生态文明背景下金融支持海绵城市建设的 实践与思考

杨一博

摘   要：海绵城市建设是践行生态文明理念、建设美丽中国的重要抓手之一。海绵城市项目具有公益性、系统性、复杂性等特点，其资金筹集难度相对较高，落实项目融资是目前海绵城市建设的主要问题与难点之一。本文在金融支持中国西部地区A市海绵城市建设实践案例的基础上，探讨海绵城市建设融资中存在的常见问题，并针对性地提出相关政策建议，旨在为我国海绵城市項目解决融资问题提供决策参考。

关键词：海绵城市;金融支持;生态文明;PPP

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.09.009

中图分类号：F832.4 文献标识码：A           文章编号：1003-9031（2020）09-0073-07

海绵城市是生态文明理念在城市规划、建设与治理中的应用，通过对与水体直接或间接相关的子生态系统进行恢复、改造或重建，促进水资源的安全、清洁与循环开发，实现城市与环境的耦合发展。2013年，习近平总书记正式提出建设海绵城市的战略倡议。此后，海绵城市建设在全国范围内迅速推进，已成为践行生态文明理念、建设美丽中国的重要抓手之一。海绵城市项目一般不具有营利性，难以实现财务平衡，资金筹集是目前海绵城市建设的主要瓶颈与首要问题。本文基于金融支持西部地区A市海绵城市建设的实践案例，对制约融资的主要问题进行梳理，并逐一提出可行的应对方案与建议，对海绵城市项目融资问题的解决具有一定参考与指导意义。

一、案例背景：海绵城市建设与金融支持情况

（一）海绵城市建设的背景

A市地处黄土高原沟壑区，居于黄河中游，受气候、地质、水文等综合因素的影响，城市水生态长期处于失衡状态，制约当地的经济发展，影响居民群众的正常生活。一方面，A市降水集中于夏秋季且多暴雨，现有的排水系统不堪重负，造成城市内涝频发与水土流失严重，大量泥沙输入黄河，水土流失率超过80%，生态环境日益恶化;另一方面，当地水资源匮乏，人均水资源占有量不足全国平均水平的15%，地下水位呈逐年下降趋势。客观上，该市具有水环境综合治理的内在动力。因此，海绵城市建设是保障城市水安全、优化水环境、改善水生态、构建水文化的必要手段，是“固沟保塬”、保护黄土高原生态安全的关键环节。

（二）海绵城市推进的实践

A市精心组织、认真部署，逐步建立和完善海绵城市建设的保障体系，成立海绵城市建设领导小组，设立海绵城市建设管理办公室，编制海绵城市建设专项规划，出台《海绵城市建设管理办法》等系列政策文件，从配套资金支持、重点任务安排、监督检查机制等不同方面完善支持政策。2016年，A市被确定为国家试点城市，试点区域划分为旧城改造示范区、高强度开发海绵工程示范区、雨水综合利用示范区、大型商务区海绵工程示范区、优质水景休闲示范区共5个示范区进行分步推进。项目采用PPP模式运作，选定中建、北京首创等实力较为雄厚的国有企业作为社会资本。目前项目建设已取得阶段性进展，200余项单体工程开工建设。

（三）金融机构的信贷支持

2015年，住建部与国家开发银行联合印发《关于推进开发性金融支持海绵城市建设的通知》，明确国家开发银行将海绵城市建设纳入信贷支持的重点领域。国家开发银行作为我国海绵城市建设融资的主力银行，积极为A市提供融资融智服务，协助政府、社会资本、咨询机构修订项目实施方案、完善PPP合同，在此基础上提供长期授信约25亿元，为项目实施提供了有力的资金保障。

二、海绵城市建设融资实践中的主要问题

自A市开展海绵城市试点申报工作到金融机构贷款落地，全过程长达3年左右，这从侧面体现出海绵城市建设与融资的复杂性。在实践中，影响融资到位主要存在以下几方面问题。

（一）前期可行性论证可靠性不足

不同于传统的基础设施建设项目，海绵城市是典型的系统工程，建设内容涉及市政道路、园林绿化、给排水工程、污水处理、流域治理等多个领域，其可行性论证具有一定复杂性。在实践中出现以下典型问题。

一是论证基础数据不足，未进行充分的前期勘探。部分老旧城区建设年代久远，城市规划与建设的基础资料缺失，加之咨询机构未充分进行勘探调研，导致供水、排水、污水等地下管网的海绵化改造工作困难重重，往往施工单位开挖路面后，才发现不具备实施的客观条件。

二是建设方案未充分因地制宜、因城施策。海绵城市建设需要从当地现实特点与重点问题出发，提出针对性、系统化的解决方案，不应盲目追求渗、滞、蓄、净、用、排等目标毕其功于一役。A市整体缺水，同时雨季降水量较为可观，因此具备“蓄”的客观条件与现实需求;由于A市位于生态脆弱的黄土高原区与黄河沿岸，从维护生态安全的视角出发，需强调“净”的功能目标。与之相对应的，如雨水充沛的东南沿海地区实施海绵城市建设，其设计重点则应在“渗”、“排”等方面，如强调“蓄”则对改善城市生态功能贡献相对不足，容易造成投资浪费。

三是技术路线与方案不够完善。A市属于湿陷性黄土地区，土壤结构在一定的湿度、压力条件下容易出现下沉、崩塌等现象，当地实施涉水工程对技术风险的控制要求相对较高。咨询单位对当地土壤、下垫面、气候等情况研究不够深入。

受限于以上问题，项目实施过程中出现边建设、边论证、边变更的情况，项目的完工风险、投资超概风险等相对较大，影响金融机构的信贷决策。

（二）对社会资本的实力要求较高

PPP项目的融资主体是社会资本与政府代表共同成立的SPV公司，盈利方式单一，承担有限责任。鉴于此，金融机构对融资主体的股东、特别是社会资本的实力比较重视，主要关注以下要点。

一是社会资本的资金实力。根据住房城乡建设部的估算，每实施1平方公里的海绵化改造需投资1～1.5亿元左右。从各试点城市的实际情况看，投资成本约1.6～1.8亿元左右。A市海绵城市试点区域约30平方公里，总投入约52亿元，社会资本需承担70%的资本金出资责任，这对其现金流状况是一大考验。

二是社会资本的行业经验。从行业属性看，海绵城市建设具有跨领域、跨学科的特点，与之相对应的，社会资本应具有复合型的行业经验与背景。参与A市海绵城市建设的社会资本中，中建是建筑施工领域的央企，但缺乏水务领域的运作经验;北京首创是我国领先的环境综合服务商，但缺乏市政道路等方面的建设与维护经验。在此情况下，社会资本是否能够胜任海绵城市的建设与运营要求，尚有待于未来实践检验。

三是社会资本联合体的合作稳定性。为分担资金压力，社会资本联同股权投资基金等组建联合体中标A市海绵城市某示范区项目。该项目的特许经营期长达20年，在此期间联合体成员能否长期保持有效合作，事关项目能否持续运营，能否获取稳定收益以偿还金融机构贷款。股权投资基金参与社会资本联合体，一方面有利于降低其他社会资本的出资压力，保障项目的建设;另一方面基金仅作为财务投资人，不参与项目运营，往往要求在项目建成后即取得投资收益提前退出，这对联合体的稳定性是一大挑战。

（三）PPP合作方案不完善

实施PPP合作方案时，出现以下典型问题。

一是付费方式不合理。海绵城市项目一般单体工程繁多，且不同单体工程的建设与运营具有相对独立性。要求全部工程通过竣工验收后才进行考核付费，则建成较早的单体工程需社会资本长期垫资运营，这种做法显失公平，可能影响社会资本的合作意愿。

二是未设计动态协商与调整机制。在长达20年的特许经营期内，宏观环境、税收政策、融资成本、运营维护成本等可能发生较大变化，如不设计动态协商与调整机制，可能使得政府或社会资本承担超出预期的风险。

三是项目回报机制约定不清。政府付费计算公式、相关指标定义、参数取值方法等没有明确，大修等非常规运营事项未明确资金安排，实际付费时可能产生争议。

四是社会公众等第三方利益相关者参与相对不足，项目规划设计前期未能充分征求与吸收社会公众的诉求与意见，尚未就项目运营质量建立起有效的沟通响应渠道。

以上问题的出现，一方面是因为咨询机构没有根据海绵城市项目的具体实际进行差异化的方案设计，另一方面体现出社会资本仍未扭转重建设施工、轻运营管理的传统观念，法制意识与契约精神欠缺，不重视PPP合同等法律文本，这可能造成后续合作出现矛盾与争议。A市经过社会资本、金融机构、政府等相关主体的多轮谈判磋商，最终对合作方案进行了修正与完善。

（四）协调议事机制不完善

从政府管理职能的角度出发，海绵城市项目需要接受财政、住建、环保、水利、交通等多个部门的共同监管;从利益相关者的角度出发，项目涉及的主体不仅局限于政府部门，对住宅小区等非公共地块的海绵化改造可能干扰企业或居民的正常使用，流域治理可能对下游的政府、企业与居民的生产生活产生影响。A市设立工作领导小组及其办公室作为议事协调机构，以期实现不同部门之间的组织、协调与配合联动。从运行的实际情况看，以下问题制约了包括融资环节在内的项目整体运作进程。

一是作为协调者而言，协调效率相对低下，会商制度有待进一步完善，“孤岛现象”、“自扫门前雪”的现象时常发生。

二是作为监督者而言，监管的范围、标准、边界等界定尚不清晰，监管的频度、广度以及专业性均需要提升。

三是作为服务者而言，现有机构的人力、物力与财力相对有限，服务能力有待提升。试点城市承担着住建部的考核检查压力，服务意识不足、以行政手段替代沟通协商等情况尚未杜绝。

（五）政府财政压力较大

受限于项目的公益属性，现有的海绵城市项目以政府付费方式为主，而社会资本实施项目建设与运营，需依赖于地方政府的财力支持获得合理回报，并以此偿还金融机构贷款。但是，海绵城市项目因缺乏有效的收益回报机制，从而增加政府财政压力，直接制约海绵城市建设的推广。在新冠疫情的背景下，我国经济下行压力有所加大，西部地区的财政收支矛盾较为突出。尽管A市开展了财政承受能力论证，但在长达20年的长期视角下，地方政府财力是否足以保障政府付费支出仍存在不确定性，存在一定的政府履约风险。

（六）缺乏第三方担保物

抵质押物是金融机构信贷决策的重要参考因素之一。海绵城市项目所形成的道路、管网等资产不具有可變性，不属于金融机构可接受的合格担保物。不同于电力收费权、高速公路收费权等可以稳定存在的权利，海绵城市的特许经营权基于政府与社会资本之间的法律契约设立，一旦因考核、法律变更、不可抗力等原因造成PPP合同的终止，特许经营权将随之灭失。因此，尽管特许经营权可进行质押，但客观上风险缓释作用非常有限。过去政府方提供兜底损失等隐性担保行为目前已被监管部门明确禁止，在政府不分担风险的情况下，社会资本往往拒绝单方面为贷款提供增信。

三、应对策略与建议

（一）加强可行性论证

一是咨询机构要加强专业团队建设，团队成员除传统的工程、造价、财务等人员之外，还需视情况增加法律、交通、水利、环保等领域的专业人才，打造具有多学科背景的复合型专业团队。对于复杂程度高的项目，建议联合不同专业优势的咨询机构共同提供咨询服务。

二是咨询机构应立足客观现实，深化前期调研论证，量身定制建设方案、技术方案及与社会资本的合作方案，杜绝盲目套用已有方案等不尽职行为，确保咨询论证专业可靠，确保项目依法合规运作。

（二）遴选优质社会资本

一是PPP招投标坚持公开透明的原则，争取筛选出财务表现好、技术实力强、行业经验丰富的社会资本负责项目运作。

二是鼓励在交通、水务等领域具有相对优势的企业组建联合体参与海绵城市项目运作，通过联合体协议等法律契约，明确各方的责权利关系，用专业的人做专业的事，做到扬长避短、共享收益、共担风险。

三是整合盘活交通、水利、环保等领域的财政资金，“聚沙成塔”，理顺相关资金的管理使用机制，更好地发挥财政资金的引导作用和杠杆作用，有效降低社会资本的出资压力。

（三）坚持合作与共赢

一是政府应当以保障公共服务有效供给作为决策的出发点，树立平等合作的理念，避免以行政化思维不公正地主导合作关系。要完善风险分担框架，切实承担政策变动、征地拆迁等风险，保障社会资本合理权益，激发社会资本内生动力。

二是社会资本要增强法律意识与契约精神，重视各个环节的商务谈判，争取建立动态协商与调整机制，将谈判结果写入PPP合同等法律文本中，维护自身合法权益。与此同时，社会资本要转变思维观念，将自身定位为城市水环境综合服务商，而非建筑施工队，要更加重视项目运营与管理工作，降低运营考核风险。

三是保障利益相关者的合法权益。项目前期应通过多种渠道充分征求社会公众的意见，对于影响民生的重大事项应召开听证会，提升决策的民主化水平;项目运作过程中应定期向社会公示相关进展，将社会评价作为项目绩效考核的重要内容之一，建立有效的反馈渠道，保障群众的知情权与监督权。

（四）健全议事协调机制

一是建立健全议事协调机构的治理体系，明确机构的责任范围与角色定位，推进决策审议、监督考核、人事管理、财务管理等方面的建章立制工作，建立不同部门之间的“责任-利益”连带关系，打破“条块分割”的部门本位主义，推动不同部门之间实现合力共治。

二是强化议事协调机构的服务者功能。海绵城市工作领导小组及其办公室不应仅作为政府的“喉舌”、“传声筒”，更要发挥“黏合剂”、“润滑剂”、“催化剂”的功能，推动政府部门、社会资本、社会群众等统一思想、消弭分歧、凝心聚力。

三是加强大数据、物联网、区块链技术等现代信息技术在议事协调中的应用。一方面，通过技术治理打破各部门的“信息孤岛”，减少信息不对称，降低管理成本，一定程度上缓解领导小组的人力、物力和财力约束;另一方面，通过对水文、环境、气象、地质等相关信息的持续跟踪、动态监测与深入分析，为建设运营方案的进一步优化提供重要支撑，同时为未来深入研究湿陷性黄土高原地区建设海绵城市提供数据基础。

（五）创新项目回报方式

一是充分整合资源，在服务海绵城市整体生态目标的基础上，配套建设污水处理厂、市政供水厂、生态停车场、水景休闲区等可产生经营性现金流的项目，拓宽、延伸、提升产业链价值，降低运营期的政府补贴压力。

二是加强顶层设计，依托交通条件、生态环境和人居环境的改善，提升区域营商环境，带动周边土地、商业的价值提升，实现海绵化改造与区域开发的良性互动、增值共赢，从而间接改善地方政府财政收入水平。

三是适时建立综合生态补偿机制。2019年，发改委、财政部、自然资源部、生态环保部、水利部等联合下发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》提供了宝贵的政策机遇。对于涉及流域治理的海绵城市项目，可借鉴我国在新安江、渭河、滦河等流域的生态补偿实践，探索建立流域生态补偿制度;对于涉及商业区、住宅区海绵化改造的海绵城市项目，由于社会资本承担了绿化、保洁、修缮等工作，可与物业管理部门进行协商，获得合理的收益分配;在时机成熟的时候，可参照德国、美国等国家的做法，建立雨水排放收费制度，保障海绵城市项目的可持续运作。

（六）构建综合风险缓释体系

一是争取将金融机构的知情权、监督权、介入权等合理诉求写入PPP合同等法律文本，发生股权变更、协议终止等重大事项前，政府与社会资本应及时通知并征求金融机构意见。

二是针对项目风险特点，构建差异化的增信方式。如社会资本的行业经验相对不足，建议社会资本在项目运营初期提供阶段性的担保，运营稳定后可解除担保;如项目运营难度大、绩效考核要求严苛，建议社会资本提供附带选择权的动态担保，当绩效考核结果低于预期时，激活提供担保的行权条件;当社会资本与金融机构同时存在多项合作時，可建立多个项目共用的资金调节池，社会资本存入一定资金作为风险准备金，以少量的自有资金撬动大量的金融机构信贷资金。以上方式既可以有效降低金融机构的风险，又不长期占有企业的担保资源，不影响其可持续融资的能力，具有一定的可操作性。此外，社会资本应为项目的建设与运营购买建设工程一切险等必要保险，防控自然灾害、意外事故等风险事件。

三是改善金融生态环境，建设综合社会信用平台，加强信用信息的整合、共享与公示，督促社会资本养成重契约、守信用的意识。

（责任编辑：夏凡）

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