重新构筑犁底层方案；原地块土方数量或质量不满足犁底层构筑要求的，可考虑就近征用土料场（需对料场储量、容重、粘性、重金属含量、运距等进行调查分析），自采粘土进行犁底层构筑。

此外，评审还需重点关注犁底层厚度。根据《广东省土地整治垦造水田建设标准（试行）》，犁底层最厚可达20cm[1]。以往送审项目犁底层厚度有超标情况，达25cm、30cm。

1.3 土壤改良评审

土壤有机质含量高低是土壤养分状况、土壤肥力高低的重要指标。土壤改良评审重点关注土壤改良方案，送审项目存在高取改良目标值，多计肥料用量的问题。此外，肥料用量通常较大，肥料价格对项目投资的影响较大，故需经多方询价后确定肥料单价。

1.4 拆迁补偿费评审

根据《广东省垦造水田项目管理办法（试行）》（粤国土资耕保发〔2018〕4 号）第七条规定，可行性研究报告编制时，应充分调查已选地块土地权属人的垦造意愿，造册登记地块的土地权属、青苗、地上附着物等。评审中应关注是否有《青苗等补偿、激励补贴方案》，登记造册资料的完整性将影响拆迁补偿费的评审。

2.1 项目立项选址不当

评审发现，部分项目因无法实现灌溉水源自流，全靠修建泵站进行抽水以解决灌溉用水问题。如某项目规划设计水源采用2 座提水泵站从溪口河及瀑布水进行提水灌溉，提水扬程达30～40m，项目建设后所需灌溉水田面积为1 580.11 亩，灌溉需水量为216.57 万m3/年，抽水费用约为42 万元/年；此外每年还需考虑泵站人员管理经费和维修养护经费支出。如果运行经费无法落实，整个项目的灌溉水源无法保障，水田将再次丢荒。此类项目相关审批部门应引起足够重视，建议项目主管部门规范项目前期管理，细化项目选址条件和要求，加强项目论证工作。

2.2 地表清理及土方调配多计量、高计价

送审预算通常存在多计平整面积、施工机械配置不合理、多计运距导致高计单价等问题。例如，土地清理面积应扣但未扣原地块水域及交通用地面积；缺乏青苗补偿登记造册资料的项目高计砍伐树木量，部分项目送审种植密度高达300 棵/亩，评审根据不同树种核实后调整。

由于施工方法欠合理、多计运距导致高计单价的问题，主要体现在地表清理选用人工清表，其实一般垦造水田项目基本可使用机械施工，全部采用人工不经济也无效率[2]，单价虚高故审核将其调整为机械施工。此外，原地块较平坦的情况下，场内土方调配全部或大部分采用挖掘机挖装运进行土方调配的问题，审核按推土机推高填低为主、挖掘机挖装运进行平衡为辅的原则予以调整。

2.3 犁底层厚度超标

根据《广东省土地整治垦造水田建设标准（试行）》规定，犁底层厚度“一般离地表12～18cm，厚度约5～7cm，最厚可达到20cm”。但评审中发现部分项目犁底层厚度超过20cm，且省级主管部门均未出具原因说明。因此，评审依据上述标准，犁底层厚度按不超过20cm 核定。

2.4 外购客土价格难以核实

部分送审项目需外购20～30 万m3客土，外购客土价格仅凭土料场所在村委会出具的报价说明（22～26 元/m3）申报预算。鉴于项目需补充的土方量均较大，预算评审参考交通、水利等类似工程做法，通过征用土料场、自采土料以解决料源问题。评审取消工程费用中外购土料费用（保留土料运输），并依据《广东省水利水电工程设计概（估）算编制规定》（建设征地移民补偿）[3]计算土料场征地补偿费，计入项目总预算。同时，在评审报告结论中，特别说明本次土料取土费用为暂定投资，若实施中实际发生费用突破投资且有充足的支撑材料来证明，可向财政部门申请调整。

2.5 拆迁补偿费计算依据资料不完整

拆迁补偿费评审时，对于土地权属清晰、补偿面积确定且有相应补偿标准的，按实计算补偿费用；其余情况根据建设规模并结合设计报告现状描述暂列实物量，补偿标准参考报告中关于现状地类的描述暂列补偿单价。

垦造水田与高标准农田建设项目部分内容相同，但部分建设内容是其特有的，如土壤改良等。因此项目涉及规范、标准、政策文件较多，如项目管理办法，其他费用、拆迁补偿费等计取标准等，对此评审前要尽快收集、消化涉及的文件和资料。

根据垦造水田项目的特点以及设计报告、预算编制存在的共性问题，建议评审前初拟《评审方案》。评审小组通过讨论，集思广益，明确项目存在的主要问题及处理方法，评审中若发现其他问题，应及时完善《评审方案》。 另外，评审除了传统的量、价审核外，还应关注设计方案是否可行、施工方法是否经济合理，并对投资占比大的犁底层构筑、土壤改良等内容进行重点评审。本文通过对工程项目预算的财政评审常见问题的分析研究，提出有针对性的处理方法，有利于合理有效地运用政府资金，并供类似项目评审参考[4]。