我国与南太平洋和加勒比海国家开展应对气候变化合作策略研究

李媛媛，姜欢欢，李丽平，黄新皓，刘金淼

(生态环境部环境与经济政策研究中心，北京 100029)

气候变化关乎全人类的共同命运。在党的十九大报告中，习近平总书记指出，我国引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。近年来，中国积极参与全球气候变化治理，以全球气候治理助推全球生态文明建设，是落实习近平生态文明思想，共谋全球生态文明建设之路的共赢全球观的具体体现。南太平洋和加勒比海国家大部分属于小岛屿国家，较易受到气候变化的影响，对自然灾害的抵抗能力较弱。该地区国家数量多而复杂，虽然目前我国已通过应对气候变化物资赠送、培训等方式与部分国家开展了气候变化合作，但总体来看尚处于探索阶段，对其合作需求了解得尚不够深入，且缺乏整体系统性的谋划和战略，值得进行深入研究，为我国今后应对气候变化南南合作提供支撑，提升我国在全球气候治理方面的影响力。

1 我国开展应对气候变化南南合作的基本情况

应对气候变化南南合作是中国积极参与全球气候治理，承担国际责任，力所能及地帮助发展中国家应对气候变化，与广大发展中国家共同探索减缓和适应气候变化路径，共建人类命运共同体的重要举措，是发展中国家在发展的同时解决全球环境问题的共赢机制。2013年3月和6月及2014年11月，国家主席习近平在出访非洲、拉美和加勒比地区以及太平洋岛国地区的国家时，表示中国将坚定不移地与其他发展中国家一道共同应对气候变化，并将继续在“南南合作”框架内为小岛屿国家、非洲国家等发展中国家应对气候变化提供力所能及的支持。2014年8月23日，国家主席习近平特使、时任国务院副总理张高丽在纽约联合国总部出席联合国气候峰会时宣布，中国将大力推进应对气候变化南南合作，并从次年开始在现有基础上把每年的资金支持翻一番，建立气候变化南南合作基金。中国还提供了600万美元资金，支持时任联合国秘书长潘基文推动应对气候变化南南合作。2015年11月30日，国家主席习近平出席巴黎气候变化大会开幕式发表的题为《携手构建合作共赢、公平治理的气候变化治理机制》重要讲话指出，为加大支持力度，中国宣布设立200亿元人民币的中国气候变化南南合作基金。中国于2016年启动了在发展中国家设立10个低碳示范区、开展100个减缓和适应气候变化项目及1000个应对气候变化培训名额的合作项目(即“十百千项目”)，继续推进清洁能源、防灾减灾、生态保护、气候适应型农业、低碳智慧型城市建设等领域的国际合作，帮助这些国家提高绿色融资能力。2011年以来，中国持续利用气候变化南南合作专项财政资金，通过赠送应对气候变化物资和设备、组织气候变化南南合作研修班、开展减缓和适应项目等方式，帮助最不发达国家、小岛屿国家和非洲国家等发展中国家提高应对气候变化能力[1]。

2 我国与南太平洋和加勒比海国家开展应对气候变化合作的情况及存在的挑战

2.1 我国与南太平洋和加勒比海地区的现有气候变化合作特点

我国在21世纪初就已启动南南合作框架下的气候变化援助，尤其关注与南太平洋和加勒比海地区的气候变化合作。

2.1.1政治层面高度重视，气候变化合作等议题多次纳入高层对话及机制中

2006年，时任国务院总理温家宝出席在斐济楠迪举行的中国—太平洋岛国经济发展合作论坛首次会议时强调，中国理解、重视和支持岛国应对气候变化[2]。2009年，时任国务院副总理李克强访问澳大利亚、新西兰和巴布亚新几内亚期间，就气候变化与三国领导人交换看法并表示愿意加强合作。2012年6月，温家宝总理在联合国可持续发展大会上宣布中国政府将安排2亿元人民币开展为期三年的气候变化南南合作，支持和帮助非洲国家、最不发达国家和小岛屿国家应对气候变化[3]。此后，国家主席习近平、时任国务院副总理张高丽也在气候变化大会等公开场合表示要大力支持与发展中国家开展气候变化合作[4-5]。

随着双方合作的不断加深，气候变化合作也逐步纳入相关高层对话机制中。2016年，在习近平主席顺利完成对拉美三国的访问之际，新《中国对拉美和加勒比政策文件》问世[6]。新的政策文件在经贸领域涉及与应对气候变化相关的航天合作、海洋合作、经济技术援助等。在国际协作领域也提到全球治理、2030可持续发展议程以及巴黎协定的落实等。

2.1.2 通过各种途径加强高层政策沟通与交流

中国通过双边和多边渠道加强了与南太平洋和加勒比海等岛国的沟通与交流，对岛国在气候变化方面的立场表示理解，同时推动岛国对中国“共同但有区别的责任”的理解与支持。从1990年起，中国连续派政府代表出席太平洋岛国论坛对话会，近年来积极呼应岛国在应对气候变化方面的关切，并提出相关援助措施。2014年7月，中国—拉美和加勒比国家共同体论坛宣告成立，标志着中拉双边、多边、整体合作的“多轮转动”形成良性互动。2015年1月，中拉论坛第一届部长级会议在北京成功举行，这成为中拉整体合作迈向机制化的开拓之举。此后，中拉农业部长论坛、中拉政党论坛、中拉科技创新论坛、中拉企业家高峰会、中拉智库论坛、中拉青年政治家论坛、中拉基础设施合作论坛等配套机制被纳入中拉论坛的框架或开始运转。2015年9月，第27届太平洋岛国论坛会后对话会在巴布亚新几内亚首都莫尔斯比港举行，中国—太平洋岛国论坛对话会特使杜起文代表中国政府出席并阐述了中方在气候变化、渔业、信息通信技术互联互通等问题上的立场，提出中方愿在气候变化国际谈判中同岛国加强对话，并继续帮助各岛国提升应对气候变化的能力，继续支持岛国实现经济社会可持续发展。2018年中拉论坛在智利举行，此次中拉论坛部长级会议发表联合声明，提出将气候变化环境合作领域作为优先合作领域[7]。

2.1.3 多部委共同参与，稳步推进应对气候变化国际合作

在参与主体上，我国多部委均参与到南太平洋和加勒比海国家的气候变化合作工作中。我国对南太平洋和加勒比海国家的气候援助支出属于财政部管理的国家财政支出的一部分。商务部是对外援助的主要执行机构，管理和使用大部分的援助资金，负责起草对外援助政策、挑选并实施对外援助项目。此外，包括国家发展改革委在内的约20个部委均根据其职责积极参与气候变化对外援助财政资金的管理。这些部委通常在各自的外事部门设立负责对外援助项目的管理处。例如，随着应对气候变化职能转隶到生态环境部，生态环境部气候变化司的国际合作处负责气候变化南南合作项目。科技部和农业农村部的国际合作司也是负责对外援助的主要部门。

2.1.4 应对气候变化合作内容广泛，形式多样

根据我国最新发布的《中国应对气候变化的政策与行动2019年度报告》[8]，一直以来，中国积极推动应对气候变化南南合作，为其他发展中国家提供力所能及的帮助。截至2019年9月，中国已与其他发展中国家签署30多份气候变化南南合作谅解备忘录，合作建设低碳示范区、开展减缓和适应气候变化项目、举办应对气候变化南南合作培训班。目前，中国共举办了9期气候变化南南合作培训班，其中包括两期“一带一路”沿线国家培训班、两期太平洋岛国培训班。积极推动第三方合作，加强与《联合国气候变化框架公约》秘书处、联合国教科文组织、联合国粮食计划署、联合国粮农组织、绿色气候基金、全球能源互联网合作组织等在气候变化南南合作领域的交流合作。中国政府还通过项目实施、物资捐助、技术援助等方式，与其他发展中国家开展了气候适应、清洁能源、防灾减灾、生态保护等领域的合作项目。

在参与内容上，涉及的范围较广。通过整理相关使馆网站、研究文献以及新闻报道相关材料发现，目前我国对南太平洋和加勒比海国家的适应和减缓气候变化相关的具体援助项目主要涉及农业、清洁能源、水资源管理与利用、基础设施建设、适应气候变化和人道主义援助、人力资源培训六个方面。

从援助形式上看，中国对南太平洋和加勒比海国家的援助主要有成套项目、技术合作、一般物资、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、债务减免和援外志愿者八种方式。其中，以优惠贷款为主的成套项目援助是中国对外援助的主要方式，在中国对外援助工作中占首要地位。此外，还为大多数小型项目提供赠款。

2.2 我国与南太平洋和加勒比海地区应对气候变化合作面临的挑战

总体来看，我国应对气候变化南南合作以及对南太平洋和加勒比海地区国家的援助活动都取得了一定的效果，但我国在应对气候变化合作上仍存在不少需要进一步完善之处，还面临一系列的挑战。

2.2.1 缺乏明确的总体气候变化合作战略

目前我国针对南太平洋和加勒比海地区的应对气候变化援助是在气候变化南南合作的框架下进行的，还没有从法律和政策层面上规定我国针对南太平洋和加勒比海地区国家的援助原则目的、方式内容、援助规模、重点领域、执行机构、援助程序、资金流程、统计评估体系等内容，也没有从战略性和长期性的角度进行顶层设计，开展的项目较为分散。相比之下，发达国家在开展气候变化对外援助时，普遍制定了规章，提出了明确目的，进行了顶层设计。以美国为例，美国国际发展援助署(USAID)在《全球气候变化与发展战略(2012—2016)》中明确提出三大战略目标，即通过向清洁能源和森林可持续项目的投资，促进全球向低碳发展转型；通过向适应气候变化项目的投资，提高人口、地区和居民生活的气候变化耐受力；通过将气候变化目标与援助署开展的各项目、政策对话、项目执行相结合，强化可持续发展的效果[9]。

2.2.2 缺乏项目论证、监测和评估体系

由于我国与南太平洋和加勒比海国家距离遥远，交通不便，且受这些国家发展水平的限制，一些援助项目缺乏前期调研，难以开展针对性援助，导致出现我国援助的设备当地并不需要或者缺乏配套设备或相关技术人员等问题。另外，由于我国相关人员投入有限，缺乏对援助项目的后期维护和管理，且由于评估制度缺乏，也无法对援助项目进行有效评估。缺乏效果评估和透明度会导致国际社会对中国应对气候变化南南合作的质疑，不利于项目的设计与实施[10]。

2.2.3 援助结构不均衡

目前我国的气候变化援助范围较广、援助项目较为分散、特色项目较少、重点不突出。我国气候变化对外援助涉及农业、能源、基础设施、人力资源和物资赠送等诸多方面，然而各领域之间的资金分布和项目数量分布存在较大差异。具体表现为：“减缓”援助项目多，“适应”援助项目少；物资援助较多，人力资源培训、技术转移和合作等非物资援助投入与发达国家相比仍然较少。但是南太平洋和加勒比海国家遭受气候变化的影响大，面临着生存威胁，因此对他们而言“适应”气候变化比“减缓”更紧迫、更现实、更重要。

2.2.4 多方援助参与度低，外部环境面临挑战

国际组织是应对气候变化科技援外的重要平台，掌握了大量资金、专家和技术资源，有较强的国际影响力。国际组织的援助项目也更容易被受援助国接受。目前我国对外援助主要是直接向受援助国实施援外项目，很少联合第三国或国际组织开展对外援助，因此我国援助项目也备受国际质疑和地方大国的阻挠。而且我国科学家、管理人员在国际组织中任职较少，对国际组织制定气候变化科技援外政策、设计和部署项目影响有限。

3 南太平洋和加勒比海国家在气候变化领域的合作需求

3.1 南太平洋和加勒比海主要国家在气候变化领域的合作需求调研与梳理

为了进一步了解南太平洋和加勒比海国家应对气候变化合作需求，在北京举行的应对气候变化南南合作培训期间，通过发放调查问卷、开展访谈谈话的方式，与来自巴布亚新几内亚和萨摩亚的人员进行了深入交流，获得了这两个国家在应对气候变化合作需求和合作机制建议方面的一手资料。根据问卷调查结果，两国开展应对气候变化合作的优先需求主要包括：资金支持、基础设施建设、能力建设培训、清洁能源和交通技术、物资赠送等类别，详见图1。

图1 巴布亚新几内亚和萨摩亚应对气候变化合作需求

根据部分南太平洋和加勒比海国家在UNFCCC(联合国气候变化框架公约)网站上递交的材料，我们整理了主要国家所涉及的援助需求。由表1可以看出，每个国家所对应的援助需求存在明显的差异，主要集中在资金支持、能力建设和基础设施建设等方面。

表1 南太平洋和加勒比海国家援助需求

3.2 南太平洋和加勒比海主要国家在气候变化领域的合作需求分析

通过梳理南太平洋和加勒比海主要国家在气候变化领域的合作需求，目前这些国家的需求主要集中在减缓气候变化、适应气候变化和能力建设方面。

3.2.1 减缓气候变化方面

在减缓气候变化方面，南太平洋和加勒比海国家的应对气候变化的需求主要包括：该地区普遍缺乏能源，需要资金和技术支持帮助开发水力、风力、太阳能和沼气等可再生能源以及通过提高电力系统传输效率、改良发动机、更换节能用电器等提高能源利用效率。

3.2.2 适应气候变化方面

在适应气候变化方面，南太平洋和加勒比海国家的应对气候变化的需求主要包括：应对海平面上升的威胁，围绕防灾减灾问题，需要通过有效的资金和技术支持帮助其完成气候观测、预警、基础设施防护、防灾减灾、医疗卫生等方面的工作；也可以帮助其进行如海平面升高及影响的定量分析、气象观测预警等气候变化风险识别和分析的技术援助，从而帮助这些国家有效识别气候变化风险，降低气候变化带来的损失。此外，通过自然资源的合理开发利用、海洋资源的利用和改善教育、医疗条件提高人口素质来缓解气候变化对海洋资源等经济支柱的破坏，还要解决海水侵蚀导致农作物种植恶化以及暴雨等极端天气导致农业生产受损和粮食安全、食品保障等问题。

3.2.3 能力建设方面

在能力建设方面，南太平洋和加勒比海国家希望通过人力资源培训提高国内人员应对气候变化方面的知识储备和项目管理水平，也希望通过分享我国经验，促进信息交流机制建设，实现信息共享。一些国家也提出了未来可以和我国通过开展联合研究、联合建设大学等方式继续开展相关合作。

南太平洋和加勒比海区域的不同国家在地理位置、经济发展和合作基础等方面存在显著差异，导致不同国家在气候变化领域的需求也存在较大差异。一些国家的需求主要集中在能力建设培训方面，比如举办培训班、开展联合研究、共建大学等；一些国家的需求主要集中在资金方面，希望我国可以为当地应对气候变化提供大量资金支持；一些国家的需求主要集中在提高能源利用效率、改善基础设施、开发可再生能源等方面。因此，未来我国可根据南太平洋和加勒比海国家应对气候变化合作的援助需求，在开展援助时要以援助国家需求为导向，考虑到不同国家需求存在显著差异且已有的合作基础不同，结合其他发达国家对南太平洋和加勒比海国家已开展的合作情况进行有针对性的合作。

4 与南太平洋和加勒比海国家在气候变化领域合作的对策建议

应对气候变化南南合作是中国积极参与全球气候治理，承担国际责任，为其他发展中国家应对气候变化提供力所能及的支持，分享应对气候变化与绿色低碳发展的有益经验和最佳实践的重要举措。在与南太平洋和加勒比海国家开展应对气候变化合作时，我国应紧密围绕这些国家的气候变化合作需求，并结合我国在应对气候变化方面的优势，加强深度合作以利于更加凸显气候变化合作效应。

4.1 在现有合作框架下对南太平洋和加勒比海国家展开气候合作，打造气候变化的战略共识

可借助中国—加勒比经贸论坛、中国—南太平洋经贸论坛的平台设立气候变化分论坛，以此平台来整体协调开展应对气候变化相关合作，推出关于应对气候变化合作的联合倡议，并提出双方的立场、原则、目标、需求以及在各个领域的合作意见。

4.2 不断优化和深化目前开展的应对气候变化南南合作项目，提高合作的针对性

通过实地调研和考察、发放调查问卷和访谈等形式，了解我国目前开展的应对气候变化南南合作项目的成效以及相关国家的实际需求，做好整理和总结工作。以应对气候变化能力建设项目为例，可进一步根据相关国家需求在培训时长、培训资金、培训名额和培训课程等方面进行优化，具体包括将培训时长从2周延长至1年～2年，增加培训资金和培训名额。在培训内容上，增设减排核算方法学、太阳能电池板和LED灯使用及维护等方面的课程。

4.3 狠抓重点领域开展深度合作

在合作领域方面，一是深入研究受援助国家的环保理念和政策以及应对气候变化需求，结合重点受援助国的国家政策和规划，制定针对性的援助方案，调整援助项目结构，援助项目重点涉及清洁能源(水力发电)、低碳技术(新能源汽车、太阳能热水器、高效节能空调)、农作物种植技术、气象水文预警系统、海岸带管理、基础设施建设、人力资源合作等方面，从而提高我国的援助质量；二是提供长期智力支持，例如向南太平洋岛国人员提供接受高等教育机会，资助政府官员或研究人员在中国完成应对气候变化相关的硕士学位和博士学位；三是加强两国大学间的交流合作，发展“兄弟院校”合作模式。

4.4 做好舆论宣传工作，加强在气候治理经验方面的交流

中国应利用好各种交流平台，一是宣传我国履行应对气候变化的国际承诺和开展气候变化治理的相关政策和措施，树立我国负责任大国的形象；二是积极宣传我国与岛屿国家或其他发展中国家、不发达国家开展的合作项目及取得的效果；三是加强双方的交流与互动。双方可在制度建设、政策规划、技术开发、司法实践等方面继续开展交流与合作。

4.5 开展多方合作

一是开展三边合作，包括与双边合作机构和政府间组织之间的合作，通过联合国国家办事处等渠道建立沟通机制，扩大向发展中国家的专业支援，促进合作国政府间的交流。二是在合作中充分发挥非政府组织应有的作用，调动非政府组织和合作中的积极性。

4.6 鼓励私营部门交流，增强互信程度

鼓励私营部门参与气候变化科技援助项目。发达国家非常重视私营部门在科技援外中的作用，认为私营部门的参与能提高援外项目的效益和可持续性。政府的主要作用是帮助本国企业开拓市场，具体实施由企业完成，因而项目收益和效果也有保障。因此，在下一步工作中，我国可借鉴其他国家的经验，创新合作模式，鼓励更多私营部门积极参与到南太平洋和加勒比海地区国家应对气候变化合作中，充分发挥私营部门的主动性和积极性，中方政府部门主要发挥组织与协调的作用。

5 研究小结

南太平洋岛国家包括帕劳、巴布亚新几内亚、北马里亚纳群岛、法属波利尼西亚、斐济、关岛、赫德岛和麦克唐纳群岛、基里巴斯、科科斯群岛、库克群岛、马绍尔群岛共和国、美国本土外小岛屿、美属萨摩亚、密克罗尼西亚、瑙鲁、纽埃、诺福克岛、皮特凯恩群岛、萨摩亚、圣诞岛、所罗门群岛、汤加、图瓦卢、托克劳、瓦利斯和富图纳、瓦努阿图、新喀里多尼亚。加勒比海国家包括安提瓜和巴布达、巴哈马、巴巴多斯、伯利兹、哥伦比亚、哥斯达黎加、古巴、多米尼克、多米尼加、萨尔瓦多、墨西哥、格林纳达、危地马拉、圭亚那、海地、洪都拉斯、牙买加、尼加拉瓜、巴拿马、圣基茨和尼维斯、圣文森特和格林纳丁斯、圣卢西亚、苏里南、特立尼达和多巴哥、委内瑞拉、法属圭亚那、瓜德罗普和马提尼克、荷属安的列斯和阿鲁巴等。以上南太平洋和加勒比海国家大部分属于小岛屿国家，较易受到气候变化的影响，对自然灾害的抵抗能力较弱，是我国开展应对气候变化南南合作的重点对象之一。

应对气候变化南南合作是中国积极参与全球气候治理，承担国际责任，为其他发展中国家应对气候变化提供力所能及的支持，分享应对气候变化与绿色低碳发展的有益经验和最佳实践的重要举措。我国在21世纪初就已启动南南合作框架下的气候援助，尤其关注与南太平洋和加勒比海地区国家的气候变化合作，并具有以下几个方面的特点：(1)政治层面高度重视，气候变化合作等议题多次纳入高层对话及机制中；(2)通过各种途径加强高层政策沟通与交流；(3)多部委共同参与，稳步推进应对气候变化国际合作；(4)应对气候变化合作内容广泛，形式多样。

总体来看，我国应对气候变化南南合作以及对南太平洋和加勒比海地区国家的援助活动都取得了一定的效果，但我国在应对气候变化合作上仍存在不少需要进一步完善之处，还面临一系列的挑战，主要包括：(1)缺乏明确的总体气候变化合作战略；(2)缺乏项目论证、监测和评估体系；(3)援助结构不均衡；(4)多方援助参与度低，外部环境面临挑战。因此，我国在与南太平洋和加勒比海国家开展应对气候变化合作时，应紧密围绕这些国家在资金支持、能力建设和基础设施建设等方面的合作需求，并结合我国在应对气候变化方面的优势，加强深度合作以更加凸显气候变化合作效应。具体建议如下：未来我国可通过在现有合作框架下与南太平洋和加勒比海国家展开气候合作，打造气候变化的战略共识；不断优化和深化目前开展的应对气候变化南南合作项目，提高合作的针对性；通过抓重点领域开展深度合作等方式不断加强合作，提升我国在全球气候治理方面的影响力；做好舆论宣传工作，加强在气候治理经验方面的交流；开展多方合作；鼓励私营部门交流，增强互信程度。