新型城镇化中被征地农民征地补偿满意度实证研究——基于5种新型城镇化模式下1 151名被征地农民的调查

江维国，李立清，刘吉桓

(湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128)

征地补偿是指因公共利益需要，国家依法对农村集体土地实行征收，并按照法律和政策规定给予相应补偿的行为。随着国家的经济发展，工业化和城镇化步伐加快，农村土地被征收的规模通常会日益扩大，如果处理不当，其引发的社会问题会与日俱增。城镇化率每提高1%，征地面积对应扩张约4%[1]。有研究显示，中国有关征地和土地流转的案件在2000年为8.6万起，到2013年飙升到26.7万起[2]。还有研究指出，近年来中国各地发生的社会上访和群体性事件分别有40%和60%与征地拆迁补偿具有直接关联[3]。由此可见，作为农民与地方政府征地博弈的征地补偿是一个重大的社会问题。

一、文献综述与问题提出

尽管主要发达国家都是土地私有制，其土地征收类似于土地买卖，但国外学者也从征地补偿的理论依据、原则和范围以及实践中存在的问题、原因与对策等视角展开了颇有成效的研究。国外学者构建了有关征地补偿的征地学说、恩惠学说和特别牺牲学说等具有一定影响的理论。如支持特别牺牲学说的Otto Mayer认为，被征地人为国家发展和公共利益作出了特别的牺牲，对其进行一定的补偿无疑是合法和合理的[4]。Jason和Jill提出，征地补偿应采用完全补偿原则，要按市场价值补偿被征地者，且补偿不应该局限于土地本身[5]。Planting提出，土地权人应具有充分的受益权，其放弃的依附于土地上的未来发展的权利也应纳入征地补偿范围[6]。John mugisha认为，补偿问题一直都是征地矛盾产生的根源，有些国家的征收法要求在“市场价值”的基础上进行征地补偿，而政府在实践中却通常使用预先确定的土地价值[7]。Tagliarino在对亚洲、非洲和拉丁美洲50个国家或地区征地补偿中存在的问题及成因进行研究后提出如下改革途径：弥补法律漏洞、健全补偿程序、提供合法土地使用权以及对社区给予充分补偿[8]。

20世纪末以来，中国城镇化速度进一步加快，土地征收引发问题也日渐增多，补偿原则、范围、方式、分配标准与集体分配款管理等征地补偿相关议题同样引起了国内学者们的高度关注。许中缘和崔雪炜指出，中国现行的征地补偿原则是适当补偿，与发达国家的完全补偿差距较大[9]。王权典和陈利根认为，完全垄断土地一级市场的地方政府没有将承包经营权作为独立征收对象纳入补偿范围，实际上剥夺了被征地农民在农地城市化和工业化用途改变中的增值收益分享权，这显然有失公平[10]。为此，刘峰提出，虽货币补偿具有易操作特征，但它难以解决被征地农民的可持续生计，因而应实施财产性补偿和安置性补偿有机结合的补偿方式[11]。王崇敏和熊勇先认为，村民代表大会应成为补偿费分配的组织机构，并以集体土地类型为依据确定分配标准[12]。江维国和李立清认为，集体分配款的初衷是让村集体兴办企业和合作社以发展集体经济，进而解决被征地农民的长远生计问题[13]。刘娟认为，因缺乏监督和投资经验，集体分配款流失或贬值严重，所以该款项的使用应接受被征地农民的监督[14]。

近些年来，随着主观满意度研究法的广泛应用，有学者开始将其用来探讨征地补偿问题。朱丽君、渠丽萍和陈文昕等利用主成分分析法与结构方程模型分析法对被征地农民征地补偿满意度影响因素的研究表明，补偿程序、标准、方式和分配均对被征地农民的总体满意度水平具有显著的正向影响[15]。马晓茗和张安录采用有序多分类Logistics模型对征地补偿满意度关键影响因素的分析发现，被征地农民的征地补偿满意度普遍低下且具有一定的区域差异性[16]，征地程序、补偿方式和补偿价格等9个变量均显著影响总体满意度水平。李岩和赵翠霞将暴力反抗、信访行为以及网络申诉作为因变量，将补偿方式、标准和分配公平性的满意度作为自变量，将年龄、性别和受教育年限等作为控制变量，采用分层回归分析法探讨了被征地农民的征地补偿满意度对冲突意愿的影响，认为补偿分配公平性才是引发暴力冲突的关键变量[17]。

综上所述，国内外学者对征地补偿问题进行了富有成效的探索。然而，目前鲜有结合中国新型城镇化这个国家战略背景，以被征地农民征地补偿满意度影响因素为视角，对征地补偿问题展开的综合性探讨。该文旨在对此进行弥补。

二、新型城镇化中被征地农民征地补偿满意度调查分析

为获取研究所需数据，需要展开实地调查，因而需要确定调查区域、调查对象、问卷发放与回收途径等相关事项。

(一)调查区域及对象

为尽量使研究结果接近全国真实情况，选取了具有不同区位条件和经济发展水平的广东T市、湖南C市及广西H市作为调研区域。调查对象为产城融合、产城综合体、旧城更新、旅游小镇和新农村社区5种新型城镇化模式下，已经具备客观评价事物和判别是非理性的年满18周岁的被征地农民。

(二)问卷发放及回收

此次调查于2016年3月1日开始，于2016年10月31日结束，问卷发放与回收途径主要是课题组直接发放回收和委托社区或村委会干部发放回收。调查中向上述3市各发放问卷450份，回收与有效问卷分别为420份和394份、402份和375份以及405份和382份，问卷的总体回收率和有效率分别为90.89%和85.26%。

(三)变量设定及统计分析

该文将被征地农民的征地补偿满意度(Y)作为因变量，将参考其他研究文献和专家意见而确定的性别(X1)和年龄(X2)等14个调查维度作为自变量(表1)。

对调查样本数据作描述性统计与分析。总体上看，调查样本对征地补偿的满意度是比较低的，满意的样本只有46.4%，不满意的样本为53.6%，表1中0.46的均值同样说明了征地补偿满意度比较低的特征。性别分布方面，女性样本略多于男性，前者占50.2%，后者占49.8%。年龄分布方面，最大样本为75岁，最小为18岁，样本均值为58.05岁，说明被征地农民群体具有较为严重的老龄化特征。教育年限方面，接受教育年限最长的样本为19年，即硕士研究生毕业；最短的为0年，即文盲。样本均值为7.67年，表明被征地农民群体的整体文化程度较低。为使调查数据具有代表性，课题组对调查地区和新型城镇化类型的选择进行了控制，保证了样本分布的均衡性。补偿方式方面，“货币补偿”“货币+社保补偿”和“货币+社保+产权补偿”分别占36.75%、34.9%和28.4%，可见“货币补偿”依然是地方政府征地补偿的首选方式。在对补偿立法、土地补偿、青苗补偿、安置补偿、附着物补偿、补偿服务工作、补偿款分配和集体分配款管理的主观评价中，补偿立法的得分均值最高，为3.14，其“很不满意”的样本只有9.3%，这说明各级政府的征地补偿立法工作得到了被征地农民较强的认可。其次是青苗补偿，均值为3.08，“一般满意”“比较满意”和“非常满意”合计为65.2%，这可能与青苗补偿金额比较少，土地征收中利益相关方容易达成一致意见有一定关系。均值较低的后两位是补偿服务工作和土地补偿，分别为2.60和2.72。如果将“很不满意”和“不太满意”统一视为“不满意”，补偿服务工作和土地补偿的“不满意”占比分别为49.5%和49.4%，即有接近一半的被征地农民对土地征收中的补偿服务工作和土地补偿有不满情绪，这既说明地方政府的服务工作尚存在较大的细化与实化空间，也说明土地补偿与被征地农民心理预期有较大差距。安置补偿、附着物补偿、补偿款分配和集体分配款管理的“不满意”占比分别为34.8%、34.7%、45.2%和42.1%，整体情况也不乐观。

表1 变量赋值与说明

三、新型城镇化中被征地农民征地补偿满意度的Logistic回归分析

为深入分析调查获取的数据，该研究建构了数理模型，试图揭示新型城镇化中被征地农民征地补偿满意度的影响因素及影响程度。

(一)模型构建

Logistic回归模型是研究定性变量与其影响因素之间关系的重要分析工具，其因变量既可以是多分类型也可以是二分类型[18]。因新型城镇化中被征地农民的征地补偿满意度可归纳为“满意”与“不满意”两种情形，故该文选择二分类型Logistic回归模型来量化处理样本数据。构建的模型为：

Zi=∑βjXij+εij，代表多元线性组合α+βi1Xi1+βi2Xi2+…+βijXij；Pi表示第i个被调查被征地农民对征地补偿“满意”和“不满意”的概率；Xj表示影响被调查被征地农民征地补偿满意度的第j个因素；βi代表第i个因素的回归系数，其正负表示自变量的作用方向；α代表的是回归截距，即常数项。

(二)模型结果分析

首先，将调查样本的满意度(Y)选入SPSS22.0因变量窗口，将性别(X1)、年龄(X2)和教育年限(X3)等选入协变量窗口，采用Wald向后进入法。然后，将性别(X1)、调查地区(X4)、城镇化类型(X5)以及补偿方式(X7)4个分类变量以“最后一个”为参照作虚拟变量处理[19]，进入与删除标准为0.05和0.1。软件运行中会自动将不符合显著水平要求的自变量逐一删除，直到所有变量都在既定水平上统计显著为止。此次运行最终得到回归模型、其相应的拟合检验与模型参数(表2)。

表2 Logistic回归模型参数

Hosmer和Lemeshow检验能从总体上反映方程拟合度。查询“卡方检验临界值表”可知，自由度为8且显著性水平为0.05的卡方临界值为15.507。该模型的卡方值是9.302，小于相应临界值，表明检验通过。Sig.值为0.317，大于0.05，原假设被拒绝，说明模型拟合度较理想。Cox&Snell和NagelkerkeR2系数分别为0.498和0.665，因为样本数据较大，类R2系数处于可接受范围。最终回归模型分类正确率为84.8%，表明自变量能有效预测样本因变量的结果。由此可见，模型的整体解释效果比较理想。

根据回归结果(表3)，可将前文构建的二元Logistic回归模型改写成：

Y=-5.279+0.413X3+0.474X4(1)+0.405X4(2)-1.442X5(1)-1.247X5(2)-0.786X5(3)-0.636X5(4)+0.310X6-1.670X7(1)-0.485X7(2)+0.958X8+0.405X13+0.238X14

表3 新型城镇化中被征地农民征地补偿满意度影响因素Logistic回归结果

从表3可知，教育年限(X3)、调查地区(X4)、城镇化类型(X5)、补偿立法(X6)、补偿方式(X7)、土地补偿(X8)、补偿款分配(X13)和集体分配款管理(X14)这8个变量进入了最终模型，且这些变量均达到显著性水平。下文对回归结果作进一步诠释。

第一，“教育年限”变量系数是0.413，Sig.值小于0.01，这表明教育年限对新型城镇化中被征地农民征地补偿满意度具有显著正向影响，这也符合正常判断。接受教育年限越长的被征地农民，其整体素质相对较高，自我谋生和自我发展能力相对较强，也容易从更高的角度阅读和理解地区经济社会发展政策，对征地补偿的满意度会较高；而接受教育年限较短的被征地农民，其整体素质相对较低，就业较为困难，加上融入城镇的难度比较大，对征地补偿的预期可能会高出政策实践，其满意度会相对较低。

第二，“调查地区”变量中，以H市为参照，T市和C市的影响系数均为正，优势比分别为1.606倍和1.499倍。可见，T市和C市在提高被征地农民征地补偿满意度方面具有更好的效果，且T市比C市效果更好。其原因主要是T市、C市和H市整体经济发展水平梯次下降，经济欠发达地区征地补偿标准相对经济较发达地区要低一些，且被征地农民对土地的依赖更强烈，征地让其失去了基本的生产资料和生活保障，不满情绪会更强烈。

第三，以新农村社区模式为参照，产城融合、产业综合体、旧城更新和旅游小镇4种模式的影响系数均为负，其优势比分别为0.237倍、0.287倍、0.455倍和0.529倍。由此可知，在提高被征地农民征地补偿满意度的新型城镇化发展模式方面，新农村社区效果最好，然后依次是旅游小镇、旧城更新、产业综合体和产城融合。其可能的解释是，新农村社区是小型和特色城镇化，被征地农民是就近转移，既不“离乡”也可能不“离业”，这有利于其征地补偿满意度提升；旅游小镇模式会创造一定的正式和非正式就业机会，旧城更新模式下的被征地农民是熟知城镇生活的近郊农民，城镇融入难度较小；而产业综合体和产城融合模式下，被征地农民通常要迁移到城镇开始全新生活，各类转移成本相对较高，适应周期也较长，这影响了其对征地补偿的总体评价。

第四，“补偿立法”变量系数是0.310，Sig.值小于0.01，与新型城镇化中被征地农民征地补偿满意度具有显著的正相关关系。这不难理解，因为农民与地方政府之间在土地征收补偿问题的博弈上最权威和最正式的调和工具就是法律。补偿立法越完善，征地补偿行为越能在法律框架下阳光进行。地方政府以“公权力”对被征地农民可能的利益侵害行为越少，被征地农民对补偿立法满意度越高，对征地补偿的满意度也会越高。相反，补偿立法欠缺、滞后或不完善，或者地方政府置法律和公信力于不顾，就会导致法律问题被迫转化为群体性事件等政治问题，被征地农民对征地补偿的满意度就会降低。

第五，“补偿方式”变量中，以“货币+社保+产权补偿”作参照，“货币补偿”和“货币+社保补偿”的影响系数均为负，其优势比分别为0.188倍和0.616倍。可见，在提高被征地农民满意度的补偿方式上，“货币+社保+产权补偿”效果最好，其次是“货币+社保补偿”和“货币补偿”。其可能的解释是：“货币补偿”被认为是“一脚踢式”的生活指向性补偿方式，被征地农民缺乏可持续生计保障，短富后因非理性消费而出现的返贫现象比较多；“货币+社保补偿”既存在“保障水平太低”问题，也存在“集体保费无法落实”以及因交易的复杂性和周期性而导致保障低效甚至无效的困境[20]。

第六，“土地补偿”变量系数是0.958，Sig.值小于0.01，对满意度具有显著正向影响。被征地农民的“土地补偿”满意度每提高一个单位值，总体满意度就会提高160.6%个单位值。因利益的直接相关性，在被征地农民看来，土地补偿理应是征地补偿中最核心的内容。如土地补偿标准太低，预期目标偏差太大，购买新住房且略加装修后补偿费所剩无几，而许多被征地农民既无力自谋发展，也无其它稳定收入来源，生活水平较征地之前反而明显下降，这会大幅降低其对征地补偿的满意度。反之，则能大幅提升其满意度。

第七，“补偿款分配”和“集体分配款管理”变量系数分别是0.405和0.238，Sig.值分别小于0.01和0.05，作用方向均为正。补偿款分配越合理公正，集体分配款管理越公开透明，就越能实现保值和增值。被征地农民对其满意度越高，对征地补偿的总体评价也会越理想。相反，满意度则会越低。

四、对策建议

实证研究表明：教育年限、城镇化模式、补偿方式、补偿立法、土地补偿、补偿款分配和集体分配款管理等8个变量对新型城镇化中被征地农民征地补偿满意度具有显著影响。同时应注意，尽管该研究选定的其他变量没有通过显著性检验，影响作用目前看来不显著，但随着城镇化的纵深推进和以人为本理念的深入贯彻，被征地农民民主参与意识会逐渐觉醒，补偿服务工作等变量也有可能成为不可忽视的影响因素。根据上述实证研究结论提出如下建议。

(一)加快发展农村职业教育，因地制宜推进新型城镇化

客观而言，对大多数被征地农民来讲，因年龄和生计等原因，让其重新接受系统的普通教育是不现实的。实践表明，具有补偿性教育的职业教育对接受者积累人力资本和提升整体素质与自我发展能力具有显著的效应。因此，各地应结合新型城镇化促进人全面发展的旨归，联手开发商和园区企业等单位，以被征地农民技能技术培训为切入点，加快农村职业教育发展。新型城镇化是大中小城市、小型和特色城镇以及新农村社区协调共进的城镇化，各地要结合自身资源禀赋，因地制宜选择发展模式。工业基础较差的地区不要急于推进产城融合一体和产业综合体等发展模式，应尽可能选择内生性的新农村社区模式。具有特色旅游资源的地区应大力推进旅游小镇模式。同时，也要多采用就近安置方式，尽量减少被征地农民的市民化成本。

(二)加强农村集体土地征收立法，实行多元结合的补偿方式

作为一项系统工程，行政手段和政策激励等在新型城镇化建设中固然重要，但加强法制建设，推行法制城镇化才是清源之道和固本之举。国家层面应尽快打破农村集体土地征收立法创制僵局，出台新型城镇化中农村集体土地征收条例，对征地主体、原则、用途、程序、补偿标准与方式等作出法律规范。地方政府则应以此为基础，构建一套公开透明的征地补偿程序，避免“硬规则，软执行”等问题。否则，如果任由土地财政工具极化，政府公权力作用边界将会无限扩张。补偿方式在一定程度上反映了地方政府和开发商等单位的社会责任意识及责任担当。在新型城镇化建设的征地补偿过程中，货币补偿依然是主要的补偿方式，但相关主体也要探索以“还权赋能”和“造血”为导向的其它补偿方式，综合运用产权补偿、社会保障补偿、实物补偿以及就业安置补偿等方式，以确保被征地农民能“公平地失去土地”，并能通过自身努力分享新型城镇化建设红利，促进其可持续生计的实现。

(三)保持经济稳定增长，适度提高补偿标准

经济基础从根本上决定着征地补偿水平和被征地农民的征地补偿满意度。因而，地方政府应加快观念与制度创新，以新型城镇化建设为契机，通过培育区域新兴产业、加快服务业发展和进行供给侧结构性改革等途径促进本地经济稳定高效增长，夯实征地补偿水平提升的基础。在二元关系中，农民与国家的征地矛盾本质是补偿标准过低。因此，在“市场于资源配置中起决定性作用”改革目标导向下，新型城镇化不能再依靠政府强权低价征收集体土地以降低建设成本，征地补偿由市场定价是必然趋势。地方政府应认识到“涨价归公”逻辑与市场化改革精神的背道而驰，借鉴发达国家的“完全补偿”原则，以收益还原法为主，以成本逼近法和市场比较法等为辅，健全土地价值评估体系，通过技术理性合理确定土地市场价值，适度提高补偿标准。

(四)合理确定分配比例，强化集体分配款管理

因具体分配机制的存在，补偿标准的提高并不意味着被征地农民所获补偿款的增加，合理确定分配比例同样重要。该研究认为，被征地农民、村集体与地方政府的合理分配比例应大致控制在5∶3∶2。但不同类型城镇化模式可作适当调整，如新农村社区与旅游小镇模式可将其修改为3∶4∶3，因为在这种模式下村集体可利用多得的份额成立专业合作社，发展现代观光农业和乡村旅游业，地方政府则可利用多得的份额聘请专业人士加强对被征地农民的技术指导和培训以及扩大对外宣传。村集体分配款是发展村集体经济和改善成员福利的物质基础。村集体要严格按照《村集体经济组织会计制度》的相关规定，将集体分配款纳入公积金和公益金科目进行统一核算与管理。要树立“轻分配、重积累”思想，积极发展集体产业，提高集体分配款使用效率和收益。要在固定场所定期公开有关补偿、租赁和投资等账目，增加资金使用透明度。

上文尽管运用二分类型Logistic回归分析法对5种新型城镇化模式下1 151名被征地农民的调查数据展开了实证研究，并根据模型结果的分析提出了相应的对策建议，但研究仍然存在一定的局限性。首先，调查样本仅来自3个地区，样本是否能够代表全国的被征地农民尚需进一步验证；其次，问卷的部分题项受调查样本主观判断的影响较高，这可能导致收集的数据会掺杂主观情绪，影响数据的客观性；最后，对策建议可能存在过于理想化的情况。这些问题需要在以后的研究中进一步完善。