农村产业扶贫的实践机制与优化路径*

刘杨

一、问题与方法 

自2014年实施精准扶贫战略以来，中国的贫困治理取得了巨大成就。至2018年，我国累计减少贫困人口8239万人，贫困发生率已经下降至170%。①多年来，国家针对农村扶贫开展了诸多建设性举措，根据多样的致贫原因制定了完善的政策体系。②在这一体系中，产业扶贫政策的治理效果具有整体性和持续性优势，在脱贫攻坚中发挥着举足轻重的作用。2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出，为实现精准扶贫、精准脱贫目标，要按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施好“五个一批”工程。在“五个一批”中，产业扶贫涉及对象最广、涵盖面最大，居于关键地位。在实践中，产业扶贫不仅牵涉执行体制、一线执行者、执行对象、政策环境等基本问题，还需要处理政府与市场、政策与产业、产业与农村等关系，呈现出显著的系统性和复杂性。第一，从组织体系来看，农村产业扶贫需要县、乡、村三级组织的协同，基层政府需要动员村级自治组织开展政策执行;而且，农村产业发展涉及融资问题，基层政府还需要动员信用社、银行等金融主体进行协助。第二，从政策主体来看，尽管产业扶贫的主要目的是对贫困户进行帮扶，但这一过程需要依托具体的市场主体，基层政府必须将农业合作社、农业公司等组织吸纳到政策执行结构中。第三，从执行环境来看，农村贫困的结构和特点具有多样性，产业扶贫精准到户的成本较高;此外，贫困农村的产业发展水平不高，也会在客观上制约产业扶贫的效率和效果。可见，产业扶贫比较全面地反映了农村扶贫工作的特征和机制，通过考察相关经验来理解当下中国的政策执行问题，应当具有可行性和启发性。

关于扶贫政策执行，学界已有大量研究。总体上，扶贫过程中的政策执行偏差最引人关注，有学者对此总结为“精准扶贫政策的不精准执行”，雷望红：《论精准扶贫政策的不精准执行》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2017年第1期。具体而言，既有研究对政策执行偏差的原因认识存在三种视角。第一，技术失效论。这一视角认为，技术治理在扶贫进程中具有关键作用。但从“瞄准机制的简约性要求和社会环境的复杂性现实”的矛盾出发，瞄准机制会面临相应的技术难题，瞄准偏差容易引发政策执行偏差。李棉管：《技术难题、政治过程与文化结果——“瞄准偏差”的三种研究视角及其对中国“精准扶贫”的启示》，《社会学研究》2017年第1期。第二，体制失灵论。这一视角强调乡村治理体制对扶贫政策执行的影响，认为在体制存在上下级信息不对称、横向组织冲突等结构性张力的情况下，基层政府和政策执行者会充分发挥治理理性改变既定政策过程，殷浩栋、汪三贵、郭子豪：《精准扶贫与基层治理理性——对于A省D县扶贫项目库建设的解构》，《社会学研究》2017年第6期。甚至消解政策目标。第三，社会结构影响论。这一视角强调农村作为政策执行场域的特殊性，认为农村社会的经济发展水平、干部群体特征、人情网络、地方性知识等要素均会对政策执行造成影响。耿羽、郗永勤：《精准扶贫与乡贤治理的互塑机制——以湖南L村为例》，《中国行政管理》2017年第4期;刘磊：《基层社会政策执行偏离的机制及其解释——以农村低保政策执行为例》，《湖北社会科学》2016年第8期。

上述视角从不同方面探究了政策执行偏差的成因，为我们建构整合式的分析框架提供了启示。产业扶贫的实践表明，政策在执行过程中会与周遭环境發生密切关联。1866年，德国生物学家恩斯特·海克尔开启了对生物体与其周围环境（包括非生物环境和生物环境）相互关系的科学研究，并首次提出“生态学”概念。1947年，高斯正式将“生态学”概念引入行政学研究。王沪宁：《行政生态分析》，复旦大学出版社，1989年，第27页。1961年，里格斯运用生态学的理论与方法研究发展中国家的行政问题，使行政生态学成为一门新的系统性学科。唐兴霖：《里格斯的行政生态理论述评》，《上海行政学院学报》2000年第3期。通过借鉴行政生态学的视角与方法，本文认为，政策实践与其外部环境的相互关系同样可视为一种生态。通过对“政策生态”进行分析，严格而言，“政策生态”应当包括政策制定、政策执行、政策评估等政策实践环节的环境和条件，本文主要关注政策执行问题，文中的“政策生态”特指政策执行的生态。我们便可以较为全面地把握政策执行的影响因素与实践机制。

具体而言，政策的执行过程与行政体制的运行过程高度一致，政策体系受到行政体系的直接影响，一线行政决定着政策的实际状态。此外，政策体系还会受到政治环境、经济条件、文化氛围等宏观条件的制约，外部条件通过各种机制深刻地塑造着微观政策的执行过程。在实践中，上述因素和条件不断交织整合，共同构成了一个影响政策执行活动的生态系统。其中，行政体制及其结构构成了政策执行的“小生态”，“小生态”与宏观外部条件相结合，又组成了一个“大生态”。最后，上述两个层次的生态共同构成了“政策生态”的主要结构和内容。

本文的田野经验，主要来自笔者与所在研究团队在豫南G县开展的调研活动。调研期间，笔者通过参与观察和深度访谈收集了丰富的案例、材料和数据。本研究的机制分析主要依据上述经验材料展开。

二、政治压力下的政策执行格局 

1.政策执行与政治因素的关系

传统西方公共政策研究将政策过程划分为政策制定、政策执行、政策评估、政策监督等阶段。其中，政策在制定阶段会受到政治因素的直接影响，而政策的执行阶段则主要表现为一种行政性技术环节，政策执行一般是相关政治过程的延续。[加]迈克尔·豪利特、[加]M.米拉什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，生活·读书·新知三联书店，2006年，第270页。20世纪40年代，德怀特·沃尔多提出“行政性政治”的概念，[美]德怀特·沃尔多：《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》，颜昌武译，中央编译出版社，2017年，第157页。认为行政过程同样富含政治性问题，政策执行与政治因素的关系开始为学者所重视。

相较于西方经验，当代中国的政策执行与政治因素的联系更加紧密。第一，政策执行的组织体系具有政治性。与西方国家不同，中国的政府过程并非单纯的技术性行政过程，朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社，2008年，第10页。而是党政体制的整体运转过程。在中国语境下，“党”“政”两套系统及其相关的组织体系，才是政策的真正执行者。党政体制的轴心是党的领导，陈柏峰：《党政体制如何塑造基层执法》，《法学研究》2017年第4期。组织领导又是党的领导的关键内容。党的组织体系与行政体系往往相互交织，地方政府及其职能部门都处于同级党委的领导之下，双方在人员和组织上均有一定的重合。执政党通过各级组织和党员干部来领导和掌握行政运作，进而推动公共政策的执行。第二，政策的执行过程具有政治性。受到党政体制的影响和塑造，行政系统在执行政策的过程中往往会突破原定的科层结构和职能分工。尤其在面对复杂和困难的政策执行任务时，党政体制不仅会通过高位推动来驱动基层执行者，欧阳静：《运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权——以桔镇为研究对象》，《社会》2009年第5期。还会利用领导小组、联席会议等组织机制来弥合条块分割。周振超：《当代中国政府“条块关系”研究》，天津人民出版社，2009年，第2页。第三，重要政策的执行方式具有政治性。在实践中，基层政府會在众多政策事务中选取重要事务作为中心工作内容，杨华、袁松：《中心工作模式与县域党政体制的运行逻辑——基于江西省D县调查》，《公共管理学报》2018年第1期。并通过运动式执行进行贯彻。运动式执行伴随着广泛的政治动员，执行者不仅需要调动行政体制内部的各种资源，还需要通过政策宣传、文化引导等意识形态工作来争取社会的理解和支持。

2.作为“政治任务”的产业扶贫

2014年1月，国家首次提出“精准扶贫”理念，我国的扶贫开发工作进入新阶段。2015年11月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》正式出台，脱贫攻坚成为地方政府的重要中心工作。在上述背景下，产业扶贫及相关政策执行工作也被纳入中心工作范畴，成为各地方基层高度重视的治理事务。

以笔者调研的豫南G县为例，根据学术惯例，本文人名地名均作了处理。在“精准扶贫”前，产业扶贫一般由地方政府扶贫开发办公室负责，属于扶贫开发的一项日常性工作。日常的产业扶贫政策执行往往按部就班，政策资源重点投放到存在实体产业或具有明确产业发展需求的乡镇和农村中，帮扶措施则主要以资金支持为主。自2015年国家提出脱贫攻坚战略之后，产业扶贫作为农村扶贫工作的核心事项，在县域治理框架中的重要性日益凸显。地方党委政府将产业发展视为农村彻底摆脱贫困的有效途径，赋予了相关政策极高的“政治势能”。贺东航、孔繁斌：《中国公共政策执行中的政治势能——基于近20年农村林改政策的分析》，《中国社会科学》2019年第4期。在强烈政治信号的影响下，产业扶贫工作逐渐从日常性的政策执行事务转化成为一项“政治任务”。产业扶贫工作的性质转化强化了相关政策的影响力，作为“政治任务”的产业扶贫不断吸引着地方治理的注意力。练宏：《注意力分配——基于跨学科视角的理论述评》，《社会学研究》2015年第4期。

G县作为国家级贫困县，是中央某部委的定点帮扶单位。2016年以来，帮扶单位主要领导人多次身赴G县实地考察扶贫工作，产业扶贫政策的“政治势能”由此不断强化。此后，G县大力扶持茶叶、油茶、小龙虾等种植、养殖产业的发展，并结合电商技术推动产业升级。可以说，上述独特的政治环境和发展要求给G县的产业扶贫工作带来了额外的压力，县脱贫攻坚指挥部负责人直言，“因为我们是中央单位的帮扶对象，我们对自己的要求肯定要更高。别人的扶贫是为了完成任务，而我们的扶贫则要出典型、出成绩，否则脱贫验收时该如何向领导交代？”G县扶贫干部对自身的扶贫工作做了形象比喻：“别人的扶贫工作都是为了考及格，而G县的扶贫工作则需要考满分。”G县调研访谈笔录，2019年7月31日。可见，作为“政治任务”的产业扶贫不仅改变了相关政策在整个政策体系中的地位，也改变了政策执行者对政策的态度和认知。这些改变都会影响政策的执行过程，塑造出超越常规的政策执行逻辑。

3.政治动员下的政策执行逻辑

自产业扶贫成为“政治任务”后，政策执行便转入到中心工作的逻辑当中。在地方党政体制的高位推动下，地方党委和政府开始围绕政策执行开展全方位的政治动员，政策执行的内容、模式和要求均会发生显著变化。

第一，政策内容的扩充和细化。脱贫攻坚启动后，G县开始完善产业扶贫及相关金融服务的政策库。至2019年，全县推出了农民小额信贷、贫困户产业发展奖补、稻虾共作补助、农业规模经营补助、乡村企业带贫等项目，基本满足了当前农村产业发展的需求。在扩充政策库的过程中，地方政府除了调动行政体制内部的资金和资源，还动员了许多社会力量。例如，在G县推行乡村企业带贫的过程中，由于县域产业发展的区域不均衡问题，一些乡镇和村庄在寻找带贫企业时遇到困难。为此，地方政府主动为贫困村寻找符合要求的乡镇企业，并说服其支持政策实施。

第二，执行体制的整合。在高位推动的政策执行局面下，常规的政策执行体制已经无法满足管理者和执行者的需求。政策执行体制需要在组织结构、运转机制等方面做出改变，如设立“领导小组”、成立“工作委员会”等，都是地方党委和政府常用的体制整合方式。在实践中，上述调整措施能够帮助执行体系实现聚集资源、优化合作和强化激励等目标。例如，在农村种植产业扶持政策的执行过程中，地方党委和政府主要通过产业扶贫领导小组推动扶贫办、财政局、林业局、农业局等职能部门的合作。在政治压力特别巨大的情况下，体制的整合范围还可能延伸到市场和社会。例如，为了保证农民小额信贷政策的落地，地方党委和政府将国有企业和商业银行也纳入政策执行体系中，确保地方的企业资源和金融资本能够服务于产业扶贫。

第三，执行要求趋于严格。为了实现“政治任务”下的治理目标，政策执行的标准和要求开始收紧。严格的执行要求往往通过具体的激励制度来实现，这些激励主要表现为政策执行的过程督查和结果考核。笔者对G县产业扶贫户进行访谈后发现，在脱贫攻坚期间，督察组会多次到贫困户家中调查政策执行情况。与常规检查相比，上述督查一般采取“不定期”“不事前通知”“不规划路线”的方式。此外，地方党委和政府为了督促乡镇政府和干部积极执行相关政策，还将产业扶贫列为重要考核内容，并辅以严格的问责制度。脱贫攻坚以来，G县已有多名乡镇领导干部因政策执行不力而遭受处分。

三、乡村场域中的政策执行制约 

1.扶贫政策对产业发展的作用

产业扶贫往往被地方政府视为能够从根本上解决农村贫困问题的对策，既有的扶贫经验也证明，随着农村产业的发展，村集体经济羸弱、农村留守人员就业困难等问题能够得到有效的缓解。总体而言，根据农村产业发展不力的原因和扶贫政策的具体目标，产业扶贫政策的功能大致体现为以下几个方面：

第一，培育产业主体。当前农村产业面临的首要问题是产业规模过小，在贫困地区，能够服务于农村产业发展的市场主体为数不多。因此，产业扶贫政策的首要目标就是要通过政策手段培育出更多的产业主体和市场主体。为了扩大农村的产业规模，G县专门出台了培育新型农业经营主体的政策项目。政策要求各村级组织根据自身的产业结构成立农业合作社，使村集体充分参与产业的发展和经营。至2019年7月，G县已经实现了“一村一合作社”的基本目标。此外，政策还通过财政整合资金向各村集体的农业合作社提供优惠性贷款，以此巩固这些产业主体的运营基础。

第二，提供产业要素。在贫困地区，许多新型农业经营主体长期面临资金短缺、技术匮乏和市场渠道不畅等困难，而相关政策便需要针对经营主体的上述需求，提供特定的产业要素支持。例如，为了解决企业的资金问题，G县大力推行“企业带贫”政策。通过“利息换帮扶”的方式，县财政整合资金库对急需资金的企业提供贷款，贷款企业则将贷款利息用于帮扶特定贫困户。又如，为了支持贫困户发展种植和养殖业，G县推出“多彩田园”政策。通过向政策对象提供技术培训和奖补资金，贫困户的生产能力得到了有效保障，这有助于从根本上消除致贫因素。

第三，优化产业要素的对接。产业要素供给的不畅和错位，是农村产业发展的另一个突出问题。在农村地区，种养殖经营主体比较依赖土地资源，如果无法通过土地流转实现集约和规模经营，产业发展便难以为继。而且，对于部分劳动力密集型产业主体，其雇工问题长期存在，也影响了经营和发展。因此，出于引进产业和推动产业发展的目的，为经营主体对接产业要素也是政策执行的必要工作内容。例如，在地方政府引进规模农业经营产业的过程中，土地流转问题往往是首先要考虑的问题。如果无法实现土地规模流转，招商引资项目便很可能无法落地，相关的产业扶贫政策也就失去依托。

2.農村经济产业的现状及特征

从产业扶贫政策的上述功能可以看出，政策体系内含两个层面的目标：通过政策扶持农村产业发展;将发展起来的产业资源转化为治理资源，用以支持扶贫工作。在产业扶贫政策的执行过程中，贫困地区农村经济产业发展的现状与特点，构成了政策生态的社会经济面向。总体而言，当前贫困地区的农村经济产业具有以下特点：

第一，产业资源要素匮乏。贫困地区的农村产业基础相对薄弱，资金、技术、人力、管理等各类产业要素都比较匮乏。农村产业经营主体的资本规模普遍较小，许多地区缺少大型企业，大部分产业主体主要以农民合伙和个体户的方式开展经营，经营者投入的资金量较为有限，在生产技术和管理能力方面也可能存在不足。改革开放后，随着农村劳动力大规模向发达城市地区转移，农村产业发展还面临劳动力供应不足的问题。孙自铎：《农民跨省务工对区域经济发展的影响研究》，《中国农村经济》2004年第3期。

第二，产业发展区域不平衡。目前，国家和地方政府都在大力推广农业合作社、农业企业、专业大户、家庭农场等新型农业经营主体，鼓励农业适度规模经营。但是，上述经营主体的发展也需要满足诸多条件。农业产业的规模经营往往受制于土地供应，由于许多农村无法实现集中连片的土地流转，或者土地流转和使用的成本过高，新型农业经营主体便难以成型。还有部分新型农业经营主体发展受制于经营者的自身条件，如专业大户、家庭农场等，如果没有足够的家庭劳动力和产业技术，农业产业经营也难以为继。笔者在G县调查发现，县域内仍然有许多村庄没有成型的产业主体，部分依托产业的扶贫工作无从开展，政策执行也因此受到限制。

第三，产业行业类型单一。农村产业大多基于农业生产进行发展，产业类型的多元化程度不高。目前，农村产业主要集中在种植、养殖等传统农业生产行业，工业稀缺，第三产业基本缺位。在仅有的农业产业中，经营主体的行业类型也大多与本地区的传统产业相关。在G县，农村产业大多集中在茶叶、毛桃、黑猪养殖等少数几个传统行业领域，产业行业的类型较为单一。

3.产业现状如何制约政策执行

在实践中，农村经济产业的上述现状及特点会直接影响政策执行。当前贫困地区的农村产业经济存在多方面的不足，执行者面临的制约条件较多，政策功能难以完全发挥，政策效果无法实现全面性和整体性。

第一，产业资源要素不足以支撑政策落地。在产业扶贫政策的执行过程中，农村产业需要承担多重角色。一方面，农村产业是政策执行的服务对象。在扶持农村产业发展的政策中，执行者需要直接关照农村产业主体，通过政策向产业主体提供资金、技术、市场信息等支持;另一方面，农村产业还是政策执行的媒介。执行者需要将产业资源转化扶贫资源，用产业来辅助贫困户的就业和发展。在实践中，农村产业的上述面向相辅相成，农村产业经济是政策执行的重要着力点。因此，在产业基础羸弱、产业要素不足的情况下，产业扶贫的政策执行很可能无法找到依托。在G县推广贫困户小额信贷政策的过程中，许多乡镇和农村都遇到了执行困难。这一政策主要针对贫困户进行贴息贷款帮扶，不仅要求帮扶对象必须具有产业发展需求，还要求贷款只能用于产业投入。但在现实中，大部分贫困户出于自身条件和产业风险的考虑，几乎不会主动申请贷款。在农村缺少相关产业经营者的情况下，相应的扶贫政策便找不到帮扶对象，政策执行因此失去目标。

第二，产业发展不均衡制约政策覆盖面。在制度上，G县“企业带贫”政策要求贷款企业将贷款利息用于贫困户帮扶，但在政策执行过程中，部分地区的基层干部逐渐发现上述政策并不具备可操作性。现实中，县域内乡村企业的分布往往不太均衡，城郊乡镇的企业数量较多而贫困人口较少，远郊乡镇的企业数量较少但贫困人口却较多。在远郊乡镇和农村中，数量稀少的企业完全无法带动计划数量的贫困人口，不少农村甚至完全找不到合适的带贫企业，而强行推行跨区域带贫又会加大政策执行成本。最终，受到产业分布不均衡的影响，政策无法完全覆盖所有贫困人口。

第三，产业行业单一化限制政策体系的整体执行。當前的农村产业在总体上以农业生产经营行业为主，产业主体的政策需求较为单一，产业经济所能实现的政策功能也比较有限。例如，G县“企业带贫”政策在设计时主要想实现两方面的目标：一是通过企业贷款生成利息对贫困户进行帮扶;二是通过贷款企业提供就业岗位，为贫困户提供自力更生的渠道。然而在现实中，农业企业在经营和发展过程中可能会面临资金短缺的问题，但其对雇佣贫困户的政策要求往往会有顾虑。由于农业生产规律的影响，大部分农业企业的生产活动具有季节性的特征，长期雇佣过多的劳动力往往会增加运营的成本。因此，在农业企业上述政策偏好的影响下，旨在提供就业岗位的产业扶贫政策往往无人问津。

四、政策的体制传导与偏差生成 

1.产业扶贫政策的执行体系及其结构

脱贫攻坚开始后，产业扶贫上升为中心工作内容，党政组织开始深度参与政策执行过程，县域地方党政机关及职能部门不断整合，党政体系成为产业扶贫政策的执行主体。上述体系呈现纵横交织的特征：在纵向上，层级化党政组织体系向基层社会传送着具体的政策要求;在横向上，拥有不同职能的政府部门和企事业部门实现着分工与合作。

政策执行体系的纵向结构主要由县乡村三级党政组织体系组成。第一，县级党委政府可以视为具体政策的制定者和政策过程的管理者。脱贫攻坚是全局性的国家治理战略，国家对扶贫政策的执行工作具有总体性要求。但由于不同地区的贫困状况和扶贫工作存在差异，高层通常会给县级政策执行者留有一定的剩余“控制权”。周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》2012年第5期。县级党委政府根据地方情况对扶贫政策进行调整和细化，实质上充当了政策制定者的角色，是县域扶贫工作的“决策者”。在对政策体系进行调整和细化之后，县级党委政府便需要推动政策的具体执行，并对执行过程进行管理。政策执行的管理主要包括任务发包、过程激励和结果考核等。首先，县级党委政府需要将扶贫政策体系的任务内容进行分解，并依照职能和区域将政策执行任务发包给下级单位。周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。然后，县级党委政府需要关注下级单位的政策执行过程，并在必要时激励执行者，以保证其不会在政策执行过程中出现懈怠。最后，县级党委政府还需要制定专门的考评标准和制度，对政策执行的结果和成效展开评价。可见，在扶贫政策的执行过程中，县级党委政府基本上承担了政策执行全过程的管理事项，是县域扶贫工作的“指挥官”。

第二，政策执行角色由乡镇党政组织承担。在县级党委政府的主导和管理下，乡镇党政组织负责政策的具体执行工作。乡镇党政组织处于行政体制的最末端，是扶贫政策的最终执行者。在现实中，每个贫困户的致贫原因和禀赋条件各不相同，产业扶贫更强调循因施策。只有基层执行者深入到社会内部并获取到充分的信息，政策执行才能更加高效和准确。因此，政策执行必然包含大量的接触性工作，执行者与政策对象的有效互动有利于政策的传达和落地。

第三，村级组织主要充当协助者的角色，但在政治压力下也承担了大量政策执行事务。就组织性质而言，村级组织并非正式行政机构，只能以协助者的身份参与政策执行。但在现实中，村级组织的行政化发展趋势日益明显。王丽惠：《控制的自治：村级治理半行政化的形成机制与内在困境——以城乡一体化为背景的问题讨论》，《中国农村观察》2015年第2期。在脱贫攻坚的政治压力下，村治组织被县域治理纳入政策执行体制当中，发挥了关键性作用。村级组织是最接近政策对象的执行者，村干部往往熟悉民情且具有地方性权威。通过村级组织开展政策执行不仅可以节约成本，还有利于政策效果的发挥。

政策执行体系的横向结构主要由政府各职能部门和地方企事业单位组成。产业扶贫工作包含财政资金调配、招商引资、项目运作、农业产业发展、农技推广、普惠金融等多项内容，相关政策执行必然涉及诸多行政管理和服务职能。此外，产业扶贫工作主要围绕产业经济展开，政策实践不仅致力于推动农村产业发展，也想通过产业经济的运营为农村扶贫提供资金、就业岗位、产业技术等方面的资源。产业主体既是政策对象，也是重要的政策执行协助者。因此，地方党委和政府必须将相关的农村产业主体和金融机构也吸纳到政策执行体制当中，并让这些主体在政策执行过程中承担媒介功能。只有如此，产业扶贫才能形成一个囊括执行者-执行媒介（产业经济主体）-执行对象的完整链条。

2.执行体制的内部生态及其对执行过程的影响

政策执行体系的纵横结构是产业扶贫推进的组织基础，这一结构内部的组织关系和组织间互动塑造了复杂的政策生态。而且，随着政策过程的深入，承担具体执行任务的组织机构会受到外部环境的持续影响，政治因素和社会因素不断介入政策执行过程，执行体制内部“小生态”中的不确定因素增多，政策执行走向更加复杂的局面。

第一，执行体制的上下博弈导致政策执行形式化。在产业扶贫中，政治因素和社会因素对政策执行的影响是始终存在的。产业扶贫是脱贫攻坚的重要方面，相关政策受到国家和社会的密切关注，政策执行者时刻承受着巨大压力。产业扶贫与农村的产业经济高度关联，地方的产业发展状况是扶贫工作开展的重要基础，也必然会对政策执行形成制约。在实践中，政策执行工作处于上述政治环境和社会基础之间，会同时受到两方面的挤压。

进入脱贫攻坚以后，产业扶贫成为“政治任务”，相关政策的重要性显著提升，管理者对政策执行的要求也越发严格。在政治压力下，政策执行者会更加积极主动。然而，管理者终究无法改变政策实践的社会基础，产业扶贫受到地区产业经济现状的制约，政策执行的客观障碍始终存在。例如，G县“企业带贫”政策要求基层就地寻找带贫企业，但部分农村缺少符合要求的实体企业，执行者只能被迫放宽政策要求，通过联系和发动外地企业去申请政策贷款。实际上，通过外地企业进行帮扶并不完全合理。外地企业与本地产业经济基本没有关联，大多数农业合作社不存在用工紧缺问题，实际上无法为贫困户提供就业岗位。上述产业主体虽然参与了政策执行，却没有发挥出政策的实际功能。但迫于管理者和社会基础的双重挤压，执行者也只能采取形式化操作政策的策略。这表明，当政策执行受到过多的压力和限制时，执行者很容易利用管理者在信息清晰度上的劣势来规避政策的实质要求。韩志明：《国家治理的信息叙事：清晰性、清晰化与清晰度》，《学术月刊》2019年第9期。

第二，执行体制的横向张力导致政策目标落空。在现实中，政策执行资源可能分散在不同的主体和领域中，产业扶贫的推进有赖于多元行政管理和服务职能的有效整合，甚至还需要政府与市场力量开展深度合作。例如针对贫困户的小额信贷政策，其执行体系主要由地方政府、财政部门、银行和村级组织等主体组成。其中，地方政府制定政策并管理、推动政策执行，财政部门为贫困户提供贷款担保，银行负责向需要发展产业的贫困户提供小额贷款，村级组织则负责协助政策执行。

然而在实践中，政策执行主体的组织属性各不相同，组织利益也存在差异。地方政府追求扶贫政策的实效，希望政策能够得到完美执行;财政部门提供贷款担保，通常不会参与实质性的政策执行工作;银行在提供贷款资金支撑政策运转的同时，主要关注资金的安全性问题;村级组织则面临政策管理指标考核压力。从上述主体的关注点来看，地方政府与金融机构容易产生冲突。地方政府将银行纳入政策执行体制，其主要目的是想将银行资金转化为扶贫资源。但银行作为企业机构，需要考虑资金风险问题。在银行管理者看来，贫困户并非优质的贷款对象，如果不对资金风险进行严格把控，自身的利益便可能受损。因此，在政策执行过程中，银行可能会倾向于收紧政策执行标准。G县小额信贷政策规定，银行向有产业发展需求的贫困户提供为期3年、最多5万元的扶贫贷款。为了保障资金安全，银行往往对贷款采取每年回收再发放的操作。对此，扶贫干部多有抱怨。可见，具有不同组织目标的主体在产业扶贫过程中往往难以充分合作，组织利益的差异可能会加剧政策执行体制的内部张力，最终使政策目标无法达成。

五、以完善政策生态为中心的优化路径建构 

“作为一种与环境互动非常密切的开放系统，政策执行将受到系统外的各种因素的影响。”李宜钊：《政策执行中的复杂性研究》，人民出版社，2015年，第4页。农村产业扶贫的实践机制表明，政策执行不能简单概括为政策文本的实施过程，政治环境、经济条件、文化氛围和行政结构等因素均可能对政策执行的过程和结果形成影响。因此，通过改进政策执行环境的各方面要素，进而改善政策生态的整体状况，或许有助于提升政策执行的效率和精准度。结合产业扶贫的相关经验，完善政策生态应当着重从政治生态、社会生态和行政生态三个方面展开。

1.推动中心工作和常规治理的良性循环

长期以来，中心工作模式在基层政策执行中发挥了重要作用。但实践也证明，反复启动中心工作模式会带来一些负面影响。在政治压力下，管理者可能会对政策目标“层层加码”，周振超、张金城：《职责同构下的层层加码——形式主义长期存在的一个解释框架》，《理论探讨》2018年第4期。基层政策执行体系陷入权责不对称困境，贺雪峰：《行政体制中的责权利层级不对称问题》，《云南行政学院学报》2015年第4期。形式主义、“软指标的硬指标化”等问题容易产生。申端锋：《软指标的硬指标化——关于税改后乡村组织职能转变的一个解释框架》，《甘肃社会科学》2007年第2期。而且，当政策执行过度依赖政治动员，常规政策执行模式的效果可能会日渐衰退。因此，完善政策执行的政治生态，不仅要致力于优化中心工作的内在机制，还要推动中心工作成果的长效化，最终为政策实践提供更加稳定的政治环境。

第一，优化并合理运用中心工作的压力机制。在实践中，针对一线执行的考核机制往往存在不足，许多制度要求明显超出了基层执行体系的权限范围和能力界限，过度频繁的事中督查和极为严厉的事后问责也容易让执行者不堪重负。因此，在运用中心工作模式来推动政策执行的过程中，高层需要适当平衡政治压力的输出和执行体系的承受能力。一方面，管理者不能因为过度追求高规格指标而盲目向下转嫁政治压力，要结合政策的内容和性质来制定合理考评标准;另一方面，就农村的社会经济发展现状而言，管理者尚不宜以完全规则化、制度化的要求来衡量基层政策执行过程，应当兼顾基层工作和基层社会的特征来设定针对一线执行活动的评价机制，如适当降低文档考核的比重，转而侧重于政策对象反馈、社会公众评价等。

第二，实现中心工作的长效机制。为了更好地发挥出中心工作和常规治理各自优势，政策执行体制应当根据现实需求适时切换政策执行模式，合理释放政治压力。一方面，管理者要合理选择中心工作的启动时机，通过把握体制动员的节奏来克服常规机制的缺点;周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。另一方面，管理者要推动中心工作成果的长效化，通过制度建设的方式将有效的政策执行模式及相关成果融入常规治理模式，不断提升常规治理能力，从根本上避免政策执行堕入“运动-常规”的恶性循环。

2.改善政策执行的社会基础

政策执行的社会基础在宏观上主要包括经济发展水平、政治氛围、文化传统、公众观念等因素，这些宏观制约条件大多只能通过社会自身的发展变迁逐步解决。但是，社会结构中还存在一些较为微观的因素，它们同样是社会生态的组成部分。但与宏观条件不同，许多微观因素可以通過细致的政策执行工作给予影响和改造。例如，政策服务对象获取政策信息的能力、社会公众对政策文本的理解水平等，这些因素同样属于政策执行的制约条件，且具有被重塑的可能，应当引起政策制定者和执行者的重视。

第一，“改造”政策对象。政策对象不仅是政策执行活动的客体，他们还是政策环境的重要构成部分。与诸多外部条件一样，政策对象的素质和能力同样会制约政策执行。比如，在产业扶贫的服务对象无法准确理解帮扶政策的情况下，政策执行往往难以达到既定效果。在实践中，许多贫困户对产业扶贫的理解存在偏差，他们没有将扶贫资源投入到生产活动中，导致扶贫资源的错配和浪费。因此，政策执行者在落实政策文本的同时，应当关注政策对象的状态，并在必要的时候对其进行“改造”。例如，为政策对象详细讲解政策内涵、普及相关知识，从而提升贫困户的政策素养。显然，上述工作需要以频繁且细致的交往互动为前提，“做工作”是必不可少的行动策略。易江波：《“做工作”：基层政法的一个本土术语》，《法律和社会科学》2014年第2期。执行者需要与政策对象建立信任关系，引导其配合和支持政策执行活动。

第二，营造良好的社会氛围。社会因素对政策执行的影响是全方位的，执行者需要考虑社会环境的变化，必要时甚至需要主动创造有利于政策执行的社会条件。产业扶贫是一个系统工程，它依赖于农村产业经济的支撑，产业主体的参与和投入能够直接决定政策执行成效。在实践中，尽管产业主体的经济能力是客观限定的，但其对政策执行的态度却可以被引导和塑造。因此，执行者应当主动开放政企合作通道，通过政策宣传营造良好的社会氛围，积极争取市场和社会力量协助扶贫，为具体的政策执行工作奠定良好的社会基础。

3.调整政策执行体制的内部运行

公共政策主要通过行政和党政体系输出到社会结构中，政策的体制运作是政策过程的必经环节。从保障和完善政策过程出发，管理者应当关注执行组织（执行者）的偏好、组织间关系和组织运作状态等要素，在实践中尽可能地整合政策执行体制，并在必要时纠正体制运行偏差。

第一，强化政策的纵向贯彻能力。县级体制是产业扶贫的基本单元，相关政策由县、乡镇和村居三级负责执行，每一个层级的具体执行活动都存在一定的自主空间，管理者需要尽可能地消除执行“走样”的风险。印子：《农村低保政策“走样”及其整体性治理》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2019年第2期。一方面，管理者需要不断提升政策执行体系的内部控制水平，通过建立管理制度、开放监督渠道、强化信息获取等方式对具体的政策执行活动进行控制，防止政策实践偏离既定的轨道;另一方面，管理者还应当推动不同层级间的信息交流，并根据不同层级的特点和政策的实际执行情况来调整内部控制。例如，考虑到村居组织的自治性质，应当针对这部分主体设定更强、更多元的正向激励，才能充分地调动社会力量支持政策执行。通过灵活设置管理措施及其配套标准，政策执行的内部管理会更趋合理化和精准化，政策执行体系的运转也将更加高效。

第二，实现各方主体的有效合作。产业扶贫实践涉及多个职能和领域的政策执行工作，相關的公共政策往往具有跨领域的特征。在实践中，产业扶贫的许多政策执行困境缘于体制内部的组织合作问题。产业扶贫在现实中比较依赖产业和市场主体的支持，这些主体不属于行政体制组成部分，管理者无法对其适用内部管理制度。因此，推动不同职能部门和参与主体的有效合作，便成为改善政策执行体制运行的关键。一方面，管理者可以通过党政体制整合政策执行体系，既要实现行政体制内的部门合作，也要积极吸纳各方主体参与政策执行;另一方面，管理者还应当围绕主体合作和职能整合建立配套制度，规范跨部门合作、政企合作、政社合作机制，通过规范化和制度化建设来改善政策执行体制的内部生态。

六、结语 

基于政策生态的视角，本文尝试对农村产业扶贫领域中的公共政策执行困境进行解读，并以完善政策生态为中心建构产业扶贫的优化路径。研究表明，政策执行过程具有开放性特征，来自政治、经济、社会等方面的因素都有可能对政策实践产生影响。在实践中，这些因素又紧密关联，它们共同构成了关于政策执行的生态系统。通过政策生态来考察政策执行，我们发现，政策执行所面临的环境始终充满着不确定性，政策在执行过程中会遭遇许多无法控制的因素，影响政策实践的因素并不一定与政策执行的结果呈现简单的线性关系。

因此，当我们致力于纠正政策执行偏差和完善政策执行路径时，应当避免简单化的思维倾向，政策路径的建构工作理应具备整体性和系统性。中国正处于社会转型和体制改革的关键时期，政策实践的影响因素会随着社会和体制的剧烈变迁而不断变化。在此背景下，政策生态的内部结构会更加复杂，其包含的要素也会更加丰富。通过不断挖掘政策生态的内涵并理解其与政策实践的关联，我们便能够对转型中国的公共政策问题形成全面且准确的认识，这将为今后的政策制定和执行工作奠定坚实的基础。

责任编辑：秦开凤

* 基金项目：中央高校基本科研业务费培育项目（2722019PY007） 

① 《脱贫攻坚一年一个台阶 我国年度减贫连续6年超千万人》，《人民日报》2017年3月17日，第1版。 

② 贺雪峰：《中国农村反贫困战略中的扶贫政策与社会保障政策》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2018年第3期。