基于元治理理论的社会组织嵌入社区治理的思考——以至真美地社会服务组织为例

孟祥林 石兵营

(1.华北电力大学 马克思主义学院，河北 保定 071003 2.华北电力大学 人文与社会科学学院，河北 保定 071003)

一、引言

社区治理效率的提升需要依托完善的组织制度建设，这不但需要充分依托政府行政力量的引导，也需要充分挖掘社会组织的力量，让其在社区治理过程中发挥重要作用。研究认为，草根组织的发展状况与社区治理水平之间存在很大的相关性[1]，社区治理过程中需要充分利用原子化的社会资源重构社会资本，从而提升社区治理的效率[2]。政府组织、经济组织和社会组织在社区治理过程中都扮演着重要角色，需要在共同治理基础上探索各自发挥作用的方式[3]。社区治理正在形成三种典型的实践模式：协作参与治理实践、参与制治理实践和介入式治理实践[4]，三种实践方式都在不同程度上发挥着作用。非政府组织越来越成为解决社会问题必不可少的组织机制[5]，社会组织化逐渐成为社会内部结构变革的基本特征[6]。学界比较一致的观点是，服务型治理是社区治理的发展方向[7]。数量众多的社区民间组织具有使用资源数量少和适用环境能力强的特点[8]，与政府的互动关系正在由被动性互动向主动性互动转化[9]，这表明社会力量参与社区治理的程度在逐渐加强。社会组织虽然在参与社区治理，但存在规模小和项目承担能力有限的问题[10]，同时也存在积极性不高、力度不大和绩效不理想等问题[11]，在公益性民间组织参与社区治理方面政府需要进一步加大政策支撑[12]。研究认为，社会组织参与社区管理过程中存在官民二重性的困境，只有破除这种困局，才能够对社区治理进行制度创新[13]，在此期间可以通过政府购买服务的方式完善社区治理体系[14]，社会组织要从先前的“绝对依赖”转化为“最小化依赖”，并逐渐形成“嵌入引导”的创新机制[15]，权责利明晰的清单式管理方式才能够尽快建立起来[16]，期间需要增加专业化的社会组织在社区治理中的嵌入程度[17]。新加坡关于法团主义的做法为我国的社区治理提供了很好的借鉴，这种做法既给予了基层组织一定的政治参与空间，又保证了参与的可控性[18]。非政府组织参与社区治理，其目标不仅在于增加社区治理的力量，还在于增加社区治理效果的监督力量[19]。美国的社区治理过程中，非政府组织、政府组织和企业之间已经形成了“三足鼎立”的发展构架[20]。在行政改革日益迈向社会治理模式过程中，社会组织化将会成为社会结构变革的重要特征[21]。政府在社区建设中从“行政性管理”向“社会性治理”转变过程中，主动再造了大量社会组织承担社会服务[22]，处理好基层政府与社会组织之间的关系才能够提高社区治理的效果[23]。社会组织通过嵌入社区治理提升社区治理效率[24]，这种嵌入治理方式以对话商谈策略回应社区需求与冲突，从而表达建构社区的共识[25]，社区组织化是克服社区的“行政化困境”与“共同体困境”的内缘动力[26]，社区社会组织具有补充政府公共服务和培育新型市民的功能[27]，社区社会组织在塑造社区文化、提供便民服务、倡导公益慈善和维护居民权益等方面都发挥着重要作用[28]，“热心人协会”就是典型的社区社会组织[29]。但是在社会组织承接政府购买服务进而参与社区治理的场域中，政府组织、社区居委会与社会组织之间存在着博弈，在社区组织发展过程中需要处理好这种博弈关系[30]。有研究认为，项目运作是社会组织参与城市基层社区治理的有效路径选择[31]。社区组织嵌入社区治理已经成为社区治理现代化进程中不能逆转的趋势，这种治理机制能够充分发挥社区自治组织在社区治理过程中的积极性，也能够在社区与政府组织之间存在信息不对称问题的情况下，解决基于政府行政控制方式造成的社区治理无效或者低效问题。在社区治理现代化进程中要强化社会组织在社区治理过程中所占的权重，但这并不意味着政府要完全退出，一定要处理好“政府引导”和“社区主导”之间的关系。

二、社会组织嵌入社区治理的前提：多元治理主体的矛盾与行政力量主导下社区自治能力弱化

(一)多元治理主体的内在矛盾与不同治理模式对比

社会组织参与社区治理最有效的方式就是在社区这个场域中发挥政府组织和社区自治组织均不具备的优势。国家治理、企业治理和社区治理分别对应宏观、中观和微观的治理层级，分别与政府组织、企业组织和社区组织三个治理主体相对应。在这个层次体系中，社区治理是整个治理体系金字塔的基础，只有基础非常扎实，才能为国家治理现代化提供充分保障。上述三个治理主体的权力来源和目标诉求都存在差别，政府组织、企业组织和社区组织的权力分别来自于行政科层、市场和社区业主，三者的利益诉求分别是社会效用、企业收益和业主收益，与三种治理主体相对应，不同治理主体主导下的治理模式之间存在较大差异(见表1)。由于信息不对称以及利益冲突等原因，三者之间会存在不同程度的博弈，一方在追求效用最大化过程中会造成其他方效用水平的降低，为了谋求自身效用最大，经济主体在实践活动过程中，也可能存在人为造成的信息不对称问题，从而在不同程度上影响着社区治理现代化进程。因此在探索社会组织嵌入社区管理过程中，形成良性有序的社区治理关系就显得非常重要。这就非常有必要对社区治理主体的权利边界进行分析，理顺各个治理主体间的关系，提升社区治理效率。按照社区治理中各个治理主体权力施展权重的差别，社区治理可以被区分为行政权力主导模式、社区自治主导模式、半行政半自治模式和区直管治理模式，各种治理模式下社区组织嵌入社区管理的机制也会存在差别。行政权力主导模式是在行政力量控制下的社区治理模式，社区按照政府制定的发展目标前进，这种治理模式虽然也是为了提升社区治理效率，但由于行政强制、信息不对称以及管理实践中的官僚主义色彩严重，在不同程度上存在着效率损失；社区自治主导模式下，社区自治力量在社区治理过程中居于主导地位，能够直接反应社区居民的利益，社区自治组织与社区居民之间能够产生高效互动，这种治理模式下政府只会起间接作用，虽然在社区治理中退居次要地位，但会对社区治理起到监督、引导和支持作用；半行政半自治模式是前两种治理模式的结合，社区自治的主动权高于行政模式的社区治理，但政府的行政强制力要高于社区自治模式，社区自治组织与政府组织之间的关系需要进行恰当处理，当行政力量变强时，这种治理模式很容易滑向行政主导模式；区直管治理模式是在撤销街道办的情况下，由区(县级)政府直接管理社区，传统治理方式下社区直接受控于街道办，在将街道办撤销后社区的管理职能得到加强，对于社区治理现代化起到很大促进作用。

表1 社区不同治理模式对比

(二)行政力量约束下社区自治能力弱化

前文论及了社区自治的多种模式，其中的区直管模式尚处于试行阶段，社区自治模式也是在政府行政力量的引领下进行的，其他两种治理模式中的行政力量占比都非常大，加之传统治理理念的影响，受路径依赖影响，社区治理实践过程中政府影响不会完全退出，尤其是半行政半自治模式的治理方式，在政府的行政力量稍微强化后就容易变成行政力量主导的社区治理模式，于是社区自治能力就会不同程度地被弱化。行政力量在社区治理过程中的控制主要表现在社区职能部门的设置以及决策管理行政化，社区治理行政化使得社区治理实践与社区居民需求之间的距离加大，社区居民的收益不同程度地受到负面影响。社区治理行政化导致社区治理权力缺失，主要表现在社区自治组织对于社区发展问题缺乏话语权，社区居民意志无法得到及时表达，并且自下而上的绩效考评机制缺失。社区治理的行政色彩较浓，也助长了社区治理的依赖性，社区治理组织缺乏独立性和社区居民参与社区管理的愿望被削弱等问题都会不同程度地存在。

三、社会组织嵌入社区治理的理论基础：元理论、元主体和元动力

(一)元理论：“政府+企业+网络”有机结合实现“治理的治理”

元治理理论最先由英国学者杰索普(Bob Jessop)提出，其目标在于协调政府、企业和网络等三种不同的治理模式，以确保彼此间最小限度地结合[32]，有学者将其理解为“治理的治理”[33]，即通过有效整合科层治理、网络治理和市场治理等三种治理模式，使得治理主体间实现最优组合状态。元治理需要通过一种有效的约束机制，使得三个治理主体间实现完美结合，但三者之间如果因利益问题而存在非良性博弈就会使得治理效果存在损失，因此杰索普的元治理并非完全有效。元治理的理想预期是通过三个治理主体之间的完美结合，在明确各自权责利边界的情况下达到公共管理部门的最佳预期。自20世纪90年代以后，公共事业管理实践中，因为单一治理主体在实践活动中会因为组织结构、协调方式、应对能力等方面的严重不足而无法单独面对复杂的社会问题，公共事务管理过程中政府、企业、网络分别依托科层、市场和网络方式解决社会问题的机制已经不能奏效，因此单一治理模式的社会治理已经不能解决复杂的社会问题，客观上要求将三种不同的治理主体进行协同，以期在社会治理实践中能够扬长避短，从而达到提升社会治理实效的目标。科层模式、市场模式和网络模式在很多方面是存在差异的：在政府扮演的角色方面分别是控制社会、向社会提供服务、治理对象的合作伙伴；在治理主体的协调方式方面分别是自上而下协调、自下而上协调、多节点网络式开放协调；在控制机制方面分别是行政权力、市场价格、网络信任。基于以上这些层面的差异，三种治理模式的优点分别是可靠程度最高、办事效率最高、灵活程度最高；三种治理模式也均存在明显的缺点，如官僚主义造成科层失灵、信息不对称造成市场失灵及诚信缺失造成网络失灵。不同的社区治理主体面对的同一个治理对象，在目标不一致的情况下就会产生冲突，消除不同治理主体间的矛盾从而在意见一致基础上强化对社区的治理，在行政科层、市场机制与社区主体之间实现协同互补，在“治理的治理”层面上实现高效互动[34]。

(二)元主体：政府发挥主导作用协同多元治理主体

元理论的目标是在不同的治理主体间形成协同互补的发展格局，从而达到弱化冲突和实现高效治理的目标。但在实现协同目标的过程中，必须有一个主体在实现协同目标过程中扮演核心角色，这就是元治理的主体，这个主体责任自然应该由政府承担。政府能够掌握充分的信息资源，能够在科层系统机制下通过发挥行政力量的影响，进而在不同治理主体之间构建起对话机制并且尽量减少彼此干扰，从而实现高效的信息沟通，以行政权力为依托平衡不同利益主体间的关系，从而在不同利益主体间构建起新的平衡。政府作为元治理的主体承担着内部元治理和外部元治理的双重角色。前者是政府行政权力在涉及治理主体时，行政组织内部因为权力替代、利益冲突、多元管理等出现矛盾时而扮演的协调角色，后者是在政府行政权力影响下处理政府、企业与公民社会间的关系，从而达到协调互补目标，并在此过程中扮演协调角色。政府在元治理过程中扮演主体角色，目标在于通过建立高效的互动协调机制，在不同治理主体间构建起信息充分交换的机制，从而做到信息透明，在不同治理主体之间实现对话与协作，实现良性的社会治理目标。政府要将不同治理主体关联在一起，克服单一治理模式面临的诸多问题，让所有治理主体共同面对社会问题。在政府的引导下各个治理主体之间要明确分工，在强化协同治理机制的同时也要注意到不同治理环节或者不同治理侧面，不同治理主体在充分发挥各自优势基础上实现平衡。元治理主体的责任还在于能够适时地打开或者闭合不同治理主体的话语权，在一种治理模式因“无休止商谈”而严重降低管理效率时，元治理主体就需要恰当地关闭相应治理主体话语权“阀门”，用另外一种治理模式取代。例如在网络治理模式下因公民社会无休止地进行议价而导致治理无效时，元治理主体可以启用科层治理模式。科层治理模式虽然带有行政强制性，但在处理问题过程中其效率是无可替代的。政府担当元治理的主体责任需要具备较好的意志力、控制力和判断力。作为意志力，政府要有强烈实现社会治理现代化的目标的意愿，政府需要不断强化领导能力，创造条件理顺不同治理主体间的关系，创造实现目标的路径；作为控制力，政府需要有自我批评、自我调整、自我提升的能力。社会治理的环境在发生变化，治理方法也需要变化，治理能力也需要相应提升，因此元治理主体需要不断得到反馈信息，依据社会治理发展目标不断调整治理措施，发现治理措施的局限、治理能力的不足，并且有进行自我批评的勇气和自我提升的能力；为提高判断力，元治理主体需要在不确定因素的影响下，实现不同治理主体间的最佳组合，动态地调整不同治理主体在社会治理实践中的话语权权重，实现最佳的协同互补。

(三)元动力：基于“公平+正义”激发社区治理活力

社会治理“元动力”是指社会治理的元气，只有元气十足才能够保证有活力。社会治理的元动力来自多元治理主体间的协同互补，在协同基础上实现优势互补，充分发挥各治理主体的创造性和主动性。在元治理主体的引导下，不同治理主体充分参与到社会治理当中。前文论及，在社会治理体系现代化进程中，政府的行政强制会逐渐为社会治理所替代，但这并不意味着政府会退出市场，在构建“强政府—强社会”的治理体系当中，“强政府”与政府的行政控制力适当淡出并不相悖。政府在社会治理现代化进程中做到不错位、不越位和不缺位，要求政府机构配置科学、职能配置合理、体制机制完善，政府职能部门在参与社会治理过程中需要科学确定做什么、怎么做、为谁做等问题[35]，处理好社会、市场、网络三者之间的关系，在效率、正义与公平之间实现统一，这才是社会治理的“元动力”。前文论及，元治理的治理理念中突出强调“治理的治理”，这是对元治理进行的哲学思考，该种价值理念使得管理者从传统的行政驱动的单向治理方式的窠臼中挣脱出来，以系统思维方式重新思考社会治理问题。政府在社会治理中发挥作用的同时，强化宏观层面的间接管理，弱化微观层面的直接控制，从而使得多元治理主体在社会治理过程中具有了更多的行为自主权。政府的作用在于正确地疏导理顺各治理主体间的关系，公平和正义是效率的基础，管理学理论强调效率与效果间的关系，效率强调正确地做事，效果强调做正确的事，只有有效果的效率才是善治意义上的效率，只有有效率的效果，才能够尽量降低成本和提升对公民的服务质量，在更高水平上实现善治。

四、社会组织嵌入社区治理的实践：基本思考框架与实际案例分析

(一)社会组织嵌入社区治理实践的基本思考框架

1.治理主体与治理客体构建价值共同体

社会组织嵌入社区治理，目标在于通过参与管理和对治理主体进行监督，使得多元化的治理主体与治理客体成为价值共同体[36]，在社区治理过程中形成更加科学的制度，使得社区场域内的所有成员都能够将个人理性让位于制度理性，每个主体都能够以高效治理为目标进行行为内敛，通过帕累托改进实现与其他利益主体的积极合作，共同体中的成员在互动过程中，每个人的行为选择都成为其他人进行行为选择的条件，也成为其他人收益最大化的前提，每个行为主体都能够在其他人的行为选择中体会到获得感，由于自己的存在和行为改变而使其他人的生存状态变得更好。这种结果的形成需要以科学制度为依托，在进一步发展过程中形成非纸面的制度约束和良好氛围的养成，促使依托制度的外在强制转化为内在约束。社会组织代表的利益，因其具有的公共属性和公共职能而有别于政府组织和企业组织，社会组织嵌入社区治理的联动治理机制，可以使政府、企业和社会在特定场域内超越各自的职责边界，适当收缩行政权力、平衡利益需求和解决利益主体间的冲突，在最大程度上实现制度理性。为此需要创新一种更加高效的治理模式，这就是社会组织嵌入社区治理的协商治理模式，在这种模式下多元治理空间内的多元治理主体之间的协商合作成为社区治理的元动力。在协商治理模式下，多元治理主体间进行平等协商，协商的结果作为公共决策的基础。这种协商模式是建立在各治理主体平等对话基础上的，博弈各方都要从更多视角审视预期目标，避免自身行为与利益相关主体间可能会出现的冲突，从而对自身行为进行调整实现帕累托改进。社区治理主体在对话商谈过程中均超越各自的职责边界，以社区公众生活情境为价值判断依据，使服务社区公众成为社区治理主体的目标。

2. 社会组织参与社区治理的行为特征

通过分析社区社会组织参与社区治理的实践，发现在参与主体、活动内容、参与形式、参与动机等方面都具有鲜明特点，参与主体以本社区的中老年居民为主，该群体的文化水平普遍不高，其参与社区治理的原因并不在于提升社区管理水平和为社区治理进言献策，主要原因是该群体的时间非常充裕。因此该群体参与社区管理并不能提升社区治理水平，社区公众在社区管理层面的对话质量并不高，其思维方式和价值观念并不代表社区公众。社会组织的活动内容主要局限在与日常生活相关的主题，这反映了社区居民参与社区治理的愿望是改善社区环境和提升生活品质，与该主题不相关的其他方面并不能激发居民的参与愿望。居民在参与社区管理过程中一般没有固定的组织形式，社区居民对社区治理的诉求是多侧面的，因此很难通过一个层面将绝大多数居民组织在一起，再加上居民参与治理的愿望并不相同，其中夹杂着部分持搭便车心态的居民。草根社会组织参与社区管理使得管理实践带有很大程度的松散性和不确定性，社会组织关心的是参与社区管理带来的结果而不是过程。因此在探索将社会组织嵌入社区管理过程中，一定要在嵌入的机制方面做文章，让社区居民看到参与治理的结果，这会在更多的居民中间产生渲染并激发居民参与社区治理的热情。社会组织是一种自发组织，只有在政府引导下培养起这种自发组织得以健康成长的环境，草根社会组织才有充分发展的可能。社会组织在社区治理过程中与政府组织、企业组织形成了鼎足发展格局，在既定场域中弥补政府组织、企业组织在社区治理方面的不足，提升社区治理为社区居民带来福利，在不同侧面和不同程度上满足社区居民关于社区治理的需求[37]。因此综合各种情况可以看出，以社区居民为主体的社会组织嵌入社区管理是以“利己”为首要原则，实际上居民并未意识到正在参与社区治理，由于居民行为以“利己”为前提，居民参与社区治理与志愿和奉献精神等不能高度耦合。

3. 社会组织嵌入社区治理过程中扮演的角色

社会组织嵌入社区治理的根本目标在于克服政府组织和市场组织在社区治理过程中服务不到位的问题。在全能型政府转变为服务型政府过程中，政府通过向社会组织购买服务，社会组织成为让政府服务落地的重要载体。社区社会组织是在自愿基础上由社区居民组建而成，能够代表社区居民的直接利益，将社会底层组织与政府紧密联系在一起。因此在社区社会组织趋向规范化、制度化运行过程中，一定要将“服务”作为第一关键词，避免受传统思维方式影响或者受行政科层治理模式影响，在社区治理实践中再次出现官僚主义问题，将社区社会组织发展成为社区居民参与社区治理的平台，让普通居民都有机会和意愿参与社区治理，避免传统治理方式下存在的“精英治理”问题。社区社会组织在进一步发展过程中需要不断进行自我完善和自我提升，提升社区治理主体的组织化程度从而对完善社区治理体系起到促进作用。在社区治理现代化过程中，社区社会组织也需要不断分化为各种专业化的社会组织，从不同层面对社区居民提供服务，掌握处理社区矛盾的技巧和不断积累工作经验，提升社区的凝聚力和增强居民对社区的归属感，不断培养社区居民的公民意识，有自觉加入到社区社会组织当中并参与社区治理的愿望。

4. 社会组织嵌入社区治理的存在方式

社会组织嵌入社区治理需要从根本上改变传统思维方式下的政府单一权力主体的管理模式，由传统治理模式下的自上而下的垂直型权力体系变为政府、企业与社会之间高效互动和协商共治的横向权力体系，在此过程中社会组织能够有效地解决因政府失灵和市场失灵造成的服务需求缺口给社区居民造成的损失。社会组织在与政府、企业建立横向联系的过程中，存在诸多嵌入的接口。社会组织为社区居民提供服务并不意味着自我牺牲，社区社会组织必须走良性的持续发展道路。社会组织对接社区治理过程中完全可以引入商业化治理模式，增强自身的公信力并提高服务效率。无论何种嵌入方式，其宗旨都是将社会组织的决策与执行建立在社区居民的愿望基础上，因此在嵌入机制的设计上一定要给社区居民留足话语权以及拓宽向社会组织传达声音的通道。社会服务组织是在政府领导下社区居民的自主选择，这种选择权中自然应该包括淘汰权。社会组织嵌入社区治理也具有充分的意见表达权，在社会组织、社区党组织和社区居委会发生意见冲突时，需要通过由居民代表、居民骨干参加的联席会议进行决定，各方需要在同一平台上进行讨论，社区社会组织通过科学讲解表达发展理念，突破思维定势和社区发展中的路径依赖，提升社区治理效果。

5. 社会组织嵌入社区治理的发展趋势

当居民不能实现正当愿望时，就会与正式组织之间产生冲突，社区治理文化也会因此而受到破坏。虽然社区居民参与社区管理仍然处于无组织状态，在行政力量引导下的居民参与社区治理的环境也正在形成，社会组织也正在趋向规范化，但是其初衷并未变化。从“利己”角度出发，社会组织的发展趋势是网络化、扁平化、专业化和制度化，网络化即社区居民通过发达的网络信息传输系统方便地建立联系，便于依托共同利益形成交集，从而更加有利于强大的社会组织的形成；扁平化是针对社会组织的结构而言，管理学理论认为，具有扁平化结构的组织，便于组织的底层与高层之间传递信息，信息传输更加高效和及时，这也是社区社会组织基于社区居民利益而存在的一个基本前提；专业化是针对社区从业人员而言，社会组织要从社区居民利益出发开展工作，就需要从细微处入手展开工作，而社区居民的诉求是多元的，解决这些复杂的社会问题需要专业人员耐心处理，专业化的队伍才能够胜任社会组织承担的责任；制度化是相对于松散性、自发性的存在状态而言，社区治理现代化需要相对稳定的社会组织将具有共同愿望的社区居民聚集在一起，这就要求社会组织的发展规范化和制度化。

(二)社会组织嵌入社区治理的案例分析：河北省保定市至真美地社区社会组织的实践经验

保定市至真美地社会服务发展中心，顺应时代形势需要，以社会组织和居委会公共服务承接主体双重身份进驻社区，通过构建社区、社会组织和社会工作者“三社联动”的发展机制，成为在河北省保定市政府的引导下成立的首家社会工作服务改革项目，至真美地以“专注家庭服务、推动社区发展、促进社会共荣”为使命，坚持“规范化建制、专业化服务、多元化整合、品牌化运营”的发展思路，打造成具有社会服务、培训督导、培育孵化和理论研究等多项功能的综合类社会服务机构。在基层党委领导下，立足社情民意，从精准化需求出发，专心做好精细化服务，培育孵化各类社区社会组织，满足居民不同层次的需要。至真社工从社区治理、社区营造、社区需求等方面对社区居民提供服务。至真美地社会服务组织与社区居民具有很高的互动水平：社区居民自身有主动、广泛、深入参与社区服务和社区治理的热情；社区居民有在社区展示自我以获得认可和赞誉的内在渴望；社区居民希望在参与社区服务和社区治理的过程中满足社交和情感归属的需求；社区居民希望在参与社区建设的过程中获得个人成长，满足自我的实现需要；社区不断搭建与居民有效互动与沟通、及时掌握居民需求的平台。至真美地的发展愿景是：至真至纯、大爱无疆；核心理念是：助人自助、和美公益；发展宗旨是：以人为本、关注需求、服务社群、人文和美；组织精神是：自强不息、厚德载物、勇为人先、富于行动。

1.至真美地社会服务组织的部门分布及其与“两委”、居民的互动机制

(1)至真美地社会服务组织的部门分布

图1 至真美地部门分布

图1展示了至真美地的部门的大体分布情况。经过多年发展，至真美地已经形成了相对完善的管理机构。这些部门可以区分为对内业务和对外业务两个方面：对内业务主要是为提升至真美地服务团队工作的专业水平而设置，虽然设立了很多部门并且专职人员都有明确分工，但从业人员的总体数量并不多，在尽量降低工作成本的同时提高了人员的工作效率，很多情况下是同一人员在多个部门交叉任职。对外业务主要负责社区的各项对外事宜，至真美地目前已经设立行政组、教保组、宣传组、社工组和接待组等部门，其中行政区和教保组负责对内工作，宣传组、社工组和接待组负责对外工作，与企业和政府之间形成良性互动关系。至真美地是在政府购买服务理念下成立的试点性社会服务组织，要完成对政府承诺的各项服务工作，在政府的引导下，不但构建起了相对完善的服务机构，而且还在不断扩大影响力增加对外业务，克服政府单一支撑下资金不足的问题。从图1可以看出，至真美地将更多业务放在了对外方面，通过开展对外业务提升对内业务的质量。对内业务中的职业教育和对外业务中的资源链接是至真美地在为社区居民提供服务过程中的亮点，让居民在至真美地提供的资源中能够享受到很多实惠。

(2)至真美地与“两委”、居民的互动机制

图2 至真美地部门关系示意图

至真美地在为社区居民提供高质量服务过程中，与社区居委会、社区党组织以及社区居民之间建立起了高效的互动通道。如图2所示，至真美地接受社区党组织和社区居委会的领导，同时为社区居民提供服务。社区居民可以通过居民楼长、居民组长或者居民骨干等与社区片长建立联系，进而向社区居委会反映对社区发展的要求，也可以将个人愿望直接向至真美地或者居委会反映，这样让每个草根居民都有直接表达个人想法的通道。社区居委会直接领导至真美地社区，通过社区片长将社区居民的意见和建议反馈到至真美地。至真美地已经建立起了关于社区重大事务的决策机制，从图2可以看出，在遇到重大事务决策时，在社区党组织领导下召集至真美地、社区居委会、居民代表(居民楼长、居民组长、居民骨干)以及片长等通过联席会议进行协商，协商的结果及时反馈给至真美地，至真美地是所有决策的最终执行者。从图2可以看出，社区党组织、社区居委会、社区片长、居民代表、至真美地等所有与社区发展相关的个体或者组织都能够参加重大事务联席会，决策结果可以便捷地传达给至真美地。至真美地也已经建立起来了自我矫正机制，完善的自律与他律制度为至真美地营造了持续发展环境。

2.至真美地社会组织的孵化思路与工作方式

(1)至真美地社会组织的孵化思路

至真社会服务发展中心基于社区的试点改革项目的经验，不断丰富“强政府、强社会”的现代社区建设理念并进一步推进了社会治理实践，成为“社区治理现代化”进程的参与者和开拓者。在党委领导、政府主导下，社区建设向“共建共治共享”的多元共治方向转变，具体做法是：通过孵化培育社区社会组织，为社区需求做好精准评估，链接社会资源，开展精细化服务。通过三社联动，社工发挥专业优势，利用专业方法提供社区服务专业方案，社区社会组织发挥社区能人与骨干作用，利用人脉资源开展符合社区居民需要的精细化服务，构建“互联网+社区”互动沟通平台、开展社区文化建设、实施社区纠纷预防与解决方案、协助服务型与学习型党组织开展服务等五个模块的社区自我服务工作，提升社区居民的满意度。

(2)至真美地嵌入社区治理的日常工作

至真美地社区社会服务在服务团队构建、服务模块划分、搭建网络平台、营造社区文化等方面都务求做细，社会服务瞄准居民需要，将日常工作与发展战略紧密结合(如图3)，不断提炼成功经验，通过各种方式营造社区文化。

图3 至真美地嵌入社区治理

一是服务团队与服务模块。至真美地的工作团队均是接受过社会工作专业教育的高层次人才，涵盖了70后到90后各年龄段成员，平均年龄在40岁以下，这是一支年轻有为的高素质年轻人。在至真美地社会服务组织中，每个人都可以提出创新性工作思路，只要是对社区居民有利并且切实可行，就可以开会讨论并进一步详细论证，而后由想法的提出者作为主要成员负责实施。为了给社区居民提供个性化服务，至真美地的服务目标是“专业、标准、高效”。在具体工作过程中实践“搭建平台、整合资源、个案管理、倡导改变”四个模块的服务方式，为社区居民提供个性化、专业化的服务。引导社区居民积极参与社区建设，在开展工作过程中做到凝聚人心、汇聚人气，将社区居民的智慧融入到社区建设当中。

二是搭建网络互动平台把居民心事摆在“头条”。社会组织嵌入社区管理，其目标在于克服行政管控下效率不高和服务不到位的问题，政府购买服务使社会服务组织成为承担这一职能的载体。至真美地借助现代通讯手段建立了微信公众号构建起网络互动平台，将社区居民最关心的事情摆在头条，让社区居民感受到，至真美地的目标就是针对社区居民的需求，例如至真美地及时通报居民医疗保险的参保事宜；定期召开“两委”班子民主测评会以及单元长民主测评会；向社区居民传达燃气安全知识，详细介绍“家庭用气七不准”；优雅女人朗读班公众号推送等。互动平台将社区治理主体与社区居民紧密联系在了一起。

三是营造温馨社区文化氛围。至真美地服务组织向社区居民发布“邻里一家亲、共建和谐社区”的呼吁，激发社区居民思考“对门到底有多远”的问题。倡议书的目标是为社区居民创造温馨的生活环境，让居民感觉到邻里的温暖。倡导社区居民“互助、友爱、团结”，“一家有难、大家齐救”。至真美地倡导社区居民注意个人卫生和公共卫生，不能将公共空间占为己有。倡导居民爱护社区的生存环境，主动将垃圾扔在指定区域。至真美地特别倡导社区居民要尊重长者和关怀社区儿童，教育孩子讲文明、懂礼仪、知谦让和识安全，告别冷漠意识，邻里见面主动问好，乐于参与社区公共活动。邻里之间应该互知、互帮、互信、构筑和谐的邻里亲情，让居民在社区中生活能感受到安全感、归属感和幸福感。至真美地从微处着笔，将服务工作做实和做到社区居民的心坎上，让社区居民感受到至真美地的服务真情。至真美地积极联系社会资源为社区居民提供免费服务，包括爱心义诊、爱心修理、爱心理发、爱心传艺等，让社区居民在获得免费资源中受益，很多下岗职工就是通过至真美地提供的免费资源掌握了赖以谋生的一技之长。

3.至真美地培育社会组织的创新经验

至真美地社区在培育社会组织过程中的经验可总结为需求导向、文化引领、理念塑造、榜样示范、链接社会资源等多个方面。

(1)锁定需求导向：提升对社区居民的服务质量

一个“社区社会组织”瞄准一个“精准服务目标”，以精准需求为起点，以精细服务为目标，从社区实际出发，提升居民满意度。例如，社区由于停车难、停车乱引发车胎被扎事件，由于长期供暖不足引发很多居民到物业集中闹事，至真社工创新居民协商议事形式，培育“社区茶社”社区社会组织，通过组织喜欢茶道文化的社区居民，在“社区茶馆”开展以“茶道文化”为主题的系列活动，凝聚社区骨干力量，建立与居民的联系，打开居民心扉，引导居民积极为社区建设献言献策，很多困扰社区居民的老大难问题都因此得到了合理解决。目前，“至真社区茶社”已经发展成为社区最重要的社区社会组织之一，以学习茶道文化为载体，以促进居民协商议事为过程，以构建和谐社区为根本目标，截至目前开展活动20次，参与人次达200余次，化解上访事件2起，受益人数820余人次。

(2)基于文化引领：为社区居民创造温馨生活环境

至真美地基于文化引领，倾心为社区居民打造温馨的生活环境，以社区社会组织行为和制度两个方面的文化建设促进社区社会组织的成长。例如，为回应社区女性提升优雅气质的需求，孵化培育了“至真优雅女人学社”。该学社的服务对象以社区各个年龄段的女性为主，涵盖8-18岁的未成年少女、18-60岁的中青年女性和60岁以上的老年女性。该学社的孵化和培育以“兴趣”为着眼点，通过开设衍纸、瑜伽、朗读等专业社会工作小组吸纳成员，不断壮大学社力量。其中，以中青年和老年女性为服务对象开设的朗读小组，在小组活动暂告一段落后，组员参与朗读活动的热情只增不减，此项活动又蓬勃开展了起来。活动开展过程中，由兼具服务热情和朗读才艺的居民志愿者自荐担任老师，至真美地社区内部推选优秀组员担任班长，促成了“优雅女人朗读班”快速发展壮大，目前优雅女人朗读班已经成为优雅女人朗读学社孵化培育出来的又一个社区社会组织。女性外在的优雅，往往伴随了内在心态和心性的改观和提升，而一个女性幸福感的提升，足以带动一个家庭幸福感的蜕变，这对构建和谐幸福社区具有重要意义。美地社区优雅女人学社的孵化培育对于“幸福小家”和“社区大家”的幸福力提升做出了卓越贡献。

(3)夯实理念塑造：让居民通过社会组织参与社区管理

通过“服务学习”这一先进教育发展理念，让居民通过享受社区社会组织提供的优质服务，参与社区建设和治理，同时引导居民反思自身的体验和行为，培养居民的社会责任感和价值观。例如，以开设“社区小记者特训营”专业社会工作小组为契机，孵化培育“至真社区小记者学社”。在此过程中，以开展环保宣传、志愿服务等多种形式的社区服务为途径，推动小记者学社的成员参与社区建设，同时使自身获得较快成长，社区青少年的社区责任感和价值观得到很好的培养。至真美地社区小记者学社的成立和发展，推动了社区青少年参与社区建设的浪潮，为辖区儿童提供锻炼成长的平台，助力社区儿童发展。截至目前，小记者已经成为社区月报编辑的中间力量，为社区月报投稿已达20余次。通过小记者学社，不仅让辖区儿童得到了成长与发展，同时凝聚了辖区儿童家长的力量来共同参与社区建设。

(4)进行榜样示范：为社区居民提供专业化服务

通过抓住关键少数领导、关键少数骨干、关键少数社区社会组织等“三个关键少数”，树居民身边的典型，以此促进社区骨干和社区社会组织的发展。例如，至真社工在工作中发现，社区活跃着一大批乒乓球爱好者，但处于无组织无纪律状态，由于乒乓运动场地受到限制，有部分乒乓球爱好者没有机会参与社区活动，至真社工依此为契机在乒乓球爱好者中发现培育骨干力量。社区紧紧抓住活跃分子这个“关键少数骨干”，链接社区公益力量，得以实现扩建和优化运动场地的目标。与此同时，社区通过开办以“五四青年节”“九九重阳节”等为主题的友谊赛，把原本分散的乒乓球爱好者凝聚成为了一个社区社会组织——“至真秀美乒协”。“秀美乒协”孵化培育的首要目的是通过乒乓运动，使社区居民达到强身健体，提升社区居民的归属感和凝聚力的目的，根本目的是凝聚社区的中青年力量，鼓励他们表达意见，参与社区服务和治理。到目前为止，至真社工共在美地社区孵化培育各类社区社会组织15个，涵盖社区儿童、青少年、妇女、老年人等各类人群，内容涉及社区营造类、协商议事类、智慧养老类、亲子教育类、成长教育类、文体活动类、志愿服务类等八大类。直接参与覆盖人数超过八百余人，间接服务人数超过两千余人次。

(5)链接社会资源：多类型服务满足居民要求

社区发展离不开社会资源介入，社区的品牌效应在链接社会资源过程中发挥着较大作用。良好的社区文化环境就成为吸引社会资源加入社区发展的重要资本。至真美地在多年发展中已经有了丰富的文化积淀，社区组织嵌入社区治理的发展模式被河北日报、搜狐、网易、腾讯、新华网等多家媒体反复报道，并且赢得了民政部授予的“全国第二批社会工作服务示范单位”荣誉称号、被中社社会工作发展基金会授予“至真社工社区基金2016年度先进集体”称号，在“九州夕阳红社工在行动”关爱空巢老人服务项目评比中获得一等奖。这些荣誉都成为了至真美地进入良性发展的无形资产，很多社会资源都慕名而来，希望通过至真美地平台扩展知名度，通过为至真美地提供免费服务创造更好的社会声誉。至真美地依此为契机不断链接社会各类资源，为居民提供多类型服务，满足居民的多方位需求，让社区居民享受到社会组织嵌入社区治理带来的福利。经中社社会工作发展基金会批准，至真社区设立了社工专项基金，成为链接更多社会资源的大平台。由社区基金支持社区“微公益、微自治”社区社会组织服务项目。通过社区基金这一平台培育社区领袖，扶持社区社会组织的孵化培育，使社区得到健康发展，激发社区内在的发展动力，让更多居民在社区获得认同感。

4.社区社会组织培育孵化面临的问题和挑战

至真美地社会服务组织已经走过了从起步到逐渐成熟规范的一个快速发展期，在此过程中至真美地相继建立起了各种工作规范，各种工作进入制度化运转轨道。但是在深入开展工作过程中，社区发展中的各种微、细问题开始展现，这需要至真美地进一步提升业务水平。至真美地在开展工作过程中不仅要涉及社区整体发展，更要涉及每个居民的具体生活。因此需要深入到每个家庭开展服务工作，这需要对每户居民提供量身定做的服务。在进一步开展工作中，要对社区居民进行分类管理，对具有相似问题和相似需求的居民提供相似服务，这样不但能够解决至真美地的工作成本问题，也能提升工作效率。这些细致入微的工作会延缓至真美地的发展速度，也意味着社区社会组织的发展将进入瓶颈期。发展实践中面临的主要挑战包括：自组织形式仍然不够多样化；自我服务和管理的意识还不强；社区社会组织自我管理和服务的长效机制还未形成[38]；专业知识和技能比较缺乏；活动经费不够充分；社区在治理中承担的责任和应发挥的作用等仍不够明确。至真美地必须突破这些瓶颈才能让社区社会组织得到进一步发展，这就需要在开展工作过程中从精细化和专业化上下功夫：通过更加专业化的培训提升个人工作能力和团队协作能力；创设更广阔的舞台以激发社区发展的强大驱动力；通过与社区外各类专业社会组织对接为社区自组织的发展注入新力量；链接各类公益组织从而在资金上支持社区自组织的发展；对接商业组织以便更好地强化社区组织的造血功能实现持续发展。