江苏省审计全覆盖的实施现状及对策研究

茆正平

摘 要：2014年国务院首次提出实现审计全覆盖，各级政府都在尝试建立健全的审计全覆盖体系。然而实践表明，单纯依靠政府审计难以完成加强审计监督、实现审计全覆盖的目标。我国审计监督体系中内部审计和社会审计发挥着重要作用，充分调动政府审计、内部审计和社会审计之间的协作功能，可以解决政府审计过程中一系列问题，整体提升政府管理水平。本文在充分调查研究江苏省政府审计现状的基础上，分析出其政府审计体系中存在的问题，提出三方审计联动机制的应用方案，以期为江苏省政府提升审计监督质量。同时也为审计全覆盖的全面施行提供实践性参考，丰富现行审计理论方法体系。

关键词：审计全覆盖;政府审计;三方审计联动;同业复核

中图分类号：F23 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.32.048

随着国务院提出要实现审计全覆盖，各级政府越来越重视审计监督的作用，纷纷出台政策并付诸实践，不断探索实现审计全覆盖的路径。审计全覆盖的推进过程中，政府审计发挥着举足轻重的作用。然而审计资源的缺乏，审计能力的不足与日益增长的审计需求之间的矛盾逐日呈现。因此单纯依靠政府审计，难以实现审计全覆盖。审计监督体系中，内部审计和社会审计力量不断强大，充分利用两者的优势可以较好地弥补政府审计的不足。因此建立审计三方联动机制，推动各级政府审计全覆盖路径的顺利实现是当务之急。江苏省在审计全覆盖的推行过程中不断尝试，积累了一些宝贵经验。

1 江苏省审计全覆盖实施现状

1.1 制定政策实现审计过程规范化

审计全覆盖提出以来，江苏省审计厅分别于2015年和2017年制定并出台了《江苏省审计厅审计现场管理办法（试行）》和《2017年度经济责任审计项目審前准备指引》。两份文件在审计工作质量的控制、人员审计工作效率的提高、审计规范化水平的提升上发挥了重要作用。审计的工作重点更加明确，被审单位和审计小组之间的配合也更加的协调，自此优秀的审计项目不断呈现，高质量的审计成果为政府科学决策提供了有力的保障。

1.2 构建审计数据体系实现数据共享

江苏省审计厅与省人社厅、财政厅、地税局、工商局等各管理中心部门签订协议，共同建立起审计数据资源共享体系，有效推进审计基础数据归集。同时审计厅逐步构建了科学规范的审计数据采集机制，成立数据办、组织骨干队伍进行数据的采集。先后制定了《江苏省审计机关审计电子数据管理办法》《江苏省审计机关审计电子数据采集报送管理办法》《数据采集报送操作指南》《数据采集标准》《数据汇总校验流程》等一系列规章制度，使得数据采集工作更加规范、数据更加可靠真实。

1.3 积极探索大数据审计模式

江苏省审计厅建成了数据资源共享平台后，采集并处理了全省各级政府单位大量的税务、财务、预算及决算数据，为审计业务的开展提供了有力的保障。在此基础上，江苏省审计厅积极探索大数据审计模式，使用了11大类554个审计方法和模型，有效地利用了数据资源平台上的数据，更高效地核查被审单位存在的问题，在进行评价判断时更加客观具体，具备了更高效的宏观分析能力。

1.4 实施公共部门 CPA 审计制度

江苏省在公共部门审计业务上率先开展购买CPA服务的实践性探索。主要包括：政府部门的财务报告审计、特定事业单位的财务报告审计、一些非营利性组织的财务报告的审计、内部控制审计、预算审计和领导干部责任审计等。省内各市县会计师事务所过半数都为各级政府提供过公共部门审计服务，其审计工作的专业性和审计人员的经验的丰富性，在政府在相关审计项目上发挥了重要作用。

2 江苏省审计全覆盖推进过程中面临的问题

2.1 政府审计缺乏独立性

我国现行的是行政性政府审计制度，赋予了政府审计一定的行政权力，以防止政府部门的腐败。然而，目前政府审计的实施主体依然隶属于政府，较强的依附性决定了其难以获得较高的独立性，其审计工作的开展较易受到上级或其他部门的影响。政府审计的结果无法实现全面公开，审计结果易被篡改和隐瞒，社会大众无法深入了解真实的审计情况，影响了政府审计监督的权威性。

2.2 政府审计资源缺乏

首先，随着审计全覆盖要求不断提高，审计的业务量逐年增加，审计人力资源出现了严重不足。江苏省各级审计机关人员数量受公务员招收数量限制，因此难以满足审计全覆盖工作的需求。各级政府审计人员年龄结构偏年轻化，一线审计经验不足，复合型人才较缺乏。其次，政府审计业务分类太过分散，各业务负责部门单独执行各自的审计业务，各部门人员只熟悉自己部门的业务，一旦发生各部门之间的调用，会严重影响到审计效率和质量，从而影响审计的效果。

2.3 审计数据平台覆盖面不足

江苏省审计厅已经建立起数据资源共享平台，但是目前从平台数据采集的来源来看，数据的覆盖面不够。平台数据主要来源于各级税务、财政、工商、人社等部门，采集的信息来自于政府内部，而对于外部信息数据收集较少。政府信息资源虽然丰富，但各级政府有权决定其是否公开共享，因此数据平台信息可能会出现信息不对称。数据平台只对覆盖范围内的部门进行信息数据的公开共享，社会审计主体不能实现数据的共享与使用，势必减弱审计监督的力度。

2.4 公共部门CPA审计制度执行问题

通过对江苏省内向政府提供过CPA审计服务的会计师事务所调查发现，大部分事务所的人员执业能力很强，但是对政府制度和准则理解却不透彻。会计师事务所人员主要的审计对象与业务内容与政府审计对象和内容之间存在较大差异，审计人员对政府相关政策和准则缺乏深度了解，使审计存在一定的风险。现阶段公共部门CPA服务制度的实施过程中，绝大部分被审单位都能配合，但是阻挠、不配合的情况依然存在，也使审计质量受到影响。

3 江苏省提升政府审计质量全面实现审计全覆盖的措施

3.1 统筹整合三方审计资源

审计资源丰富多样，是进行高质量审计的基础。政府审计在审计资源上的不足需要通过对多方审计资源的整合进行弥补。

3.1.1 统筹政府机构审计资源

在全国审计署的领导下，各省设审计厅，各市县区设审计局，形成了严密的上下级关系。江苏省各级审计机关受上级审计机关和本级政府领导，审计项目实施过程中，建立上下级以及与其他部门的密切沟通，充分利用审计资源。政府审计中涉及各类投资、农业、环境等专项审计，需要整合政府各部门的技术、人力资源，确保审计工作的顺利进行。重大项目实施过程中充分协调各级审计机关和政府部门审计资源制定详细的审计计划和方案，充分沟通有效避免审计内容和工作的交叉重复，提高审计效率。同时，组织各政府部门发挥自身优势，积极配合协调，达到满意的审计监督效果。

3.1.2 统筹内部审计资源

江苏省政府和大中型企事业单位的各级内部审计机构有大量的审计人员，他们对所在单位的发展或经营状况实施监督。内部审计机构及人员对所在部门单位的规章制度理解透彻，发展经营过程了解全面，为政府审计工作提供了很好地信息资源。另外，在全省范围内建立审计人员资源库，在保持独立性原则的基础之上，实现政府审计和内部审计人员的混搭交叉调用，缓解审计人才资源不足的问题。

3.1.3 统筹社会审计资源

据统计，截至2019年，江苏省会计师事务所超过500家，注册会计师人数达到16000人以上。江苏省的社会审计机构和人员资源充足，执业能力较强且经验丰富，政府审计能统筹社会资源可以更好地实现公共资金的监督管理。相较政府审计机构自身，社会审计具有更强地独立性，可以弥补政府审计独立性不足的问题。社会审计机构的审计工作在一定程度上代表了民众对公共资源资金的监督管理，而且更加的专业有效，有利于实现经济上的公平公正。

3.2 健全审计数据平台共享机制实现范围全覆盖

现代化的审计工作需要一个健全的审计数据平台，平台数据信息单靠政府审计机构采集和管理难以满足政府审计的需求。目前江苏省已经联合省财政厅、人社厅、地税局、工商局等部门初步建立了数据共享合作平台，归集了省地税、社保、财政、工商等信息。但信息的覆盖面依然满足不了审计全覆盖工作全面推进的要求。因此需要加强政府审计数据平台的建设，实现范围上的全覆盖。

3.2.1 上下级共建数据共享平台

审计数据平台的数据资源不能局限于省级各政府部门，尝试打通审计厅与上级审计管理部门之前的数据信息交流屏障，实现全国性的数据信息共享。有利于对数据信息的比对参照，可以更有效地发现数据的异常，数据的覆盖面更广，数据的质量会更高。同时数据共享平台不要忽略基层政府部门所掌握的数据信息，加强基础部门信息的采集和整理，更能发现政府公共资产资金在使用过程中的问题，真正地实现让数据说话。

3.2.2 被审单位和个人数据信息的覆盖

被审单位信息和相关个人信息是政府审计数据的重要来源，政府审计的对象范围是相对固定的，将被审单位和相关个人信息覆盖进数据平台有利于政府审计执行过程中数据信息的调取和使用。对被审单位和相关个人信息进行收集整理并录入数据库，通过数据的处理和比对，较易发现其发展和经营过程中的问题。实现被审单位和个人数据信息的全覆盖，将会提高审计工作的效率，缓解目前审计项目工作量上的压力以及审计资源不足的状况。

3.2.3 外部审计信息的覆盖

外部审计信息对于政府审计也是极其重要的，因此应有效地收集、整理外部审计环境等信息，确保审计过程中数据的准确比对和顺利提取。社会审计组织机构掌握着大量外部审计信息资源，省厅的审计数据平台将这部分审计信息收录进来，对提升审计质量，防范审计风险有着重要意义。社会审计组织机构业务执行过程中涉及的被审单位与政府审计被审单位之间存在着关联关系，外部审计信息上传之后，可以方便政府审计执行过程中的核实比对。

3.3 建立政府审计同业复核制度

国际上被众多政府审计认可和运用的同业复核制度，可以被江苏省政府审计借鉴和使用。同业复核制度是一种重要的政府审计方法，在保持独立性方面，该制度有着得天独厚的优势。实现同业复核，在组织形式上采取与抽样结合的方式，可以在更高层面上推动政府审计提升审计质量，降低审计风险。

3.3.1 建立同业复核组织架构

同业复核组织架构的建立，需要成立一个审计复核委员会，江苏省审计厅作为委员会最高组织者安排同业复核业务的执行，各市县审计机构作为委员会成员参加。借鉴国际同业复核经验，积极开发省级同业复核技术平台，各审计机构主动申请相互核查政府审计项目。审计委员会成员不断积累同业复核经验，积极参加同业复核组织相关规则、指南、技术方法等的制定。

3.3.2 复核者参与同业复核项目

在同业复核机制上，要严格区别各级别审计机构执行。省级的审计机关提出同业复核要求，需要邀请其他若干省份联合实施复核，省内各市县审计机关需要同业复核，可由审计厅随机抽样选取其他市县审计机关进行复核。各级审计同业复核应做到不交叉、不收费的基本原则，同业复核项目应建立在质量控制为核心的基础之上，突出重点项目的核查。

4 总结

随着审计全覆盖理念的不断深入，江苏省政府积极探索和组织审计工作的推进。然而省政府仅依靠自身的力量，在人力资源、经费资源、技术资源等各个方面都呈现除了严重不足，因此需要结合政府各部门、内部审计、社会审计等多方力量，建立联动机制，实现审计资源共享和协作成为政府审计发展的必然趋势。本文在审计全覆盖的视角下，调查了江苏省政府审计的现状，发现存在的问题，通过构建三方联动机制方案防范审计风险、提升审计监督质量，也为其他各级政府审计全覆盖的推行提供一定的参考。

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