高质量建设国家级临空经济示范区背景下的优化营商环境研究

卓莉娟

本文充分考虑双流区高质量建设国家级临空经济示范区这一特殊背景及发展方向，研究如何突破营商环境现状、补齐短板弱项，提出适应地区发展、提升营商环境的建议，从而实现双流高质量建设国家级临空经济示范区。着力探索可复制可推广的发展模式，为成都加快建设全面体现新发展理念的城市、为推动治蜀兴川再上新台阶贡献力量。

一、营商环境概念及优化营商环境的重大意义

（一）营商环境概念

营商环境广义上是指伴随企业活动整个过程的各种周边环境及条件的总和，其中包括影响企业活动的社会、经济、政治和法律等方面的要素，它是一项涉及经济社会改革和对外开放等众多领域的系统性工程。当前，评估一个国家或地区营商环境的权威指标是世界银行关于营商环境的评价体系，其中包含10大指标，具体为开办企业、办理施工许可、获得电力、产权登记、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、合同执行以及破产办理。

（二）优化营商环境的重大意义

营商环境就是生产力。营商环境滋养着企业的生存发展，是关乎城市发展的重要基础，也是一座城市、一个地区、一个国家向世界展示自身的名片。在世界银行发布的《2019年营商环境报告》中显示，中国营商环境总体评价在参评的190个经济体中排名46位，较上一年度评价结果上升32位，中国成为营商环境改善最显著的十个经济体之一。中央财经领导小组第十六次会议上，习近平总书记发表重要讲话，强调要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。2018年，在博鳌亚洲论坛年会开幕式上，习近平再次强调，中国在扩大开放方面，将创造更有吸引力的投资环境。在全国深化“放管服”改革电视电话会议上，李克强表示，营商环境就是生产力。如何进一步优化营商环境，成为2018年首次国务院常务会议的首个议题。

目前，我国经济增长的内涵和实质发生了转变，由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，要想实现高质量发展就必须要有高质量的营商环境作保障。抓好营商环境的进一步优化，对地区产业结构调整升级、实现新旧动能转换、推动经济高质量发展，具有十分重大的意义。

（三）高质量建设国家级临空经济示范区的推进背景

2017年3月3日，成都正式获批建立国家级临空经济示范区。获批建立示范区有利于深入实施多点多极支撑发展战略，带动成都平原经济区等地协同发展，为促进区域经济社会发展和经济发展方式转变提供有力支撑。

2018年6月，中共四川省委十一届三次全会作出实施“一干多支”发展战略、全面推动高质量发展这一重大部署，明确提出支持成都打造全国一流的临空经济示范区。

2018年7月28日，双流区委十三届九次全会上，提出全面落实省委十一届三次全会、成都市委十三届三次全会精神，高质量建设国家级临空经济示范区。作为四川天府新区和自贸试验区重要板块、成都中心城区组成部分以及全国第四大枢纽机场所在地，双流抢抓重大历史机遇，成为“一干多支”的重要节点和“四向拓展、全域开放”的重要支撑，从而作出了高质量建设国家级临空经济示范区这一重大决定。

2018年，双流区深入贯彻落实党的十九大精神、习近平总书记对四川及成都工作系列重要指示精神以及省委、市委全会等重大决策部署，着力突出把营商环境建设作为推动高质量发展、打造航空经济之都的“头号工程”，被“求是”杂志评为“2018年全国营商环境百强区县”第18位，位列四川省第一位。

2019年2月11日，成都召开国际化营商环境建设年动员大会，提出对标国际一流，全面改革创新，以国际化营商环境建设推动成都走向世界。并将2019年确立为“国际化营商环境建设年”，着力把成都打造成为国际化营商环境先进城市，努力建设营商环境、提升市场化水平，使之与城市经济发展规模的国际排名相匹配。双流作为成都市的门户枢纽，进一步优化营商环境在成都建设国际化营商环境先进城市过程中起重要作用。

毋庸置疑，优良的营商环境能够更好推动成都及双流建设临空经济示范区。因此如何进一步优化营商环境，成为在不断推进高质量建设国家级临空经济示范区、推动经济高质量发展过程中需要研究的重要课题。

二、双流区营商环境现状

2019年7月12日，四川省县域经济发展大会在成都召开。会议隆重表彰了2018年度30个县域经济发展强县、先进县、进步县。双流区获县域经济发展强县称号。在优化营商环境，推进自贸区建设方面，双流进行了系列探索创新。

（一）成立领导小组，出台系列政策

为深入贯彻习近平总书记“三个转变”重大要求和关于加大营商环境改革力度重要指示精神，进一步打造合法治化、国际化、便利化的一流营商环境，充分激发市场主体创造活力、促进企业蓬勃健康发展，加快建设国际航空枢纽门户标杆，双流区成立国际化营商环境建设工作领导小组，并出台深化综合改革打造国际化营商环境标杆城区“1+1O+N”系列文件（即：1个总方案，10个子方案及N个配套方案）。文件涉及税务、企业开办注销、不动产登记、企业融资、司法保障等与企业发展息息相关的各个方面。双流区积极探索、大胆创新，在如何优化营商环境“最后一公里”上，走出了一条体现新发展理念、具有时代特点、充分彰显双流特質的国际化营商环境建设道路。

（二）创新服务理念，实施行动方案

围绕深化良好政企关系，双流区打破常规，创新理念：企业是主题，政府是服务部门，各级干部是服务生。2018年9月，双流区出台《成都市双流区“企业咖啡时”行动方案》，由双流区行政审批局牵头，采取“1+N”的方式开展活动。与企业零距离接触，面对面交流，将“咖啡时”中收集到的企业诉求全面梳理记录。针对具体问题，转派给相关涉及部门办理，要求部门接到诉求即刻办理。截止2019年12月20日，“企业咖啡时”活动共开展147次（主活动14次，子活动133次），累计收到企业诉求1026件，已办结999件，办结率达97.37%，满意率高达96.1%。为创新推进双流区网络理政工作，深化政民和谐关系，做实做优民生服务，双流区行政审批局于2019年4月23日启动了“企业咖啡时”姊妹篇——“民生茶语吧”。政府部门与群众面对面交流民生热难点问题，建立了“民生茶语吧”微信服务群，目前，正在向各镇（街道）、村（社区）推广“民生茶语吧”模式。同时，双流区还创新建立政府首席代表服务和企业联络员服务制度，目前，已有123位政府首席代表服务企业，为企业提供精准高效的“一对一”政务服务，回复率、满意率均100%。

（三）深化政务改革，推行“四个转变”

以自贸区政务改革为引领，聚焦“四个转变”。一是服务层级由“本级集中”向“多级集中”转变二是服务方式由“多门集中”向“一门集中”转变;三是服务内容由“宽泛承接”向“精准承接”转变四是服务范围由“单一服务”向“组合服务”转变。通过“四个转变”，现已达到一般性企业开办时间压缩到2个工作日，投资项目审批时间压缩到60个工作日，涉及个人独资企业设立、变更等部分简单事项可实现当日办结。办事效率如此之快的背后，则是双流区持续推进“放管服”改革，不懈努力加速转变政府职能的成果。自2018年9月起，双流区行政审批局组建专业的审批团队，入驻空港自贸企业服务中心。在企业服务中心，企业可“一站式”办理所有已划转到区行政审批局的行政许可事项。2019年8月1日，成都翰飞酒店管理有限公司耗时不到4个小时就拿到了企业开办所需的营业执照、公章、税票等手续，这标志着双流区在四川省范围内率先达到“国际营商环境评价体系”水平。

下一步，双流区将着力打造改革开放40年开发区的3.0版，即产业功能区。根据地域特点，选择若干优势产业，将一个产业需要的生产要素聚集在一个区域，形成特色产业先进要素的聚集区;同时，着力促进职住平衡，将产业功能区打造成为一个高品质的城市生活社区。

三、双流优化营商环境存在的问题

双流区花大力气下真功夫在优化营商环境方面取得了一定成效，但在调研过程中发现，还存在一些问题，主要有以下几个方面：

（一）部分部门职责边界划分不清

现虽己成立国际化营商环境建设工作领导小组，但因成员单位众多，部分职能职责相互交叉，边界划分不清，存在盲点或重复;又因不同专项工作牵头单位不同，成员单位都为平级单位，故时而出现“部门之间有推诿、牵头单位难牵头”的现象。特别是在需要部门之间相互沟通、配合的工作上，往往出现要么都管、要么都不管的问题，信息封闭、各自为政，推诿、扯皮、缺位、越位、虚位、错位一定程度存在。

（二）现有部分政策相对滞后

调研发现，企业选择在何地落户发展是通过考察当地的综合条件决定的。其中，企业家们最关心的是当地政策。当前，部分政策及规章制度为过去出台，与现阶段营商环境的需求不匹配，明显滞后于经济发展转型升级;还有些政策没有经过调查研究就出台，缺乏实效性和可操作性。

（三）部分工作人员有顾虑不敢干不愿干

因营商环境建设没有路径可循，都是摸着石头过河。在以企业为中心，以企业需求为导向的前提下，各部门都在积极摸索，创新路径。但路径是否成功，需要时间来检验，极有可能最后证实路径失败，但相应的容错机制缺很不健全。这让一线工作人员有很大的顾虑：失败了是否要承担责任？又或者虽然成功了，但由于没有前路可寻，没有依据，会不会在往后哪个时间节点倒追责任？这些种种都极大的束缚了工作人员，让他们不敢大胆创新、大胆尝试，工作还没开始开展就担心“秋后算账”，难免就会导致不思进取，产生“干得越多、出错越多”的想法，从而造成了一种“能少干尽量少干、能不干坚决不干”的局面。“慵、懒、散”的情况还一定程度存在。

（四）部分部门存在虚功多实功少的现象

在工作推进中，有些部门只注重总结报告以及宣传报道，不关心工作实效。单纯以文件落实文件，以会议落实会议，认为只要学了文件开了会，写写信息简报、编编经验总结，能应付过检查，工作就算完成了，把所谓的“痕迹管理”执行得相当到位。这种做法实质上是只重“痕”不重“绩”，只留“迹”不留“心”，把痕迹留在纸面上、影像中以及形形色色的表格里，只做表面文章没有真正达到工作效果。

四、对策建议

持续优化营商环境是当前及今后一个时期的重要政治任务。为进一步优化营商环境，打造国际化营商环境先进城市，推动经济高质量发展，现针对此次调研中发现的问题，提出以下几点建议

（一）设立机构方面

1.成立工作领导小组，充分发挥领导机构职能

确实赋予工作领导小组及相关单位权力，明确工作职责。工作领导小组要树立高度的政治责任感，切实做好牵头工作，充分发挥好牵头总抓职能，牢牢把握优化营商环境正确方向;充分发挥好上下衔接贯彻落实职能，将中央、省委、市委及区委的决策部署衔接到位落地落实;充分发挥好顶层设计职能，抓好优化营商环境工作的总体设计以及具体安排部署充分发挥好综合协调职能，督促推进各项工作落实见效。

2.创立、整合相关部门，明确职能职责

针对目前工作进展情况及各部门职能职责，适当整合资源，将职能职责相同的部门合为一体，或者将相同职能职责归到一个部门之下，就可避免出现政出多门、多头管理、推诿扯皮的现象，也不会出现盲点及重复。另需聚焦当前发展过程中出现的新问题新矛盾，及时创立新部门，赋予新职能，面对新挑战，才能不断适应发展需求，更好服务企业服务群众。

（二）政策制定方面

1.广泛征求意见，出台具有实效的政策及规章制度

政策法规是开展工作的行动指南以及规范要求，不接地气、不够精准、难以落实的政策法规是毫无意义的。制定政策法规时必须要多方位、多角度思考，立足于一个“实”字，深入基层进行大量实地调研，广泛征求意见，确保出台的政策法规不是“人云亦云”，而是符合地区发展实际的，具有可操作性及实效性，能够落到实处。在制定政策法规时，还要充分协调相关部门，了解工作具体情况，保持严谨的工作作风，避免“一拍脑门”做决定，出台一些具有很强主观性和局限性的政策法规。建立健全责任倒追长效机制，明确政策责任主体，实行“谁拍板谁负责”。对那些造成严重损失和恶劣影响的“空中政策”，进行倒查追责处理。

2.建立容错机制

事后容错，才能鼓励一线工作人员事前试错，才能激发敢闯敢试、敢为人先的工作热情。改革本来就是一个没有前路可寻、不断探索的过程，有探索就难免会有失误，应当广泛调研，针对一线工作人员的顾虑担忧，在合法合规合理的基础上建立并且真正落实容错机制，从而保护一线工作人员，打消他们的顾虑。但是“容错”也并不是什么错都不追究，而是要把握好容错的边界，处理好“严管”与“厚爱”、“执纪”与“容错”的关系。要明确“错误”的性质，必须是在法律法规层面没有明令禁止的、符合中央大政方针决策部署的、有利于改革创新和发展大局的，绝不是以谋取私利为目的：确实是因在改革发展推进过程中缺乏经验、先行先试出现的失误或错误，或在尚无明确边界限制的探索性试验中出现失误或错误。还需牢牢把握公正公开透明原则，让容错过程通过公开展示公信力，使之具有引导力;坚持容纠并举，及时纠错，避免再走弯路。

（三）督促落实方面

1.加强思想教育，改进工作作风

以“不忘初心、牢记使命”主题教育为契机，深入开展思想政治、反腐倡廉等專题教育，引导工作人员强化宗旨意识、责任意识和廉政勤政意识，牢固树立以人为本、执政为民的使命感和责任感;深入开展解放思想、改革创新、为民服务等教育，把主动服务、创新服务、尽责服务、高效服务和廉洁服务转变为自觉行动;深入开展营商环境专业知识教育，不断提高工作人员的专业技能及办事效率。以“提能、增效、聚力”为工作目标，牢固树立“作风就是生产力，效能就是竞争力”的思想，进一步加强各部门效能建设，改进工作作风。

2.建立激励机制，营造干事创业良好氛围

结合营商环境建设工作实际情况，建立完善公平有效的激励机制，鼓励大家大胆创新、大胆尝试，打破“干多干少一个样，干与不干一个样”的僵局，适当拉开差距，不搞平均主义，这才有助于激发一线工作人员的积极性和干事创业的热情，营造良好的干事创业氛围。

（四）跟踪问效方面

1.建立长效评价机制

引入社会监督、三方机构，对整个营商环境建设工作进行整体评估，客观评价工作成效和存在问题，并向社会公示评估报告，同时畅通投诉举报渠道。涉及部门应针对问题及时进行整改，从而不断优化营商环境。

2.及时开展专题调研会、工作汇报会

营商环境建设工作领导小组要经常性组织召开研讨会、工作汇报会。通过汇报研讨，及时掌握工作中的重点难点、群众的焦点、企业的需求及工作取得的成效，使各项工作真正落实到位，营商环境不断变优。

（课题名称：高质量建设国家级临空经济示范背景下的优化营商环境研究，属于双流区社会科学规划课题。作者供职于中共成都市双流区委员会党校）