皖西南地区林长制改革研究

陈先吉 周庆华

摘 要：生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，林长制改革是当前生态文明建设的重点内容。系统深入地研究了以安庆市为代表的皖西南地区林长制改革工作，梳理了安庆市推出的一系列林長制改革重大举措取得的成效，总结了改革取得阶段性成功的重要启示，指出了实际工作中存在的问题，并提出了相关建议。

关键词：改革;林长制;绿色发展

文章编号：1004-7026（2020）17-0082-03         中国图书分类号：S513        文献标志码：A

皖西南地区泛指安庆、池洲、铜陵等地，地形地貌多样，包括中山、低山、丘陵、台地（岗地）、湖泊和河流。地势由大别山主峰向长江倾斜，形成了山区、丘陵和圩畈3个不同的区域类型，绿色植被较好，森林覆盖率接近40%，活立木总蓄积量超过1 000万m3。

1  皖西南地区林长制改革

林长制改革实施以来，地处皖西南的安庆市在全国率先编制林长制规划并开展林长制地方性立法，探索形成“六个一”机制，拿下国家农发行林业经营主体贷款试点“全国第一单”，多项改革措施走在全省乃至全国前列。当前安庆市正全力打造全国林长制改革示范先行区，推进林长制改革的重大举措如下。

1.1  出台《安庆市林长制工作方案》

安庆市林长制改革的标志性事件是2017年6月27日召开的市委全面深化改革领导小组第二十一次会议，这次会议审议并通过《安庆市林长制工作方案》。按照该方案，安庆市在2017年12月底前基本完成了市、县、乡、村4级林长制工作体制改革。在各区（县）内科学划分不同的生态功能区，共设立林长6 967名，从包保到抓落实，形成责任闭环，涵盖了全市森林（湿地）及建成绿化区域。

为推进林长制工作的实施，安庆市统筹列出推进国土绿化进程、加强森林湿地保护、开展森林分类经营、拓宽依林农民增收渠道和深化改革推进依法治林等5项工作任务。通过林长带动、政策推动、资金撬动、技术牵动，进行森林培育改造，重点推进人工造林、低产低效林改、石质山地造林及青山白化治理、封山育林、森林抚育等工作。在桐城市、太湖县、望江县和宜秀区分别开展公路绿化、芭茅山改造、湿地保护与开发、青山白化等重点领域试点。

1.2  编制《安庆市林长制实施规划（2018—2020年）》

从2018年4月起，安庆市委、市政府与国家林业和草原局建立了信息共享与工作联动机制，并邀请国家林业和草原局调查规划设计院、经济发展研究中心和中国林科院编制林长制规划。2018年5月，由国家林业和草原局调查规划设计院副院长唐小平带队，率15名专家赴安庆实地调研，启动规划编制工作。2018年7月《安庆市林长制实施规划（2018—2020年）》通过国家林业和草原局评审。

该规划聚焦“护绿、增绿、管绿、用绿、活绿”5项任务，搭建起了“1+2+3”基本框架体系，包括1个总规——《安庆市林长制实施规划（2018—2020年）》，2个专项——林业产业发展规划、深化集体林权制度改革意见，3个配套——评价指标、考核奖惩及智慧林业（林长制综合信息管理平台），被认为是推深做实林长制部署的重要改革创新举措，对于落实属地责任、健全长效机制、加快生态文明建设、促进绿色发展起到了重要作用。

1.3  颁行《安庆市实施林长制条例》

2019年11月29日，经安庆市十七届人大常委会第十六次会议通过，经安徽省第十三届人大常委会第十三次会议批准，全国首部林长制地方性法规《安庆市实施林长制条例》诞生，并于2020年1月1日起施行。

该条例坚持贯彻“绿水青山就是金山银山”理念，坚持“生态优先、绿色发展、科学规划、统筹推进、职责明确、协同高效”的原则，分为总则、设立与职责、组织与保障、监督与考核、法律责任、附则等六章二十七条。条例明确了各级林长的工作任务、林长会议成员单位和林长办工作职责，并对实施林长制的组织、保障、监督、考核、奖惩与法律责任等作出具体规定。

该条例以地方性法规的形式，固化了林长制的改革成果，将行之有效的政策、制度和有益经验上升到法制高度，将林长制纳入法制轨道运行，实现了从“有章可循”到“有法可依”的重大转变。至此，安庆市在试点先行林长制改革的探索实践中，已构建形成较成熟稳定的“六个一”改革模式，全面提升了林业综合治理体系以及治理能力现代化。

“六个一”包括：一个责任体系，即市级总林长主抓，市委副书记、分管副市长具体抓，出台林长制推进工作机制，实行月调度、季评价、年考核;一个规划体系，即《安庆市林长制实施规划（2018—2020年）》，当前在原有规划基础上又推出了《创建全国林长制改革示范区行动方案》，进一步拓展了规划内涵;一个支持林业发展政策体系，即聚焦林业经营主体需求，支持林业经济高质量发展“1+N”政策体系，通过市县财政奖补资金吸引社会资本参与林长制改革实践;一个林长制智慧平台，即通过平台进行在线分析、智能查询、精准统计和考核调度，提高林长制管理的科学化和智能化水平;一部林长制地方性法规，即《安庆市实施林长制条例》;一个林业科技支撑体系，即建立全市科技服务平台，围绕木本油料等5大产业专项，与中国林科院亚林所、安徽农业大学和安庆师范大学等科研单位合作，建设林业科技创新研究院、林业产业试验站和林业产业技术创新联盟等，做实“一林一技”。

在“六个一”改革模式驱动下，安庆市林长制改革成效明显。2017年全市累计人工造林2.4万hm2，占全省1/5以上。芭茅山已改造1.73万hm2，昔日“芭茅山”变成“茶山竹海”。3年新增省级以上林业专业示范合作社18个、省级示范家庭林场15个、省级现代林业示范区11个、省级以上林业龙头企业174家，总量均居全省第1。全市建成高效林业基地8.87万hm2，发展林下经济12.33万hm2，其中蓝莓基地规模在长三角地区最大，油茶种植面积居全省第2。2019年全省林长制考核，安庆市位居第1名。

2  皖西南地区探索推行林长制改革的成效与启示

习近平总书记高度重视林业和生态文明建设，提出一系列新理念和新诊断，形成了科学系统的生态文明思想，为皖西南地区推进生态文明建设和林业改革发展提供了根本依据。

林长制改革的核心是落实党政领导负责制。通过建立纵向到底的责任体系，压实工作责任，协调各方力量，确保一山一坡、一园一林都有各自的林长。通俗地说，就是“山有头、林有主，有问题、找干部”。林长制改革实施以来，安庆市按照省委、省政府部署要求，在“林”字上精准发力，在“长”字上履职尽责，在“制”字上探索创新，取得了明显成效。一是解决了理念淡化问题，生态意识切实增强。二是解决了职责虚化问题，工作责任压紧压实。三是解决了权能碎化问题，部门联动形成合力。四是解决了举措泛化问题，精准施策更加到位。

林长制改革取得明显成效，最根本的是习近平总书记生态文明思想的科学指引，最重要的是创新林业生态建设管理体制和工作机制，最关键的是各级党委政府的科学谋划和广大干部群众全力以赴。林长制改革的有效探索，带来了以下3个方面的有益启示。

2.1  推行林长制改革，必须坚持把责任主体的明责、履责、追责作为改革的主线

习近平总书记强调，促进林业发展，必须稳妥、扎实地抓好两个关键环节。一是完善林业责任制，二是健全林业经营机制[1]。推行林长制改革，只有坚决落实习总书记重要讲话精神，严格用制度管权治吏、护绿增绿，有权必有责、有责必担当、失责必追究，才能保证党中央生态文明建设决策部署落地生根。林长制改革只有始终围绕明责、履责、追责的主线，才能保证制度得到真正落实。只有不断健全以党政领导负责制为核心的责任体系，让各级干部知责明责、履责尽责，才能实现林有人管、事有人做、责有人担。只有紧紧扭住责任清单这个“牛鼻子”，通过各级林长责任清单，以林长制会议制度、涉林事项办理制度、林长制工作督察制度、信息共享制度、考核验收办法等一系列机制，形成分工清晰、环环相扣的“责任链”，把压力层层传导下去，构建齐抓共管、各负其责的大生态林业格局，才能确保各项改革任务的推进。

2.2  推行林长制改革，必须坚持大林业系统思维构建制度，注重林长制改革的系统性和完整性

安庆市林长制改革的“六个一”模式，较好地体现了林业综合治理体系的建立和治理能力现代化的提升，矫治了长期以来林业发展保护时强时弱和一拨人搞发展另外一拨人搞保护的不正确认识、行为方式及组织机制。长期以来，部门配置、机构职能划分与生态系统完整性理念不尽相符，没有形成山水林田湖草的生态管理方式[2]。林长制改革体现了系统性和完整性的思想，以地方性法规的形式，明确了“坚持生态优先、绿色发展、科学规划、统筹推进、职责明确、协同高效”的原则，把森林资源、湿地、绿地等纳入同一治理体系，实现了护绿、增绿、管绿、用绿、活绿的协调联动贯通，做到保护与发展并重，治理与监督同向发力，真正落实了“月调度、季评价、年考核”的工作责任机制，形成了政府牵头、部门联动、社会关注、民众参与的可持续发展长效机制。

在林长制改革中，各区（县）立足自身资源禀赋，各有侧重做好林与山、林与水、林与田、林与湖、林与草的统筹，促进自然生态系统整体提升[3]。同时，把林长制改革与脱贫攻坚、乡村振兴、全域旅游有机结合起来，同谋划、同推进、同落实，达到了同频共振、事半功倍的效果。在设计实施方案上，坚持生态保护优先，推动科学规划布局，各地规划有总规、有分项、有配套，既注重产业发展规划的设计，更敢于攻坚集体林权制度改革，同时细化了评价指标和考核奖惩办法，使之相辅相成，形成综合效应。

2.3  推行林长制改革，必须坚定不移地深入贯彻“绿水青山就是金山银山”的发展理念，大力推进绿色发展，努力实现绿色富民、绿色惠民

习近平总书记指出，改革是为了增进人民福祉，要激发动力，让人民群众有获得感[4]。在林长制改革中，各地始终坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉，坚持建设美丽中国全民行动，系统推进林業“三变”改革和国有林场改革等，带动林业加快转型，实现山更青、权更活、民更富，让林业改革成果更广泛、更公平地惠及广大人民。

在林长制改革中，安庆市集体林权确权发证面积52.51万hm2，确权发证率99%，并将林地经营权证改革纳入林长制“活绿”的重点工作内容。目前，已有108个村落实“三权分置”和“三变”改革。为进一步规范集体林地的规模经营、流转和交易，采取政府引导、市场化动作等方式，依托安庆市公共资源交易平台和各地林权管理服务中心，加强林权管理服务，依法引导林农采取转包、出租及入股等方式有序流转林权。目前，全市集体林地流转面积11.99万hm2，林地流转率22.6%。

太湖县结合芭茅山改造发展油茶和毛竹，引进或培育超过100家林业经营主体投资，油茶和毛竹面积分别达到1.47万hm2和1万hm2。潜山市“安徽省金天柱油茶产业联合体”，统筹11家林业公司和合作社发展油茶产业，带动农户超过1 600户，经营面积超过0.33万hm2。截至2019年底，安庆市林业企业、专业合作社1 345家，林业重点龙头企业国家级4家、省级170家、市级98家，林业专业合作示范社国家级7家、省级53家，省级现代林业示范区7个、省级示范家庭林场15个。省级林业龙头企业和现代林业示范区个数均为全省第1。

各级政府结合林业工程项目实施，以落实林业产业扶贫、安排生态护林员等形式参与护林造林，重点发展油茶、毛竹、林果、药材、高山蔬菜等产业，推动林下种养业、森林旅游业的健康有序发展，带动了近百万群众就业增收。绿水青山真的变成了“金山银山”，成了老百姓真正的“绿色银行”。在改革实践中，从地方政府到基层群众，真正实现了从“卖山林”到“卖风景”、从无尽索取到全力整治、从“要我干”到“我要干”的巨大转变，自觉大力推进绿色发展，既创造了自然财富，还创造了经济财富和社会财富。2019年安庆市林业总产值451.4亿元，同比增长12.8%。

由此可见，推行林长制改革，光靠宣传发动是不够的，必须让群众在改革中得到看得见、摸得着的实惠，以此激发他们支持改革、参与改革的积极性。

3  存在的问题与建议

推行林长制改革，既是一项长期的战略任务，又是一项复杂的系统工程，需要在不断发现问题与解决问题中探索前进。当前存在的问题主要集中在以下3个方面。

3.1  基层林业部门技术力量薄弱

乡镇以下基层林业站专业技术人员短缺，业务素质参差不齐的问题较为严重。基层乡镇林技人员均为事业编制，主要成员为2002年前分配的省内林校毕业生，约占60%;新增来源于2020年之后乡镇招聘的事业编人员和退役安置军人，约占40%。一方面，基层林业站条件艰苦，留住人才比较困难;另一方面，新增人员的专业培训难以达到实际要求，因此造成基层林业技术人才短缺。

3.2  前期财政政策扶持存在一定盲区

按现有政策，森林防火道建设资金只有当年人工新造林13.33 hm2以上才享受财政补助，标准为市级财政1.5万元/km，县级财政补贴1.5万元/km，而基层较为普遍的13.33 hm2以下的造林就落了空。目前，林道建设的财政补助只考虑到建成的问题，仅靠财政补助只够修建便道，对林道硬化与后期维护来说远远不够。芭茅山整治需达到0.33 hm2以上才能享受项目资金，零星芭茅山整治没有奖补政策。但就森林防火来说，0.033 hm2、0.33 hm2和333.33 hm2是没有区别的，在实际中反而是实施零星整治的芭茅山更容易引发火灾。

3.3  林权制度改革法律纠纷时有发生

因流转合同文本不规范、产权界定不明晰等产生的林权过户不及时、不彻底等问题在基层时有发生，而且容易产生矛盾，急需专业法律人士帮助解决。此类问题在各区（县）、乡镇交界处尤其易发。主要有以下5点建议。

3.3.1  更加注重精准施策

实施林长制的最终落脚点是“用绿”“活绿”，发挥林业经济效益。推进林长制改革，尤其是“增绿”“护绿”，需要长期的高额投入，而且不可能产生立杆见影的经济效益。发展林业企业，最终要靠企业自己和市场。政府做好支持引导和服务保障，不能大包大揽。政府要集中有限的财力和物力，重点对符合生态林业发展定位、市场前景看好的企业。在政策扶持上做到精准服务、保障有力，使有限的政府资源发挥更大的效益。

3.3.2  进一步细化完善财政政策

林业建设投资大、周期长、见效慢，多元参与是保障林业健康发展的关键。一方面，政府加大财政资金整合力度。协调促进农业综合开发、水土保持、交运、扶贫等项目资金，从林区道路、排灌设施、电力通讯建设、科技成果推广、合作共建共创等方面加大扶持力度，培育壮大林业经营主体，以点带面，辐射推广。另一方面，要通过招商引资、引导回乡创业，着力在投融资方式上寻突破，带动社会资本投入造林[5]。在加大财政支持力度、提高林业工程配套资金到位率的同时，尽快出台奖补后续监管细则，对享受奖补政策的林业大户，要加强监管、督查，进行生态审计。防止套取资金、单纯“跑项目”，以免“产业奖补结束之时，就是产业荒芜之日”的现象发生。

3.3.3  着力把绿色优势转变为发展优势

一要坚持因地制宜，坚持走内涵式林业发展之路。因地制宜调整林业产业结构，例如对于山顶峰没有经济价值的小老树采取封山育林进行保护，在山腰大力种植茶树、蓝莓、杨梅等经济林，在山脚则种植紫薇、红枫、银杏等名贵苗木，以此解决林业品种单一化的问题。二要注重林业一二三产业融合，拉长产业链，加快品牌创建。坚持以市场为导向，以科技为先导，以基地为基础，以龙头企业为重点，以提供更多优质生态产品为目标，推进林业由增产导向转向提质导向，加快先进实用技术创新与推广应用，推进新品种、新技术示范推广，不断提高林產品创新力、竞争力和全要素生产率，进一步激活林业要素市场。

3.3.4  进一步强化科技支撑

加大林长制智慧平台建设投入，不断健全林业灾害预测预报网络，及时发布有害生物和森林火灾预警预报，通过飞机防治、地面喷药等防治手段，在防火重点区域安装野外高清监控视频，加强火源管控。实现大数据采集查询、病虫害动态监管、防护应急分队调度、护林员考核等功能，既能在线查询森林资源分布状况，又能随时掌握责任区域、任务完成及护林员巡护轨迹等，做到实时监管、在线调度。拓展与高校合作，加快科技攻关和科技成果转化应用，同时重视林业科技人才的培养和引入，建立安心留人机制。

3.3.5  继续创新改革机制体制思路

探索建立“林长+检察长”协同机制，全面加强检察机关对林长制实施的法律监督，推动建立管林、治林长效机制。积极与大型企业对接，探索推进林业碳汇项目，积极推动国家林业碳汇有关法律、法规、规章的出台。在融资引资方面，要敢于突破条条框框，根据林业投资收益周期长的特点，探索建立相应的融资、引资办法。

参考文献：

[1]安徽省林业厅课题组.探索推行林长制的成效与启示[N].安徽日报，2018-10-30（006）.

[2]李干杰.推进生态文明建设美丽中国[M].人民出版社，党建读物出版社：2019.

[3]习近平.让人民群众有更多获得感.习近平谈治国理政（第二卷）[M].外文出版社，2017.

[4]陈雅如.林长制改革存在的问题与建议[J].林业经济，2019（2）：26-30.

[5]胡继平，贾刚.试论安庆市林长制的实践与探索[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2019，13（5）：12-17.

（编辑：李唯哲）