沿边民族地区与“一带一路”：后疫情时代的开放新路径

翟崑 张高原 杨耀源 庞伟

沿边民族地区是我国同周边国家关系发展的主要门户，是“一带一路”内接外联的重要区域。新冠肺炎疫情对“一带一路”建设的内外融通造成一定影响。在后疫情时代，“一带一路”建设需健康重启，沿边民族地区更需发挥重要战略支点作用，继续推动“一带一路”向高质量发展迈进。

“一带一路”建设的内接外联区

2013年“一带一路”倡议的提出，推动沿边民族地区对外开放进入新时期，“一带一路”战略支点作用日渐凸显。

从地缘上看，沿边民族地区既属我国边疆地区，又是国家对外开放的前沿。对内，沿边民族地区将我国经济腹地串联，涵盖我国经济最活跃的区域。向外，与“一带一路”沿线国家联通，被赋予“一带一路”重要经济走廊向沿线国家拓展延伸的功能。伴随开发开放向纵深方向发展，我国沿边民族地区与周边国家之间的互利合作也逐步得到深化。“睦邻、安邻、富邻”周边外交新理念，为沿边民族地区对外合作、发挥“一带一路”战略支点作用奠定基础。

“三大方向”是沿边民族地区展现“一带一路”战略支点作用的重要體现。北向，内蒙古自治区建成向北开放的窗口，以雁阵模式发挥联通蒙俄的区位优势，借助中蒙博览会，推动重点开发开放试验区建设，着力打造中蒙俄经济走廊。西北方向，新疆以打造丝绸之路经济带为目标，作为中巴经济走廊的起点，发挥向西开放独特优势，推动创新试验区，打造丝绸之路经济带上的交通枢纽、商贸物流、文化中心。西南方向，云南和广西两省区形成面向南亚、东南亚的辐射中心和海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户。云南通过举办中国一南亚博览会，加强与东南亚、南亚周边国家的互联互通。广西发挥与东南亚地区陆海相邻的地缘优势，打造面向东盟开放重要的陆海枢纽区，通过中国一东盟博览会等对外开放平台，推动陆海新通道建设，促进我国与东南亚地区高水平联通。

稳步推进“五通”建设

近年来，沿边民族地区经济总量不断提升，经济转型速度加快，经济质量得以跃升，皆与“五通”建设密切相关，成为我国“一带一路”“五通”建设的新典范。

第一，国家出台各类型政策，优化沿边民族地区对外开放环境。《国务院关于进一步对外开放黑河等四个边境城市的通知》《国务院关于进一步对外开放南宁、昆明市及凭祥等五个边境城镇的通知》，以及党的十七大、十八大、十九大一系列关于沿边民族开放的政策措施成为我国沿边民族地区对外开放的重要指针。法制政府、服务型政府建设不断推进，文明程度逐步提升，沿边民族地区政策环境、政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等得到明显改善，为“一带一路”高质量发展提供良好的开放环境。

第二，构建以大通道为重点的沿边民族地区基础设施立体网络。交通方面，目前，沿边省区已建成69个国家级公路口岸和26个航空口岸，其中七个省区已建成13个铁路口岸，四个省区已建成30个水运口岸。塑造了内接经济发达地区、外联周边国家的陆路网络、水运往来和“空中丝绸之路”。信息通讯方面，沿边民族地区建成了连接周边国家的陆地光缆网络，通过亚欧信息高速公路、上合组织信息高速公路、中国一东盟信息港等项目推动信息基础设施建设，助推“数字丝绸之路”。能源方面，中哈原油管道、中亚天然气通道、中缅油气管道通过我国西北、西南沿边民族地区联通我国与周边国家，保障了我国能源安全。电力方面，云南积极开展国际能源合作，以建设清洁能源基地、国际能源大通道为目标，建立了糯扎渡等一批大中型水电站。

第三，自由贸易实验区、跨境经济合作区、综合保税区等高质量平台助推贸易畅通。2019年8月，广西、云南、黑龙江三省区作为新设自由贸易试验区获批。跨境经济合作区是我国对外开放合作的新模式。目前，沿边地区跨境经济区有14个，其中已设立8个，其余6个正在筹建中。跨境经济合作区以跨境商贸、国际金融、现代物流、跨境旅游等带动跨境贸易发展，实现双边互惠。

综合保税区对沿边民族地区发展对外贸易、吸引外商投资、促进产业升级具有重要的作用。2019年1月，国务院印发《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》，赋予综合保税区改革开放新使命，“推动综合保税区发展成为具有全球影响力和竞争力的加工制造中心、研发设计中心、物流分拨中心、检测维修中心、销售服务中心”。截至2020年6月底，全国设立的134个海关特殊监管的综合保税区中，沿边民族地区占了近20个。综合保税区成为沿边民族地区对外贸易发展的“助推器”。新疆阿拉山口综合保税区通过“通道、枢纽、网络”的物流运行体系，依托中欧班列打造面向中亚地区的高质量跨境电商综合服务平台。2019年阿拉山口综合保税区完成贸易额82.4亿元，是2018年的5.9倍。

第四，沿边民族金融改革试验示范区建设提供了强大的资金保障。2010年，云南、广西成为我国第二批跨境贸易人民币结算试点地区，同批成为试点的沿边民族省区还有内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、西藏和新疆。截至2019年底，云南跨境人民币累计结算5222.86亿元，其中2019年为627.01亿元，同比增长9.76%。在周边国家中，缅甸在2017年成为云南跨境人民币结算第一大市场，2019年云南对缅跨境人民币结算额达212亿元，同比增长5%。广西跨境人民币结算从2010年的126亿元发展到2018年的1303亿元，年均增长34%。

2013年11月，人民银行、商务部等11个部门联合印发《云南省广西壮族自治区建设沿边民族金融综合改革试验区总体方案》，支持两省区先行先试。范围涉及云南昆明市及八个沿边民族州市，以及广西南宁市及三个沿边民族城市、两个沿海城市。2018年12月28日，经国务院同意，人民银行、发展改革委等13个部委联合印发了《广西壮族自治区建设面向东盟的金融开放门户总体方案》，为面向东盟国家的“一带一路”资金融通建设提供强大支撑。

第五，沿边民族地区扮演我国与周边国家民心相通的桥梁角色，与周边国家在农业、教育、旅游等领域人文交流不断推进。截至2018年7月，云南与缅甸农业合作项目共建核心区样板7个，总计面积达1200亩。新疆高校分别与吉尔吉斯斯坦4所高校、哈萨克斯坦2所高校进行教育合作，与塔吉克斯坦1所高校合作建立孔子学院。2015年国务院印发的《关于支持沿边民族重点地区开发开放若干政策措施的意见》，其中涉及到的沿边民族省区有内蒙古、新疆、云南和广西，这些省区在跨境旅游试验区建设中开展了试点工作。中越两国联合推动的德天一板约瀑布跨境旅游合作区是我国首个跨境旅游合作区，目前基本达到开放条件。该旅游跨境合作区的建立，是“一带一路”背景下广西深化与邻国越南以及其他东盟国家旅游合作的重要标志，为其他沿边民族省区在“一带一路”背景下开展跨境旅游合作起到示范效应。

发展新挑战

沿边民族地区面临的挑战包括：

第一，经济发展不均衡。我国沿边民族地区经济发展总体滞后，除东北三省外，各沿边少数民族地区经济总量全国排名靠后。同时，沿边民族省区经济发展呈高低起伏态势，2019年沿边民族省区经济增速较快的省区为云南、西藏和新疆，分别位列全国第1、第8、第13位，其余省区皆为负增长。

第二，基础设施建设亟待提升。沿边民族地区三个方向的区域通达条件、联通里程、道路标准迥异，北向沿边民族区域公路基础设施较好，西向和西南向基础设施建设相對薄弱。能源方面，除国家重点规划建设项目外，其他能源基础设施建设进展缓慢。通讯方面，5G设施严重不足。口岸方面，边境口岸发展大相径庭，口岸通关场所、通关条件差别较大。

第三，高端人才匮乏。受思想方式、价值观念、商品经济和市场意识影响，加之自身教育基础落后，致使沿边民族地区人才培养难度大。由于对外开放和经济交往亟需复合型高端人才，教育培养与市场发展的需求又相脱节，从而直接制约和阻碍了我国沿边民族地区的对外开放步伐。

第四，传统与非传统安全问题交织。一方面，传统安全问题未得到有效解决。中印陆地领土争议、中越岛礁争议以及境外政府军与反政府军武装冲突问题，对相关沿边民族省区开放发展产生消极影响。另—方面，非传统安全威胁加剧。西南方向面临毒品入境的威胁，西部方向面临恐怖主义威胁，非法出入境、跨国犯罪等问题亦不容忽视。

四举措助推行稳致远

随着陆海贸易新通道以及“中欧陆海快线”“双西公路”等建设如火如荼推进，加之疫情期间中欧班列逆势增长，我国向“一带一路”高质量迈进的步伐加快。为此，沿边民族地区还需从以下四个方面跟进。

第一，综合施策打好“组合拳”。推动沿边民族地区对外开放高质量发展，不仅需要贯彻“抓项目就是抓发展，抓项目就是抓落实”的理念，实现基础设施建设升级、招商引资提质、产业竞争力加强，而且还要助推中西部地区产业链、价值链融入全球商业发展等目标，更需要结合沿边民族地区扶贫攻坚实施效果、营商环境综合建设、少数民族文化保护以及对外开放平台塑造等多领域齐头并进、综合施策。

第二，促进产业结构优化升级。在全球产业链加速重组和转移之下，我国沿边民族地区产业结构升级需求强烈。由于该地区的生态环境和发展基础特殊，其产业发展不仅仅是简单的通道经济、能源经济以及承接东部地区产业转移，还包括注重发展培育具有地区特色的产业发展模式，形成多业态相互融合、彼此成就的开放格局。关键点是工业企业与生产型服务业企业相互助益，民营企业积极参与对外开放建设展现生力军特点，国有企业作为对外开放的逻辑起点和主要推动力量发挥主力军作用。

第三，拓展对外合作的广度和深度。通过建设涵盖大数据、云计算、物联网为技术支撑的信息大通道，提升沿边民族地区与廊道沿线国家的经贸合作和文化交流。新冠肺炎疫情表明，唯有合作才能互利共赢。这也赋予了沿边民族地区重要使命，即沿边民族地区同廊道沿线国家在公共卫生领域共同打造联防联控合作机制，为拓展“一带一路”建设新功能发挥作用。

第四，构建科学的评估体系。将沿边民族地区对外开放高质量发展纳入“一带一路”高质量发展体系，前提是完善政策体系，通过政策体系引领带动高质量发展。而政策体系的构建，需从参与各方宏观政策、产业政策、微观政策、改革政策、社会政策等多方面进行考量。此外，还需适时引入建立第三方评估机制，对我国沿边民族地区对外开放与“一带一路”高质量发展把脉、启智、建言。

（翟崑：北京大学“一带一路”全球互联互通再出发课题组组长;张高原、杨耀源、庞伟：北京大学“一带一路”全球互联互通再出发课题组成员）