检察机关生态环境保护作用分析

一、背景

秦岭是中国南北地理分界线，也是涵养八百里秦川的一道生态屏障。[1]过去几年，开发商为了追逐经济利益，在秦岭北麓开发了许多房地产项目、人工旅游景点、旅游商业配套建筑等等，严重破坏了秦岭北麓生态环境和生态平衡。

二、检察机关应对措施

进一步推进生态环境司法保护要求充分发挥检察机关在生态环境保护中的职能。2017年初，陕西省检察院下发《开展保护秦岭生态环境专项监督活动实施方案》，西安、周至、鄠邑、长安、蓝田、灞桥、临潼等地检察院按照方案要求，在本区域开展了保护秦岭生态环境专项监督活动。

（一）制定具体细则

[2]西安市人民检察院制定《服务秦岭北麓生态保护联动工作机制的实施意见》，[3]周至县出台《关于发挥检察职能服务周至生态文明建设加强生态环境保护的实施办法》，[4]鄠邑区检察院出台《关于开展保护重要湿地生态环境专项监督活动实施方案》。各细则主要内容为：综合运用打击、预防、保护等手段以强化秦岭北麓生态环境保护司法保障;积极会同公安、环保等部门开展秦岭北麓生态环境保护联合执法。

（二）发出检察建议

依最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定》，对于相关生态环境监管部门不作为或者滥作为的，人民检察院若调查属实可发出检察建议要求整改。[5]2018年蓝田县检察院与国土、公安、林业等部门建立专项工作联席会议制度，发出检察建议2件，均得到纠正。鄠邑区检察院就区税务局、区国土资源局等执法部门不作为发出检察建议12件，均得到纠正。

（三）提起刑事公诉

2018年周至县检察院审查批捕18人。蓝田县检察院批准逮捕秦岭北麓沿线采石、采沙、采矿企业非法占用农用地11人，对8人提起公诉。鄠邑区检察院依法批捕破坏秦岭北麓生态环境26人，对其中7人非法猎杀国家一级保护动物的行为提起公诉。临潼区检察院配合公安机关查处秦岭北麓疑似违建79处。

（四）提起民事行政公益诉讼

2018年周至县办理生态环境领域公益诉讼案件33件，蓝田县检察院提起行政环境公益诉讼1件。比起提起公益诉讼，检察机关更倾向发出检察建议。原因一为检察建议程序简便，能减轻基层检察院的负担;二为检察机关以司法监督者为定位，“执法者尽其责”是其首要考量因素;三为实践表明检察建议均纠正了执法机关的错误行为，效果较好。

（五）开展普法宣传活动

周至县检察院开展打击整治破坏秦岭野生动植物资源违法犯罪专项行动宣传活动。蓝田县检察院派出普法小分队向群众详细解说了相关法律法规并鼓励提供秦岭北麓生态保护和环境污染的公益诉讼线索。

三、检察机关应对措施的不足

（一）细则规定仍未解决相关问题

虽然检察院各有侧重地制定了一些细则，但有些问题仍未解决：（一）相关规划建设问题没有涉及，使得检察人员在实践办案的过程中仍然缺乏具体的统一的认定标准，可操作性不强。当然检察机关并无绝对决定权，需要与其他机关协商决定;（二）检察与行政互动不足。[6]为了避免检察机关的建议变成一纸空文，就必须强化其与行政机关的司法协作，加强二者之间的信息交流与工作衔接。

（二）公益诉讼适用率低

根据上文，2018年各检察院提出的环境公益诉讼案件数量较少，[7]涉及秦岭北麓的案件更是占比不大，个别检察院甚至没有相关数据。笔者认为，主要原因有：一为地方政策因素干扰。秦岭北麓相关污染企业是当地经济发展的中坚力量，当地检察机关往往会从经济发展的角度出发而倾向于以其他方式解决;二为缺乏人力物力保障。环境公益诉讼因为其自身的复杂性和专业性对于诉讼主体的专业水平要求较高，实践中基层检察院公益诉讼部门的人员编制较少（民事行政监察科人员配置一般为1—2人），专业人才更是缺少。环境违法案件取证和举证难度大，损害鉴定评估成本高，实践中检察机关往往不能承担起环境公益诉讼带来的巨大资金压力。

四、建议

（一）加强检察机关与行政机关司法协作，进一步细化完善秦岭北麓生态环境保护细则

首先，各地方检察机关应建立检察机关与行政机关司法衔接信息平台。要求相关行政执法机关讲秦岭北麓环境保护相关执法案件及时更新，保证执法信息公开化、透明化。其次，检察机关应与行政机关加强沟通交流，以执法效果最优为优先目标，以秦岭北麓适用环境保护等级、具体保护措施、环境影响评价、开发密度等问题协商制定相关规划建设文件。

（二）设立秦岭北麓环境污染案件专项基金

对于因环境污染鉴定费用过高而带来的压力，可以通过设立专项基金的方式来解决。其来源可以分为企业募集、政府拨款以及环境污染案件赔偿等。若企业在环境公益诉讼中败诉，则应当支付检察机关所支付的鉴定评估费用，与其所缴纳的赔偿或罚金一起纳入专项基金。还需配备专门的审计人员负责审查基金项目经费使用情况。

（三）鼓励沿线民众积极参与秦岭北麓生态环境保护

检察机关应当采取一定措施提升沿线居民环境保护意识，鼓励他们积极参与环境保护活动。除上文提到的普法宣传以外，还可建立公众举报小额奖励制度，鼓励公民积极提供生态环境案件线索，拓宽案件信息来源渠道。检察机关积极受理群众提供的线索并认真调查核实。

参考文献

[1]  蔡虹.检察机关的公益诉权及其行使[J].山东社会科学，2019（07）：104-109.

[2]  周剑武. 落实共同责任机制确保及时有效整改[N]. 中国国土资源报，2018-03-17（007）

[3]  赵金铸. 切实履行好渭河源生态环境保护的检察责任[N]. 定西日报，2020-04-18（004）.

[4]  纪录片《一抓到底正风纪——秦岭违建整治始末》 [DB/OL]. http：//tv.cctv.com/2019/01/09/VIDEbH3z2iwisM7sx7S90lh1190109.shtml.2020.5.1

[5]  西安市人民检察院工作报告（2015年）[DB/OL]. http：//www.sn.jcy.gov.cn/xasjcy/jwgk/gzbg/201901/t20190129_105041.html.2020.5.1

[6]  周至縣人民检察院工作报告（2018年）[DB/OL]. http：//www.sn.jcy.gov.cn/xaszzx/jwgk/gzbg/201901/t20190123_103662.html.2010.5.1 .后文出现周至县相关数据亦出自此网页

[7]  鄠邑区人民检察院工作报告（2018年）[DB/OL]. http：//www.hxjcy.gov.cn/jwgk/gzbg/201903/t20190311_121323.html.2020.5.1.后文出现鄠邑区相关数据亦出自此网页

[8]  蓝田县人民检察院工作报告（2018年）[DB/OL]. http：//www.sn.jcy.gov.cn/xasltx/jwgk/gzbg/201901/t20190121_102276.html.2020.5.1.后文出现蓝田县相关数据亦出自此网页

[9]  同3

[10]  周剑武. 落实共同责任机制确保及时有效整改[N]. 中国国土资源报，2018-03-17（007）.

作者简介：杜娟娟（1996.4.20），女，汉族，陕西榆林人，西北政法大学民商法学院民事诉讼法专业，19级在读研究生。