新时代改革背景下乡村地区国土空间规划体系构建

杨秋惠，顾守柏

（1. 上海市城市规划设计研究院，上海 200011；2. 上海市规划和自然资源局，上海 200003）

建立国土空间规划体系是中央结合生态文明建设做出的重大战略部署，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节[1-2]。构建以国土空间规划体系为基础、国土空间用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，优化国土空间开发保护格局，推进规划审批制度改革，建立以生态文明为导向、适应高质量发展要求的空间治理模式，是从自然资源部到各地方规划和自然资源管理部门亟待探讨和明确的重要任务。同时在乡村振兴战略实施和农村产权制度改革背景下，从中央到地方对于乡村地区的规划和空间治理优化也提出迫切需求。本文基于对我国乡村发展历程及其国土空间配置的基本认识，解析乡村规划面临的主要问题和挑战，以上海为例对乡村地区国土空间规划体系的构建提出思考建议。

1 乡村地区的多重属性

1.1 历史根基性——我国乡村的五大发展阶段

我国的乡村发展具有历史根基性，它是中国土地制度改革的主战场。特别是新中国成立以来，乡村发展经历了内向型国家工业化时期、乡村工业化驱动时期、城镇化单向主导时期、城乡统筹+地方实践时期和乡村振兴+国家改革时期五大历史阶段（表1），乡村为城市发展和国家战略的实施做出了重大贡献，但是乡村的发展总体上落后于城市发展。2013年国家启动全面深化改革，伴随新型城镇化、乡村振兴战略的提出以及生态文明体制改革、机构重组、国家治理现代化、国土空间规划体系改革等新时代要求，随着现代通信体系和新型基础设施建设，城乡联系更加紧密，乡村社会更加开放，乡村的自然和文化价值被进一步发掘，我国的乡村迎来了新的转型机遇。

表1 我国乡村发展历程梳理Table 1 Combing the development process of rural areas in China

1.2 空间广域性——乡村地区的范围界定

（1）将乡村地区限定在国土空间的陆域部分

国土空间是自然资源和建设活动的载体，是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、内水、领海、领空等[1]。本文的讨论将乡村地区限定在国土空间的陆域部分。

（2）乡村地区是与城镇地区相对的空间地域概念

传统意义上的乡村（也称农村、村庄）是居民以农业为主要经济活动的空间聚落，但乡村地区是经过行政区划、产权改革、空间管制等制度设计所产生的与城镇地区相对应的空间地域概念。

“1982年宪法”正式确立了我国城乡土地的二元结构，提出“城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有”，此时农村和城市郊区均属于乡村地区。1980年代中后期各地通过撤地改市、市管县、县改区、县改市、乡改镇等行政区划的不断调整，使城镇行政区划范围内包含大面积的乡村，形成了“中国‘市’和‘镇’的概念全是以城镇为核心，以乡村空间为主体的城乡混合地域”[3]的局面，导致我国并没有能反映城乡基本特征的城乡实体地域概念的科学界定标准以及相应统计标准和统计资料。

2006年，宋晓冬等以上海为例作了实验性的城乡实体地域划分，将行政辖区进一步划分成建成区、近郊区和乡村，其中城镇实体地域由前两类组成，并提出在城镇化的进程中城镇实体地域的划分应该不断更新和调整[4]。2008年上海规划与土地两局合并后，开展了“集中建设区”（是本轮城镇开发边界的前身和基础）的划示，它使城乡关系首次在物理空间上变得明晰，边界内是城镇地区，边界外是乡村地区，内外有不同的规划编制、土地管理和政策设计等空间管制规则。2013年国家启动全面深化改革以来，这项划线的地方政策已上升为国家政策，伴随新型城镇化、乡村振兴战略的提出和国土空间规划体系的改革在全国展开。如何以城镇开发边界明晰城乡空间管控边界，对城镇和乡村采用不同的空间治理思路，引导城乡统筹融合与高质量发展，成为各地必然面临和思考的课题。

1.3 乡村地区国土空间的配置

（1）空间治理单元——行政建制的特殊性

乡村地区主要包含自然村、行政村和集镇。自然村无行政建制、无明晰范围线，受行政村村委会和村党支部的管理和领导。行政村是村民委员会进行村民自治的管理范围，村界构成了乡村治理体系中的基本治理单元。集镇是乡村的经济、文化和生活中心，属于非建制镇。上海的集镇一般为撤制镇，与具备行政管理职能的建制镇镇区一同划入城镇开发边界内管理，按照开发边界内外区域的界定，集镇是归属城镇还是乡村则存在异议。但两者作为“小城镇”，均是连接城市和乡村的枢纽节点，是促进城乡要素流动的中介纽带，是乡村治理体系中的综合管理服务平台。

为保障各项空间治理措施的有效推进，考虑行政主体事权，往往将行政边界作为空间治理单元的范围线，在规划中不同层级的行政边界主要作为信息统计、规划编制、单元管理的范围线，比如上海郊野单元的范围以镇界、村界为主要参考。若想打破行政边界进行规划编制单元的划分，需依赖详实的资源要素和明晰的产权登记等基础信息网覆盖，即当每块图斑的人、地、权、利都明晰的时候，行政边界的限制才能真正被打破。

（2）空间管制对象——资源要素的多样性

除居民点、产业用地和交通市政设施等建设空间外，乡村地区是山、水、林、田、湖、草等各类自然资源要素的主要空间载体，在规划中表现为二调或三调底版中的地类图斑。但由于目前我国的自然资源管理仍存在所有者不到位、所有权边界模糊、各类资源互为后备难以全面落实管控等问题，规划使用的地类图斑要素边界和权属边界不能一一对应；规划划定的生态保护、文化保护和邻避防护等空间管制分区和管控要素也存在空间重叠、边界不清、多头管理、权责不明等问题。

乡村地区的自然资源要素应具有明确的界址、用途和权属，通过确权登记落实权利和责任主体。2019年7月，自然资源部等五部门联合部署自然资源统一确权登记工作，以清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，明确划清四个“边界”（即全民所有和集体所有之间的边界，全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，不同集体所有者的边界，不同类型自然资源之间的边界），以不动产登记为基础建立自然资源登记簿，并关联国土空间规划用途、生态保护红线等管制分区及其他特殊保护规定等信息[5]。2020年2月自然资源部要求加快推进自然资源确权登记工作。这标志着我国开始全面实行自然资源统一确权登记制度，将为建立自然资源资产产权制度、完善国土空间用途管制制度奠定坚实基础。

（3）空间权益保障——产权制度的复杂性

乡村地区的土地权属关系和土地供应方式更复杂，权属上包含国有土地所有权、使用权和集体土地所有权、使用权，但以集体土地为主，集体土地又分为村民小组、村集体经济组织、乡镇集体经济组织和其它农民集体经济组织的集体土地所有权。供地上涉及国有建设用地出让、划拨，集体建设用地使用（出租、作价入股等）、入市出让等多种方式，以及农用地流转。规划需厘清这些权利空间和权利主体，才能解决实际问题[6]。比如权属边界是利益相关者的权益范围，在规划中既是基础数据分析的依据（比如宅基地的宗地户数、产业用地的企业主体等），也是规划过程中公众参与的主要成员，如何协调不同权属关系者之间的利益归属、分配，避免因规划布局、用途等的调整损害其权益是规划过程中必须思考的问题。

我国乡村地区的基本经济制度主要包含“农村土地集体所有制”和“统分结合的双层经营机制（即以家庭承包经营为基础的分散经营和由农村集体经济组织承担的统一经营相结合）”。2014年以来，三权分置是新时期农村集体产权制度改革的基本方向，农地三权分置的核心是在坚持家庭经营的基础性地位的同时释放经营权，探索多元化的新型农业经营主体和经营形式，促进农业现代化；农村宅基地三权分置的核心是在落实宅基地集体所有权、保障农户资格的基础上，适度放活使用权，显化宅基地财产权益，并与集体经营性建设用地入市、农村土地征收等共同探索集体建设用地多种处置收益方式，促进城乡一体土地市场的形成。同时结合集体资产清算确权、集体经济组织登记赋码、成员身份确认、经营性资产股份合作制改革等促进乡村产业混合所有制经营的形成，共同为集体经济注入新动力，为农民提供权益保障，为产业进入乡村提供土地保障，进而提高各利益相关者的财产性收入。这些顶层制度设计的目的是合理释放空间、配置资产、保障权益，对于激活资本、促进城乡要素流动具有根本性促进作用，也必然影响新时代国土空间规划编制和实施体系的构建思路和具体操作。

图1 乡村地区国土空间配置解析Fig.1 Analysis on the spatial allocation in rural areas

2 乡村地区规划面临的主要问题和挑战

由于快速城镇化过程中对城乡的重视程度、管控力度、资源配置等差异，导致乡村地区的总体发展滞后于城镇化进程，精细化管理水平落后于城市地区，面临着用地供需矛盾突出、规划统筹引领不足、实施执行存在偏差、建设项目落地困难、政策滞后实际需求、管理分割破碎化等问题。以下从规划传导性、要素全面性、运行系统性上进行具体解析。

2.1 如何建构规划传导体系

长期以来，我国国土空间保护管理体制管制形成了纵向分级管理、横向部门管理相结合的方式[7]。不同层次规划之间的纵向传递机制主要依托行政管理体系，落实规划编制和实施责任主体。但在开发边界划定前的乡村地区，基础数据的精细化管理任重而道远，权责对应的规划传导体系和传导单元并不清晰。一是由于城乡管理边界的不确定、规划编制和实施责任主体不对等，使规模管制、指标分解等空间治理工具缺少清晰的可落地的传导体系，导致规划统筹引领不足、用地供需重城轻乡等问题；二是局限于以行政村或单个项目区为主的（详细）规划编制，由于村级主体统筹力度有限，使规划用地指标、布局安排、政策供给等方面滞后于实际需求，难以有效指导实施。这也是上海为什么强调了镇一级政府对乡村地区的统筹力度，在乡镇级国土空间规划未覆盖前，将镇域开发边界外地区（而非村界）设置为郊野单元，与开发边界内城镇单元共同组成全覆盖单元管理体系的原因之一[8]。

为促进国家战略的实施、保障宏观任务和公共资源的落实，应建构权责对应的规划传导体系和传导单元，乡村地区的传导单元设置应强调镇一级单元的设计，更利于发挥小城镇在乡村振兴中的综合功能和纽带作用，加强城乡资源双向互动，推动乡村地区网络化发展。

2.2 如何实现全域全要素管制

国土空间规划编制的基础、乡村振兴战略实施的关键是要素（包括劳动力、土地、资金、技术、人才、信息等）的合理优化配置。其中土地是空间规划配置和管制的主要对象，但过去的各类规划和用途管制未能真正实现国土空间的全部覆盖及有效管理，在土地用途管制制度中，对建设用地与农用地间转换管制较为严格，但针对具有生态属性的未利用地缺乏管制设计；在城乡规划体系中，相对建成区内而言，城市建成区之外的空间管制流于粗放；在自然资源中，对于耕地、生态公益林的管控要求明确，但对于低等级的耕、园、林、草、水及其周边空间地带管制不足、利用随意[7]。如何建构覆盖全域、全要素的国土空间（特别是非建设空间）用途管制制度并保障其有效实施，是乡村地区国土空间资源利用和管制的难题。

从项目管理角度，乡村项目一般涉及多个部门条线，按照建设用地管理的，可通过“详细规划+规划许可”的方式，落实用途管制，进行土地供应（如点状供地）；按照非建设用地管理的，除由规划资源部门统筹布局和调整地类外，主要通过其他部门的专项规划及项目实施方案作为用途管制和实施建设的依据。各部门的项目审批机制与规划资源部门的用途管制机制如何分类分阶段进行有效衔接，如何发挥规划的统筹协调作用，实现多条线项目的一张图管理和落地实施，均有待完善。

2.3 如何完善公众参与和行政运行机制

传统乡村规划的编制以自上而下的行政指令型为主，易忽略地方和村民的实际需求。在规划编制阶段，村民的主体意识薄弱，企业、设计师、志愿者等其他主体的参与性受制于发展阶段和政策环境影响，难以良好地介入形成乡村发展合力。在项目实施阶段，乡村项目易受村民意愿、自然地理、人文风俗、建设经济性等因素影响，引起项目选址、管控指标、供地边界、永久基本农田等规划管控内容的调整，造成反复审批、项目落地困难；或由于不同阶段的团队更换，使实施效果偏离规划初衷等。

在项目立项、审批和监管等行政运行机制方面，以审改前的上海为例，其审批职能划分呈现多部门审批和阶段管理的特征，各区负责乡村建设审批的部门不完全一致，规划、用地、建管部门基本各管一段，各区审批流程和批准文件在完整性、规范性上存在差异。具体操作机制上也缺少法规政策等指导依据，比如使用集体经营性建设用地的项目由哪个部门立项、基准地价如何界定，规划条件的核定标准与国有用地如何区别等。

其中，Yi表示旅游业下辖的3个核心部门的年度营收，Y表示旅游产业总营收；LPi，t表示旅游产业各部门的劳动生产率，LPi，b、LPi，f分别表示初始期与完结期的劳动生产率。基准期美元与2016年美元的换算因子为6.2[24]6。

如何在规划过程中让不同主体承担其角色和义务，使外部干预机制与社会自组织特征相协调，促成相互理解与合作，帮助乡村建立广泛的社会网络和自下而上的诉求通道；如何因地制宜设计规划组织形式和编制审批程序，融合策划、规划、设计、运营、管理等系统性思考，建构面向实施的全流程规划运行机制，引导规划设计服务向全过程、陪伴式转变，提升乡村品质和内生动力，促进乡村治理现代化和运营可持续化，均需要制度、理论与实践的探索创新。

3 乡村地区国土空间规划体系的构建与实施

虽然以城镇开发边界区分城镇和乡村两类管控空间，有利于底数排摸、基础统计和分类施策，但从战略导向和发展目标上看，城镇和乡村的差别仅在于人口和经济密度的差异，在现代文明程度、公共治理水平的差异应逐步趋同，在功能上应融合互补、彰显特色，从而实现一体化共生发展。乡村振兴不是孤立在乡村地区的行为，而是城乡互动的行为[9]。同样乡村地区的国土空间开发保护应纳入城乡一体的空间开发政策和规划体系中。以下主要以上海为例从三方面思考乡村地区国土空间规划体系的构建与实施。

3.1 分级分类的空间规划体系

（1）在发展实践中不断完善规划编制体系——强调因地制宜

国土空间规划体系的构建既要传承国家意志又要符合地方实际、适应地方特点。以上海为例，其规划编制和管理实施一直与国家政策导向、城市发展阶段相适应，2008年上海规划土地两局合并之后，其乡村地区规划体系以郊野单元规划的发展实践为节点可分为探索期、创新期、过渡期和完善期四个阶段。每个阶段聚焦当时的主要问题，优先思考规划体系的构建，在实践中不断完善和优化各层次规划的定位、编制要求和管理规定，直至2020年05月纳入城乡统一的国土空间规划体系（图2）。

图2 上海乡村地区国土空间规划体系的演变Fig.2 The evolution of land spatial planning system in rural areas of Shanghai

（2）分级分类厘清各类规划的关系和主要职责——强调镇一级单元的设计

国土空间规划体系重构后，乡村地区的规划类型主要包括各级国土空间总体规划、详细规划和各类专项规划（含总体和详细规划层次）（图3）。总体规划层次，突出战略导向，以横向协调整合系统资源，以纵向传导保障底线内容落地，从规模、系统、布局上对于乡村地区的建设空间、生态空间、农业空间和历史风貌提出管控要求；详细规划层次，突出实施导向，明确地块具体控制要求，作为开展国土空间开发保护、实施国土空间用途管制、核发项目规划许可的法定依据。超（特）大城市可在总体和详细规划间设置（乡镇级）单元层次，起到对上落实管控、对下引导实施的作用，单元层次的乡镇级总体规划未覆盖前，可合并编制单元详细规划，如上海的郊野单元（村庄）规划。由于乡村地区涉及的规划要素及相应条线管理部门较多，其详细规划可能不止一种类型，落实某类项目要编制哪类详细规划、如何划分审批界面需根据部门职责进行明晰，以保障乡村项目落地的规划通道畅通、实现统一信息平台一张图管理。

图3 超（特）大城市乡村地区国土空间规划体系构架Fig.3 Framework of land spatial planning system in rural areas of megacities

（3）有机融合城市设计体系和规划实施体系——强调与项目实施的深度融合

为传承乡村文脉、重塑乡村魅力，将乡村历史风貌保护和文化资源传承的设计引导融合于“总体—单元—详细”规划层次，总体层次分区域提出文化风貌、建筑高度、开发强度、色彩等总体管控要求；单元层次对乡镇域风貌格局、空间结构形态、公共空间网络、文化资源传承、色彩分区引导和自然要素整治等提出引导要求；详细层次对村域村落风貌、乡村建筑、自然景观、重要节点等开展详细设计，可与实施层面的项目实施方案合并编制（图3），更利于乡村营造。

为实现规划有效落地，在总体规划的行动纲领指引下，单元层次应与近期实施规划衔接，明确乡村地区的近期项目库和空间布局，若乡镇级总体规划未覆盖，可由单元详细规划明确，成果后续纳入总体规划；（跨）村域详细规划和项目实施层面，应与年度实施计划衔接；可将详细规划调整与综合的项目实施方案（即一策划六方案，包含项目策划、选址方案、建设工程设计方案、供地方案、土地综合整治方案、基本农田补划方案和增减挂钩方案等）合并编制（图3），对上衔接上位规划、对下同步完成规划调整、规划许可和土地审批事项，探索乡村地区规划管控、方案设计、行政审批和实施管理的深度融合。在满足规划资源部门审批内容的同时，考虑其他部门的审核内容和区镇村的实施管理需求，实现多规合一。

3.2 全域全要素的空间管控体系

（1）以管制分区和核心指标落实底线约束

建立基于分区的空间准入机制。以各级国土空间总体规划划示的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界和文化保护控制线为基础，综合各类生态、文化保护和邻避防护等空间管控要素，在乡镇域单元层次的规划中，形成乡村地区空间管制分区一张图（明晰底线要素管理清单和分区准入要求），有利于规划实施主体和镇村基层更好地理解和避让各类限制开发要素，落实相关保护制度。

建立约束指标统筹机制。提炼乡村地区核心指标，结合实际需求分层管控，避免一刀切，建设空间相关的指标整镇域管控，便于腾挪统筹；农业、生态空间相关的指标分区域分单元管控，便于差别化施策。

（2）以图则管理落实用途管制和风貌引导

以详细规划图则落实国土空间用途管制。按照生态空间、农业空间、镇村建设空间提出不同的管控要求，落实乡村地区主要发展和管控指标，作为乡村建设项目规划许可和土地供应的法定依据。

探索以设计图则形式落实风貌管控。通过设计通则、总平面图、效果图、模式图、意向图等将风貌引导要求可视化，将文化如何传承、风貌如何塑造、绿色生活生产方式如何培育更直观清晰的传达给实施主体。

（3）探索空间管控的弹性适应和动态管控

为适应乡村建设项目影响因素多、不确定性大的特点，对于规划期间比较明确的项目可完整落图。对于暂时难以确定具体用途、后续变动较大的项目，可采用“选址框”、“规模框”、未落图指标等部分落图的方式予以明确，以负面清单的形式确定使用要求，待有实际建设需求时，一是通过编制详细规划调整或走规划执行途径，明确规划条件；二是通过编制综合的项目实施方案，与详细规划调整程序合并，同步完成规划调整、方案设计和行政审批事项。

（4）完善非建设用地之间的用途转用机制

统筹考虑自然资源各要素，建立基于地块的用途转用机制。在实施农用地转为建设用地用途管制的基础上，建议结合目前推进的自然资源确权登记工作，探索建立与自然资源权属边界、相关权益主体等有效衔接的农用地内部、以及农用地与未利用地之间等全地类转换机制和用途转用规则，实现乡村国土空间各类要素的总量控制和系统平衡。从项目角度，不涉及新增建设用地的，由相应管理部门实施审批、审核或备案，由规划资源部门完成地类转换核准及重要自然资源的占补平衡审查等，实现无论单一条线还是综合整治的非建设用地项目从立项、许可、监测、验收到地类更新等全流程的统一管理。

3.3 全流程重实施的规划运行体系

（1）完善实施主体体系，建构多主体多维度的公众参与制度

应充分发挥各级党委书记的战略谋划和利益协调能力，促进资源要素向乡村流动，对关键问题进行把控判断。应进一步强化乡镇政府的实施主体地位和组织协同作用，促进城乡要素双向流动。应进一步发挥各级集体经济组织的能动性，鼓励引导社会企业在乡村振兴中发挥积极作用，通过探索社会企业和集体经济组织双层开发运营模式，为农村集体经济注入新动力，为乡村打造可持续性资产。应让农民真正参与到规划建设各个环节，激励引导熟悉镇村情况的乡贤、能人参与乡村规划建设，使规划从结果导向转为过程导向，成为实现农民意愿、培育新型生活方式的载体和平台。应建立完善乡村规划设计咨询服务机制，广泛汇集跨行业跨领域乡村设计力量，为乡村建设提供全过程专业服务。鼓励通过策划活动、举办乡村艺术季等多种形式，吸引市民积极参与乡村振兴。

（2）优化乡村项目审批流程，提高行政效能和治理水平

以“放管服”行政审批改革为契机，建立城乡一体的、从规划设计、用途管制准入条件、用途管制许可、施工许可到竣工验收等全流程的规划审批和管理机制，推进多规合一、多审合一、多证合一。以上海为例，通过出台乡村建设项目审批制度改革实施细则，将原选址意见书、规划条件核定、用地预审等整合为“规划土地意见书”审批事项；将农转用和供地审批并联或合并办理；将建设用地批准书、建设工程设计方案和乡村建设规划许可证整合为“乡村建设规划许可证”审批事项；优化简化乡村建设项目开工复验和竣工验收事项；将乡村振兴重点项目纳入建设工程实施库管理，依托“多规合一”政务管理平台开展多部门会核会审和意见征询服务，建立绿色通道，对综合的项目实施方案开展审批提前服务。将按阶段管理变为按项目管理，将多部门审批变为一个部门统筹负责和全过程管理。将乡村建设项目审批事项接入“一网通办”，与上海市统一受理平台对接，提高行政效能。

（3）完善规划保障体系，健全实施监督和信息交互机制

应进一步完善乡村规划技术标准与政策法规体系建设。除各类规划编制技术要求、规范规程的更新外，还应制定全地类复合型用地标准、规划条件核定标准、集体经营性建设用地基准地价标准等；在条例、地方政府规章修编完成前，重要工作可以命令、意见、决定等行政规范性文件的形式先出台，指导相关工作开展。

应加快推进自然资源确权登记，建立“归属清晰、权责明确、监管有效”的农村土地产权制度，以合理释放空间、配置资产、激活资本、保障权益。

应进一步完善国土空间基础信息和管理平台建设。建议以三调和自然资源调查监测数据为基础，整合各类空间关联数据，建立全域统一的国土空间基础信息平台，结合各级各类国土空间规划编制，通过“多规合一”规划数据库和政务管理平台，实现全域空间管控一张图落地和政府部门政务协同，促进各类乡村基础信息、自然资源调查、国土空间规划、建设项目审批等数据融合应用；形成规划编制、行政审批、动态监测、定期评估、预警反馈、调整修正和实施监管的全流程管理机制。另外，为营造社会企业参与乡村振兴的良好环境，建议搭建政企对接的信息共享服务平台；为完善公众参与制度，建议结合新媒体推广和新基建建设搭建面向社会公众的信息交互反馈平台。

4 结语

乡村地区具有历史根基性、空间广域性、要素多样性、权利复杂性、文化在地性等多重特点，长期以来由部门分而治之，相对城镇地区处于弱势地位。在国家推动改革的新时代背景下，随着各地国土空间规划编制工作的展开，城镇开发边界划定后，对于边界外的乡村地区如何开展空间治理，是在国土空间规划体系构建阶段应该思考和判断的重要内容。

乡村地区空间治理所依据的是与城镇统一的全域管控的国土空间规划体系，在分级分类、权责对应、空间用途管制和实施运行体系上不宜分割为两元看待，但需因地制宜、深入认识乡村地区的特点和难点，坚持问题导向、实施导向开展综合性整治和治理，在规划重点、空间政策、管制手段和治理工具上开展更广泛的实践探索和创新。